第二節 權利義務觀下的納稅人意識

一、權力與權利

(一)權力

權力(power)即權勢與威力。根據傳統的權力觀，權力是指政治上的強制力、職責范圍內的領導和支配力、控制力，如掌權、當權、職權的“權”，都是權力。

權力理論是西方國際關系學理論之一。它認為權力是一國在國際舞臺上控制他國行為、影響國際事務的綜合能力。企業理論認為“權力是個人通過非契約性的交易獲得資源來實現自己目標的能力。權力不同于職權(authority)，職權源之于企業中個人所擁有的契約性決策權。一個有權力的管理者，通過改變別人的活動，使他們偏離其直接的目標而轉向實現管理者的個人目標，這個管理者所運用的就是權力，在這種情況下，權力就是完成任務的能力，通常也可以用影響力來替代權力這個術語”^注4。企業組織(結構)越復雜，權力(也包括文化)就越重要。在組織中，有企業內部決策權正式的和契約化的安排，這屬于職權的范圍；另外，也不能忽視非契約化安排的領域，這就是具有影響力特征的權力，它也具有重要的作用。組織中權力的來源在理論研究中有兩種觀點：一是“權力的資源依賴”，認為企業或個人傾向于通過減少對他人資源的依賴并同時增加他人對自己的依賴來獲得權力；二是“社會交易”，即兩個或多個資源體或控制資源的權力之間的交換，這樣，權力會由于兩個個體之間多次的社會交易持續不平等而產生。

(二)行政控權理論

行政控權理論認為，必須控制、制約政府權力，因為絕對的權力必然產生腐敗。18世紀法國啟蒙思想家孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗，有權力的人使用權力一直到遇有界線的地方才休止……從事物的本質來說，要防止濫用權力就必須以權力制約權力。”^注5

行政執法權作為社會公器，與其他國家權力相比，具有天然的擴張性、強制力強、自由裁量度大、權力領域廣泛等特點。一方面它是與公民、法人的切身利益密切相關的國家權力，另一方面，它又是最動態、最容易濫用或違法的一項國家權力。如果使用不當，就會侵犯公民和社會組織的合法權益，導致腐敗。為有效遏制不法行為和腐敗現象的發生，就必須強化對行政執法權的監督與制衡。行政控權模式一般有三種：一是權力制約權力。此為剛性外來力量，是法治政府的核心內容，其核心在于分權，使不同權力機構之間相互監督。二是以道德制約權力。此為柔性內生力量。通過學習和教育的方法使政府官員將社會的要求內化為自身的道德理念，從而嚴格自律，行使好權力。三是權利制約權力。這是一種較為消極的制約力量，將公民的權利作為一種標志，以提醒政府注意切勿逾越權力的法定界限。

(三)權利

權利(right)有兩層含義：一是指權勢和貨利(貨財)，如《鹽鐵論·禁耕》中有“夫權利之處，必在深山窮澤之中，非豪民不能通其利”。《史記》中寫道：“家累數千金，食客日數十百人，陂池田園，宗族賓客為權利，橫于潁川。”二是“義務”的對稱：(1)法律上的權利(法律用語)，指公民或法人依法行使的權能和享有(享受)的利益，是社會經濟關系的一種法律形式，它與義務不可分離。權利與義務的依存性是公正法治的基礎。權利與義務相連，權利與基本人權(法人也應有其“人權”)相連，權利與經濟利益相連，權利與防守相連。根據不同的分類標準，權利可主要劃分為：其一，按權利所反映的法律關系的性質，可以分為政治權利(如選舉權、發言權、公民權等)、財產權利、人身權利等；其二，按權利相應義務人的范圍，可以分為絕對權利和相對權利；其三，按權利發生的因果關系，可以分為原權與派生權；其四，按權利之間固有的主從關系，可以分為主權利與從權利。(2)泛指按社會團體章程規定其成員可以享受的利益和應行使的權力。凡法律認定的權利主體，均有依法享有一定權利并承擔相應義務的資格，即權利能力。

