四、創新

（一）結合我國特有國情，較為系統全面地探討了地方稅權問題

我國是實行單一制政治體制的社會主義國家，單一制的政治體制決定了我國不可能像美國、加拿大等聯邦制國家那樣實行相對分散、地方擁有較大稅收立法權的稅收立法體制；同時我國又是地域廣闊、人口眾多，地區經濟發展很不平衡的發展中大國，地方經濟資源和稅源的顯著差異性決定了全部稅法都由中央集中制定，將很難適應各地自然、經濟、文化差異懸殊的客觀現實要求，使稅收調節作用的針對性和靈活性大打折扣。

本書的分析和研究是從問題到理論再到實踐，而不是從書本直接到書本。我國實行分稅制是從維護國家的統一和穩定、實現中央政府的作用以及促進東西部共同發展三個角度考慮的；集中財力需要集中稅權，繁榮地方經濟和縮小地區差距卻又必須賦予地方稅權。因此，為適應國情的需要，在堅持統一稅法（并不等于集中立法）的前提下，賦予地方適度的地方稅收立法權是必要的，它既可以保證中央對稅收大政方針的決策權、維護中央在稅收領域中的領導地位，又有利于調動地方的積極性。

（二）明確提出在憲法和基本法律的層面確定地方稅權的地位，并認為其是地方權力的核心

將地方稅權在憲法和基本法律的層面確立下來，有利于保證分權的規范化、制度化和權威性，從而既可以有效地避免中央與地方之間的非常規博弈行為，又可以避免地方行為的短期化和機會主義。財政為庶政之母，稅收收入業已成為國家和地方最重要的財政收入。“財政權中以收益權最為重要，各級政府如無財政即無生存能力。”（注：Klaus Vogel，Die Finanz-und Steuerstaat，in：Isensee/Kirchhof，Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland，Bd.I，1987，§27，Rn.2.轉引自葛克昌：《稅法基本問題（財政憲法篇）》，167頁，北京，北京大學出版社，2004。）地方政府財政收入的其他來源方式均不足以維持財政的穩定、持續問題。（注：地方政府如舉債，則不僅需還本還要付息；如收費，則又會侵害企業、公民的財產權和營業（行為）自由。再則稅與費是有本質區別的：就征收而言，第一，稅必須以國家稅法為依據，而費往往沒有法律依據；第二，稅法對稅種、稅基、稅率有明確和嚴格的規定，便于監管，而收費的隨意性卻很大；第三，稅的征收效率高，而費的收取效率低；第四，公民依據其經濟能力納稅是現代稅收制度最基本的原則，而費的實質是人頭稅，違背了最起碼的公平原則；第五，除了為政府獲取收入外，稅收還具有調節收入分配、調控經濟行為的功能，而收費的唯一功能便是獲取收入。就支出而言，第一，稅收納入預決算管理，而收費不納入預算，卻劃入“預算外資金”；第二，稅收不光是統一征收，也是統籌使用，而收費和罰款通常是收支掛鉤，部門所有。參見王紹光：《費與稅有何本質區別》，載《中國財經報》，2002-08-23，第4版。）因此，在當前我國已成為稅收國家的背景下，地方稅權無疑是地方政權最重要、最實惠和最核心的權力。

（三）提出地方稅權作為一種公權力，必須依法協調運行

稅收是以實現國家公共財政職能為目的，基于政治權力和法律規定，由政府專門機構向企業和國民就其財產或者特定行為實施的強制、非罰與不直接償還的金錢課征，稅權成了國家要求人民向國家實施單方面財產轉移的公權力。對人民而言，這是對財產權的一種侵害。而國家為了保證稅收的正常秩序，又規定了對稅收的強制措施，從而在對納稅人的財產侵害外，又可能對納稅人的人身權利構成限制。

地方稅權屬于稅權，地方政府在其實現自己稅權的時候同樣是如此。因此地方政府行使其稅權時，不僅要考慮與企業和國民的關系，還要考慮其與其他地方政府以及中央政府的關系。這就要求地方政府必須考慮社會整體利益，謹慎地行使自己的稅權。在我國，“不僅要正確調處社會主義國家所代表的社會整體的意志、行為和利益與企業等社會組織所代表的社會個體的意志、行為和利益之間的關系，還要正確調處中央政府與地方政府之間以及地方政府與地方政府之間的關系。這是經濟法的本質所要求的，因為經濟法是平衡協調之法”（注：“無論資本主義社會，還是社會主義國家，都需要正確、妥善地處理各類經濟矛盾，平衡各方利益關系，協調各種經濟行為。”潘靜成、劉文華：《中國經濟法教程》，3版，41頁，北京，中國人民大學出版社，1999；劉文華、徐孟洲：《經濟法學》，15頁，北京，法律出版社，2008。）。財稅法屬于經濟法的分支，經濟法的基本理論當然對其有指導意義。

（四）主張創建“集分型政府間稅收競爭模式”，以規范地方稅權良性運行

地方稅收競爭實質上就是地方政府間稅權的競爭。其良性競爭，有利于發展地方經濟、繁榮市場、提供均等化公共服務。在全球化和現代市場經濟條件下，地方政府間稅收競爭是不可避免的，但是其必須在規范的制度框架下有序地展開。具體的制度構建包括：實行均等化的基本公共服務，確立可促使稅權協調運行的地方稅權，以及施行反行政壟斷、破除地方保護的反壟斷制度和政府間稅收協調與合作。

筆者主張從法律上規制惡性稅收競爭，因為其可能導致經濟秩序紊亂、基本公共服務水平降低。我國應該構建一個以中央集權為主、適當賦予地方稅權的穩定、規范、適度的“集分型政府間稅收競爭模式”：“穩定”是指政府間正常穩定的稅收關系；“規范”是指稅收競爭必須是制度框架內的稅收行為；“適度”是指地方政府應享有“一定”的稅收立法權以充分發揮地方的積極性。總之，“集分型政府間稅收競爭模式”能夠保證地方政府間稅收競爭良性、有序地開展。