第一章　確立地方稅權(quán)的必要性和可能性

我國(guó)地方基本上不享有稅收立法權(quán)，不僅中央稅、共享稅的稅收立法權(quán)集中于中央，而且?guī)缀跛械胤蕉惗惙N的稅法、條例及其實(shí)施細(xì)則都是由中央制定和頒發(fā)的。地方的收益權(quán)在現(xiàn)行的法律框架下并不明確，而是非常模糊的。中央經(jīng)常自行調(diào)整稅種的歸屬，以及共享稅的分享比例。因此中央與地方的收益界限是不清晰的。相比較稅收立法權(quán)和稅收收益權(quán)，地方享有的稅收征管權(quán)相對(duì)比較完整。地方稅種的稅由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)來(lái)負(fù)責(zé)征收，但是哪些稅種劃歸地方稅卻由中央來(lái)決定和調(diào)整，因此說(shuō)其享有的征管權(quán)是相當(dāng)完整的。（注：2003年年底，中共中央決定“在統(tǒng)一稅政前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)”；到2011年，進(jìn)一步明確“逐步健全地方稅體系，賦予省級(jí)政府適當(dāng)稅政管理權(quán)限”。稅政管理權(quán)限適度下放既是完善分稅制的重要措施，又意味著新一輪稅制改革的重點(diǎn)將轉(zhuǎn)向地方稅稅制改革。有關(guān)稅政管理權(quán)的認(rèn)識(shí)有兩種觀點(diǎn)：其一，僅指稅收政策管理權(quán)；其二，包括稅收政策管理權(quán)以及稅收立法權(quán)、征管權(quán)和收益權(quán)。向地方適度賦予的究竟是多大范圍內(nèi)的稅政管理權(quán)限呢？這種賦權(quán)可能通過(guò)法律實(shí)現(xiàn)嗎？問(wèn)題的答案預(yù)示著稅權(quán)分配的未來(lái)走向。參見(jiàn)葉姍：《稅權(quán)集中的形成及其強(qiáng)化——考察近20年的稅收規(guī)范性文件》，載《中外法學(xué)》，2012（4）。）

因此，從總體上來(lái)講，可以認(rèn)為我國(guó)不存在規(guī)范意義上的地方稅權(quán)。但是我國(guó)的實(shí)踐情況表現(xiàn)出來(lái)的卻是另一種情形，即地方擁有非常多的稅權(quán)。地方不僅利用收費(fèi)權(quán)來(lái)行使征收之實(shí)，而且濫用稅收征管權(quán)，蠶食中央稅和共享稅。所以，從實(shí)然的角度講，地方還是擁有實(shí)際的、大量的不規(guī)范、不完全的稅權(quán)?？傊芯康胤蕉悪?quán)問(wèn)題，既具有重大理論必要性，又具有重大現(xiàn)實(shí)必要性。

從1949年起，地方政府一直都擁有或多或少的非規(guī)范意義上的稅權(quán)。其或散見(jiàn)于各種效力層次非常低的文件之中，或存在于地方政府的具體行政行為之中。這種效力層次低、穩(wěn)定性差的實(shí)然狀態(tài)之地方稅權(quán)，既造成中央與地方之間的非常規(guī)博弈行為，又導(dǎo)致地方行為的短期化和機(jī)會(huì)主義。更為嚴(yán)重的是，地方變相地利用收費(fèi)權(quán)，既導(dǎo)致其行為失范，又損害企業(yè)和公民的合法權(quán)益。在現(xiàn)代憲政國(guó)家理念下，將地方稅權(quán)在憲法和基本法律層面上確立下來(lái)，既有利于保證中央與地方分權(quán)的規(guī)范化、制度化和權(quán)威性，又有利于約束地方政府的行為，同時(shí)也有利于保護(hù)企業(yè)和公民的合法權(quán)益。這同樣也說(shuō)明了確立地方稅權(quán)的必要性以及可能性。

1993年12月15日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》要求：中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)。各地區(qū)、各部門(mén)都要依法治稅，不得超越權(quán)限擅自制訂、解釋稅收政策。據(jù)此，有學(xué)者認(rèn)為：“地方政權(quán)機(jī)關(guān)的稅收立法權(quán)幾近于零。目前僅有屠宰稅、筵席稅和牧業(yè)稅的開(kāi)征權(quán)下放給了地方，其他的地方稅的立法權(quán)，地方均不享有?！保ㄗⅲ簭埵匚模骸抖惙ㄔ怼罚?版，76頁(yè)，北京，北京大學(xué)出版社，2004。屠宰稅、筵席稅和牧業(yè)稅三稅現(xiàn)在均已廢除，停止征收。）因?yàn)槎愂樟⒎?quán)無(wú)疑是稅權(quán)中最重要的權(quán)力，所以它的缺失造成了地方政府運(yùn)行困難（尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府），進(jìn)而導(dǎo)致地方紛紛濫用收費(fèi)權(quán)，給企業(yè)、公民的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)以及日常生活帶來(lái)了非常大的不確定性，同時(shí)也極大地侵害了他們的財(cái)產(chǎn)權(quán)和營(yíng)業(yè)（行為）自由。

稅權(quán)的內(nèi)涵除了立法權(quán)之外，還有稅收行政權(quán)，以及隨之而來(lái)的稅收收益權(quán)。為了行文方便，筆者仍將我國(guó)各個(gè)時(shí)期地方所享有的財(cái)政權(quán)益稱為“地方稅權(quán)”，但是此種語(yǔ)境下的“地方稅權(quán)”非規(guī)范意義上的地方稅權(quán)。（注：在我國(guó)，代表國(guó)家行使征稅權(quán)的是行政機(jī)關(guān)。但是立法機(jī)關(guān)，即全國(guó)人大及其常委會(huì)，有權(quán)確定誰(shuí)有權(quán)代表國(guó)家征稅、征何種稅、征多少、何時(shí)征以及怎么征等等?？梢哉f(shuō)其是在此意義上行使了稅權(quán)，所以有關(guān)稅權(quán)的文獻(xiàn)會(huì)混用地方稅權(quán)與地方政府稅權(quán)這兩個(gè)概念。尤其是在中國(guó)現(xiàn)階段，征稅權(quán)往往由全國(guó)人大概括性授權(quán)經(jīng)國(guó)務(wù)院來(lái)行使，因此地方稅權(quán)與地方政府稅權(quán)的含義實(shí)際上幾乎是相等的，所以本書(shū)在一般情況下對(duì)二者不作區(qū)分。但是無(wú)論如何地方稅權(quán)都是地方權(quán)力的核心。）規(guī)范意義上的地方稅權(quán)是制度化財(cái)政分權(quán)的結(jié)果。此種分權(quán)應(yīng)在憲法和基本法律的層次上解決，而非行政法規(guī)所能決定的。本書(shū)力主應(yīng)該在憲法和基本法律的高度上賦予地方規(guī)范意義上的稅權(quán)，以全面提升全國(guó)人民的福祉，早日實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。