作為法人或自然人，可以沒有權力，但不能沒有權利。法人的權利能力是由法律賦予的，自然人的權利能力則始于出生、終于死亡，而且不一定都是由法律賦予的。

二、權力與責任、權利與義務的對稱關系

在現代法治國家，不論權力還是權利，都應源于國家的法律、法規。對納稅人，權利與義務要對稱；對稅收征管方，權力與責任要對稱。

只有對稱，才能制衡；只有對稱，才能均衡(不會失衡)。現實中，均衡隨處可見，如收入與支出之間要均衡、收益與風險之間要均衡、司法與執法之間要均衡、權利與義務之間要均衡等。當用稅者的權力大于其責任(義務)時，必然導致權力的濫用、亂用；當納稅人的義務大于其權利時，必然導致對義務的回避、規避。因此，只有當納稅人權利與用稅人責任(義務)相匹配時，納稅人的義務才能得以充分履行。只有對稱，才能保證權力在合法的范圍內行使。制約權力可以有兩個途徑：一是用權力制約權力，二是用權利制約權力，兩者缺一不可。可以說，如果沒有稅務機關的權力與責任的對稱，也就不會有納稅人的權利與義務的對稱，征納雙方之間就不會保持制衡、均衡。要保持雙方之間的制衡、均衡，就需要有關法律、法規的建立和健全。

人最重要的權利就是拒絕權力的權利。有人說，權利，面對權力，應該是傲慢的。只有權力尊重權利，才有權利呼應權力，這才是稅收最終的法理基礎。

三、稅收法治原則

(一)稅收法定主義原則

稅收法定主義(taxation legalism)原則，亦稱稅收法律主義原則或稅收法定性原則，即法定稅收(statutory taxation)。“稅收法定主義是指一個國家在對稅收關系進行法律調整時，必須明確稅收立法權、國家征稅權和稅款收益權，享有稅收立法權的機關在稅法中對課稅要素作明確規定，征稅機關依法征稅，納稅人依法納稅。”^注6稅收法定主義是法治主義的重要組成部分，是法治主義規范和限制國家權力以保障公民財產權利的基本要求和重要體現。稅收法定主義是將社會契約理論的法治思想運用到稅收領域，是稅收法治理論的根本點。稅收法定主義原則是稅法的最高法律原則。該原則的實質是限制國家的權力，即要求國家征稅權的行使須得到全國人民通過其代表機關制定有關法律而表示同意，一切稅款的征收須以國家立法機關制定頒布的法律為根據。納稅人繳什么稅、繳多少稅，不是由政府說了算，而必須通過立法機構立法后，由法律界定。^注7可見，稅法是規范國家(政府)稅款征收之法，也是納稅人的權利之法。稅收法定主義原則包括課稅要素法定原則、課稅要素明確原則和課稅程序合法原則。

(二)納稅人權利保護原則

稅收法治的靈魂是對納稅人權利的尊重和保護(候卓，2012)。從社會契約論與交換論的角度看，國家與個人(征納雙方)在稅收上是平等關系與對等交換關系，但具體到某一納稅行為，就變成了納稅人單方面支付稅款給強大的國家(政府)。因而，在征納稅過程中，強調保護納稅人權利顯得非常重要。該原則包括：量能課稅原則、實質課稅原則和合理回避稅收原則。

(三)正當程序原則

正當程序原則有兩種含義：一是程序法定，它是稅收法定主義的一個子原則；二是程序正當，正當程序原則不僅體現在稅收執法過程中，而且在稅收立法與稅收司法中也應得到貫徹。

(四)征稅權與國家稅收豁免原則

征稅權是國家的一項基本權力。該權力的行使具有一定的限制，其中之一就是對于特定主體不能征稅。一般而言，國家不能對自己征稅。國家對自己征稅不僅違反了最高主權原則，也違反了經濟效益原則。禁止對國家征稅的原則也稱為國家稅收豁免原則(翟繼光，2009)。

稅法如何制約政府的征稅權，實現權力對權利的尊重，是我們應該特別關注的問題。

四、納稅人的權利

納稅人是稅收法律關系中享有權利和承擔義務的當事人之一，是稅收法律關系的權利主體之一。在稅收法律關系中，權利(力)主體雙方法律地位是平等的，只因主體雙方是行政管理者與被管理者的關系，因此，雙方的權利與義務(權力與責任)并不對等，這與一般民事法律關系中主體雙方的權利與義務平等的含義有所不同。作為納稅人，應該了解自己有哪些權利，充分享有法律、法規賦予自己的權利；同時，要忠實履行納稅義務，做到誠信納稅。讓我們牢記詹姆士·韋恩說過的一句話：“納稅是為權利受保護而付費(The payment of taxes gives a right protection)。”

由于西方發達國家最早確立了現代稅收制度，實現了稅收法定主義，因此，納稅人的權利也明確寫進了很多國家的憲法及有關法律中。不僅如此，一些國家還以“納稅人權利宣言(憲章、法案)”的形式，將有關法律中納稅人權利(有的還包括義務)的規定匯集到一起，以便納稅人更好地了解和享有自己的權利。“宣言(憲章、法案)”一般都是以第二人稱的方式明確納稅人的權利，以顯示對納稅人的尊重。

經濟合作與發展組織(OECD)財政事務委員會的調查顯示，雖然各成員的具體情況存在差異，但對于納稅人的權利和義務的規定基本相同。納稅人的權利一般包括被告知、幫助和傾聽的權利，申訴的權利，繳納不超過正確數額稅款的權利，要求確定性的權利，隱私權和要求保守秘密的權利等。其納稅義務一般包括誠實納稅的義務、合作的義務、按時提供準確信息和資料的義務、保存記錄的義務、按時納稅的義務等。

我國納稅人的權利來源于《中華人民共和國稅收征收管理法》等有關法律法規。2009年，國家稅務總局發布了《關于納稅人權利與義務的第1號公告》，公告中明確我國納稅人有知情權、保密權、稅收監督權、納稅申報方式選擇權、申請延期申報權、申請延期繳納稅款權、申請退還多繳稅款權、依法享受稅收優惠權、委托稅務代理權、陳述與申辯權、對未出示稅務檢查證和稅務檢查通知書的拒絕檢查權、稅收法律救濟權、依法要求聽證的權利、索取有關稅收憑證的權利等十四項權利。納稅人的義務有：依法進行稅務登記的義務，依法設置賬簿、保管賬簿和有關資料以及依法開具、使用、取得和保管發票的義務，財務會計制度和會計核算軟件備案的義務，按照規定安裝、使用稅控裝置的義務，按時、如實申報的義務，按時繳納稅款的義務，代扣、代收稅款的義務，接受依法檢查的義務，及時提供信息的義務，報告其他涉稅信息的義務等十項。

我認為，納稅人的權利不在于項目的多少，更在于權利的內涵和實際執行(落實)。此外，針對納稅人義務，納稅人還應依法享有不提前確認收入權、稅前扣除權、不多繳稅權、不早繳稅權、增值稅進項稅額抵扣權、退稅請求權、所得稅抵免權等，納稅人的稅務籌劃正是依法享有權利的體現。納稅人權利與公民權利密不可分。

稅法既是納稅人的義務之法，也是納稅人的權利之法。以納稅人權利監督稅收征管權力，實現權力對權利的尊重。

五、納稅人意識——納稅人的權利義務觀

長期以來，我們習慣于強調“納稅意識”，而忽視“納稅人意識”。在我們的稅收法規中，在有關文獻中，在稅法宣傳中，似乎只有納稅義務人概念，而沒有納稅權利人概念，將納稅人等同于納稅義務人。試想，沒有權利的納稅人，能夠心甘情愿、心悅誠服地履行自己的納稅義務嗎？

(一)納稅人意識概念辨析

納稅意識是納稅人依法誠信自覺納稅的意識，它是公民、法人或其他組織對稅收的認識及履行納稅義務自覺程度的反映。在現代社會，依法納稅是每個納稅人的應盡義務，也是每個納稅人應有的認知。

對納稅人意識，則有更多的解讀。我認為應該從兩個角度界定納稅人意識：一是從納稅人角度，即公民在依法履行納稅義務、享受政府提供公共產品和公共服務的過程中，對其納稅人身份的感知、體味或反映；二是對以財政撥款為資金來源或主要資金來源的單位和個人，納稅人意識是其在執法過程或(和)日常行為中，對納稅人的感知、體味或反映。

納稅意識與納稅人意識屬于不同的范疇。納稅意識強調意識主體對于自身義務的認知性，而其義務主要來源于法律的規定，因此，應屬于法律范疇。納稅人意識強調意識主體的主觀能動性的認知，強調征納雙方應從所處的不同地位而享有不同的權力和責任、權利和義務，不完全屬于法律范疇。

為認識和解決稅收征納矛盾，更應強調納稅人意識，而非納稅意識。因為納稅意識是將納稅人限定在一種被管制、只承擔義務而無任何權利的狀態下，會使納稅人對稅收產生抵觸心理，有痛苦感而無幸福感；而納稅人意識強調權利與義務的對等，強調稅收的“取之于民”并“用之于民”，對納稅人來說，可能會“痛并快樂著”。公民納稅，國家就應該提供公共產品和公共服務，它體現的是政府與公民的一種交易關系，而交易可以分為正常交易與非正常交易。如果納稅人既有義務又有權利，屬于正常交易關系；如果納稅人只有義務而沒有權利，則屬于非正常交易關系(非正常交易關系就是掠奪)。確立納稅人意識，可以促進建立政府與納稅人的正常交易關系。

(二)納稅人意識的內涵

納稅人意識作為公民意識的基礎，應該包括納稅人主體意識、納稅人權利意識和納稅人義務意識。

(1)納稅人主體意識。納稅人的主體意識就是納稅人在社會中所具有的獨立人格和地位。它是指作為社會中的“人”(包括自然人、法人和非法人組織)，納稅人當然也在其中，對自己擺脫人身占有或者人身依附關系，在社會生活中具有獨立的人格和地位，能夠自我做主，并能對自己的行為負責的認知。^注8確立納稅人主體意識，就是要使每一個納稅人都意識到自己是納稅的主體，意識到他們在納稅過程中的人格是獨立的，而不是依附于某單位、某人的，意識到他們在納稅過程中與征稅主體的法律地位是平等的，即平等的法律地位、平等的人格尊嚴。

(2)納稅人權利意識。納稅人的權利意識就是納稅人不僅負有納稅義務，還享有納稅人權利，強調權利和義務是對等的，即沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利，納稅人依法履行了自己的義務就應該享有應有的權利。樹立納稅人的權利意識，首先要明確納稅人有哪些具體權利；其次，要懂得如何正確運用法律來實現和維護自己的權利。

(3)納稅人義務意識。納稅人的義務意識就是納稅人負有向國家繳納稅款的法定義務和責任。它體現的是納稅人對自身權利和義務的深刻了解以及對稅款繳納和稅款使用的態度和看法。納稅人的納稅意識說到底是納稅人的納稅遵從意識，納稅遵從意識引導自覺納稅，自覺納稅有利于國家稅收政策和法律的實施，有利于國家稅收收入的實現。因此，納稅人的納稅義務意識對于發揮政府職能和稅收政策目標的實現具有重要意義。

政府誠信度的高低決定并影響著公民納稅意識的強弱，而公民納稅意識的強弱又在很大程度上折射出政府誠信度的高低。

(三)納稅人意識的構成

(1)納稅人意識的基石——對稅法的理性認識。對稅法的理性認識不是自然生成的，它除了有賴于社會理性精神的張揚外，更有賴于納稅人對稅收和稅收法規制度的理性認識。納稅人的這種理性認知主要取決于納稅人對現行稅法的價值判斷和價值追求。但是，在市場經濟條件下，納稅人作為市場競爭的參與者，其個體利益和價值追求與稅法中所體現的社會整體利益和價值追求既可能保持一致，也可能發生摩擦或對立。因此，納稅人意識中的理性精神要求納稅人在追求自身利益和價值的同時，能夠從社會整體利益出發，正確認識和分析評價現行稅法，具有調節和控制自身利益和行為的能力。

(2)納稅人意識的核心——對稅法的認同和信仰。“法律必須被信仰，否則它將形同虛設。”沒有對稅法的認同和信仰，就不會有納稅人對稅法的遵守和維護，也就不會有依法治稅的實現。如果說目前我國納稅人的納稅意識不強，逃避稅款問題比較嚴重，除了社會法制(法治)環境因素外，在很大程度上是因為納稅人對市場經濟和稅收法治所倡導的公平、正義等主體價值缺乏普遍、科學的認識，對稅法規范的內在價值缺乏足夠的認同，從而引致其對稅法的異己感和外在感。造成這種狀況的原因，一方面在于我國傳統文化存在對法律的泛道德化傾向，存在重公權力輕私權利、重刑法輕民法、重實體法輕程序法的習慣和做法，導致了民主、平等、權利等現代法治精神的缺失；另一方面也在于稅收立法沒有充分反映納稅人的期待和要求，執法者立法現象明顯，沒有充分體現對納稅人利益的關注；稅收執法的隨意性和冷漠性，損害了稅法的權威，導致了納稅人對稅法的不信任。只有當稅法充分反映納稅人利益，體現納稅人權利，并且使納稅人親身體會到稅法的“溫情”和做納稅人的“光榮”時，才能使納稅人在理性上信任稅法，從而確立稅法在納稅人心目中的權威和地位。

(3)納稅人意識的外在表現——對稅法的積極奉行精神。納稅人對稅法的遵從是基于對稅法的理性認知和信仰。權利的主張和義務的履行應該是納稅人意識中不可或缺的兩個方面，是稅法的價值得以實現的基礎。只有納稅人深切地感受到其權利受到了政府和社會的尊重與保護，才能使稅法的規范成為其行為準則，其尊重稅法權威、維護稅法尊嚴的自覺性才能得到提高，才能夠真正形成納稅人對稅法的積極奉行精神。

納稅人意識中的三個方面是有機聯系、密不可分的。首先，它們共同的前提都在于納稅人權利主體資格的確立和主體意識的覺醒。如果稅收立法不承認納稅人的權利主體資格，而僅僅將納稅人作為義務主體對待，就不可能有納稅人主體意識的覺醒和納稅人意識的形成。其次，它們集中體現了稅法對納稅人價值的關懷，是稅法聯系社會生活的紐帶。如果稅法只關注保障國家財政收入的實現和對納稅人應盡的義務要求，而忽視納稅人對其自身利益和價值的追求，最終將損害稅法的權威、影響納稅人對稅法的奉行。應該謹記——維護稅法的尊嚴與對納稅人的尊重，兩者同等重要、缺一不可。

(四)納稅人意識是法治國家建設的重要標志

人類社會發展是由臣民社會逐步過渡到公民社會的。公民是法治國家的基本組成部分，公民意識是以法治國家的存在為前提而逐步形成的，是在法治國家的狀態下形成、發展、定型的一種意識體現。納稅人意識是公民意識的基礎，公民意識是在納稅人的主體意識、權利意識和義務意識的基礎上推演的。公民意識又是建設法治國家的原動力，因為公民意識反過來又會促進法治國家的建設和進步。因此，建立社會主義法治國家，離不開納稅人意識與公民意識的培養和提高，納稅人意識是法治國家建設的重要標志。

六、稅務籌劃是納稅人的基本權利

(一)稅務籌劃是納稅人的適法權益

在市場經濟條件下，國家承認企業的獨立法人地位，企業自身利益獨立化和法定范圍內的企業經營行為自主化。企業作為獨立法人所追求的目標是如何最大限度地、合理合法地滿足自身的經濟利益。無論從法律還是從企業行為看，企業權益歸根到底是企業的權利和利益。企業利益是從企業權利派生的，有權利才可能有利益。任何利益都產生于一定的權利。企業權利是客觀存在的，是由企業賴以生存的社會經濟條件及企業承擔的義務決定的，可以說，有什么樣的社會經濟條件就有什么樣的企業義務，就有什么樣的企業權利以及由此派生出來的企業利益。

企業權利作為社會經濟發展一定時期的產物，其內在質與量的規定性要由這種內容的形式表現并明確下來，這種形式就是法律。法律對權利的規定是實施權利的前提，但還需要企業在遵守法律的同時，主動地實現其需求，即企業對自己采取的主動而有意識的行為及其后果，事先要有所了解，預測將給企業帶來的利益或損失。

稅務籌劃就是納稅主體具有法律意識的主動行為。盡管各國法律一般都沒有明確規定納稅人的稅務籌劃權利，但從法律的推演看，稅務籌劃應是納稅人的一項基本權利。因此，也有人認為稅務籌劃是屬于法律外的權利。也可以說，稅務籌劃是納稅人與生俱有的適法權益。

納稅人在法律允許或非不允許的前提下，有從事經濟活動、獲取收益的權利，有選擇生存與發展、兼并與破產的權利。稅務籌劃是企業對其資產、收益的正當維護，屬于企業應有的經濟權利。納稅人對經濟利益的追求可以說是一種本能，具有明顯的排他性和為己的特征，最大限度地維護自己的利益是十分正常的。稅務籌劃應是在企業權利的邊界內或邊界線上，超越企業權利的范圍和邊界，必然構成對企業義務的違背、踐踏，而超越企業義務的范圍和邊界，又必然構成對企業權利的破壞和侵犯。對納稅人來說，遵守權利的界限是其應承擔的義務，堅守義務的界限又是其應有的權利。稅務籌劃沒有超越企業權利的范圍，應屬于企業的正當權利。

稅務籌劃是企業對社會賦予其權利的具體運用，屬于企業應有的社會權利。企業的社會權利是指法律規定并允許的受社會保障的權利。它不應因企業性質、經營狀況、貢獻大小不同而有差異。鼓勵企業遵守稅法、依法納稅的最明智的辦法就是讓企業充分享受其應有的權利(其中包括稅務籌劃)，而不是剝奪其權利、促使其走違法之途。

稅務籌劃體現納稅人權利保護原則。從社會契約論與交換論的角度看，國家與納稅人在稅收上是平等關系與對等交換關系，但具體到某一納稅行為，就變成了納稅人單方面支付稅款給強大的國家(政府)。因而，在征納稅過程中，強調保護納稅人權利顯得非常重要。

企業稅務籌劃的權利與企業的其他權利一樣，都是有特定界限，超越(不論主動還是被動)這個界限就不再是企業的權利，而是違背企業的義務，就不再是合法，而是違法。企業的權利與義務不僅互為條件，而且可以相互轉換。在納稅上，其轉換的條件是：

(1)當稅法中存在的缺陷被糾正或稅法中不明確的地方被明確后，企業相應的籌劃權利就會轉換成納稅義務。如某種稅由超額累進稅率改為固定比例稅率后，納稅人利用累進級距的不同稅率而進行的籌劃就不存在了。

(2)當國家或政府對稅法或條例中的某項(些)條款或內容重新解釋并明確其適用范圍后，納稅人原有的權利就可能轉變成義務。由于稅法或條例中的某項(些)條款或內容規定不明確或不適當，納稅人就有了稅務籌劃的權利，如果國家或政府發現后予以重新解釋或明確其適用范圍，那么，對有些納稅人就可能不再享有籌劃的權利了，而且再發生這種經濟行為就可能變為納稅義務。

(3)當稅法或條例中的某項(些)特定內容被取消后，稅務籌劃的條件隨之消失，企業的籌劃權利就轉換為納稅義務。如某項稅收優惠政策(對某一地區或某一行業)取消后，納稅人就不能再利用這項優惠政策進行籌劃，而只能履行正常的納稅義務。

(4)當企業因實施稅務籌劃而對其他納稅人的正常權利構成侵害時，企業的籌劃權利就應受到制約，就要轉變為尊重他人權利的義務。也就是說，企業稅務籌劃權利的行使是以不傷害、不妨礙他人權利為前提的。

(二)稅務籌劃是納稅人的預期激勵

預期激勵理論是由美國心理學家和管理學家維克多·弗隆姆(V.H.Vroom)提出的。該理論認為人是有思想的、是理性的，人們的需要、目標、期望決定了激勵的程度，人只有在預期能夠達到某種目標的情況下，才會被充分激勵起來，從而采取行動以達到這一預期目標。預期理論側重于激勵的過程。弗隆姆的預期理論是從“外在目標”入手來研究激勵問題，能否科學界定“外在目標”是決定有無激勵的首要因素。

根據預期理論，納稅人的稅務籌劃就是一種稅收預期激勵。納稅人認識到通過稅務籌劃可以獲得更多的稅收利益，他才會積極努力。預期激勵是納稅人的一種權利，只要其預期激勵不違反稅收法規規定，就應該得到鼓勵或肯定。“納稅人應該有權為了利用預期激勵而建構自己的交易項目，不多繳超過法定的稅款。”納稅人在預期激勵下建構自己的交易事項是其權利，是在現行法律環境下的一種創新意識，也可以說是合理避稅的一種別樣措辭。其實，政府也在利用稅收的預期激勵作用，以實現國家的宏觀經濟政策，如制定各種稅收優惠政策，可以起到鼓勵對特定行業(項目)或地區的投資、鼓勵出口等作用。