從國有企業功能界定談國資分類考核和監管

評價局　張　路

隨著國有企業的不斷發展壯大，原先一刀切式的考核和監管方式弊端已逐漸顯現。實行國資分類考核和管理有利于調動國有企業的積極性，充分發揮國有企業在經濟、社會等領域的重要作用，更好地實現“不斷增強國有經濟活力、控制力和影響力”的目標，對進一步深化國有企業改革具有重大意義。因此，如何厘清國有企業、市場和政府的關系，進一步明確國有企業的功能和定位，并在此基礎上探索實行國資分類考核和監管已成為我們亟須解決的重要問題。

一、應以國家戰略規劃為導向界定國有企業功能

國有企業的功能界定問題，實質是國有企業的定位問題，是國有企業改革所需要解決的關鍵問題。未來國有企業改革的方向，不會是對國有企業的全盤私有化，也不會一味地單方向追求企業規模的不斷擴張，而是在國有資本和民間資本平行發展的基礎上，通過建立有效的制度基礎來引導國有企業按照國家戰略規劃發展，實現國家的根本利益，發揮其他經濟成分無法實現的作用。因此，應以國家根本利益為基礎，以國家戰略規劃為導向，科學界定國有企業的功能，并以此為基礎加快完善國有企業分類考核和監管方式，引導國有企業特別是中央企業最大限度地釋放競爭力，最大限度地增強活力、控制力和影響力，最大限度地滿足國家宏觀戰略規劃需要。

黨的十八大報告提出：“要毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，推行公有制多種實現形式，推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》又進一步明確：“國有資本投資運營要服務于國家戰略目標，更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全”，可以說，這一切都清晰地勾畫出國家在宏觀戰略規劃方面對國有企業的需要，也明確了國有企業的使命定位。鑒于此，根據國有企業在國家戰略規劃中所扮演的不同角色，可將國有企業的功能界定為三大類，即維護國家安全、提供公益服務和參與市場化競爭。考慮到國有企業作為參與全球競爭的主力軍，部分需要承擔挑戰跨國公司強勢競爭和技術壟斷、提高自主研發能力和國家核心競爭力等職責，因此，參與市場化競爭的功能可以再細分為增強國際核心競爭能力和單純營利兩類。

基于國有企業上述不同的功能，可將國有企業分類為戰略性國有企業、公益性國有企業和競爭性國有企業，其中競爭性國有企業包括核心競爭性國有企業和一般競爭性國有企業兩類。戰略性國有企業是指對中國生存發展具有重要戰略意義的國有企業，對國家安全和經濟發展起到支撐作用，可以隨著國家經濟發展及戰略變化而變化；公益性國有企業是指除戰略性國有企業以外的，關系人民生活保障的國有企業，主要是實現公共政策性使命，提供重要的公共產品和服務；競爭性國有企業是指除上述兩類國有企業之外的其他完全商業化或市場化的國有企業，其中核心競爭性國有企業是指根據中國國有經濟未來的核心競爭力所要著力培養的，意在未來與國際跨國巨頭相抗衡、相角力的國有企業，一般競爭性國有企業是指除以上國有企業之外的其他國有企業，主要是實現盈利性使命，參與市場競爭，實行優勝劣汰，由市場自然淘汰等。如表1所示。

二、國資分類考核和監管的初步設想

考核和監管最大的作用在于引導。在對國有企業進行分類以后，應針對不同類型的國有企業采用不盡相同的考核和監管方式，以引導國有企業充分釋放活力，提高競爭力，最大限度地發揮國有企業的獨特作用，更好地服務于國家和人民的根本利益。

（一）戰略性國有企業的考核和監管

戰略性國有企業主要承擔著維護國家安全的重要責任，遍布于國防軍工領域、能源領域等國家命脈行業。所有國家對此類行業往往都實行不同程度的國家控制或由特定國企實施壟斷，以確保國家對這些行業的絕對控制，確保國家命脈把握在自己手里。這些行業往往都需要巨額投資，建設周期較長，投資回收期也較長，也由此導致這類企業普遍規模較大，具有天然的規模效應優勢，外部效應較為明顯。由于戰略性國有企業的生產經營往往體現著國家的意志，因此，對此類國有企業的考核必須要考慮國家宏觀戰略規劃的需要，不能單純以營業收入、利潤等經濟指標進行考量，否則容易誤導企業單純追求經濟利益而忽視對國家宏觀戰略的響應程度，違背此類企業設立的初衷，進而威脅國家安全利益。對此類企業除考核經濟指標外，還要以完成國家宏觀戰略和任務的情況作為主要考核評價目標，不僅要考核企業的經濟利益，更要考核國家的戰略利益，不僅要考核短期發展目標，更要考核中長期發展目標，甚至有時為了國家重要戰略利益和長期目標，可以放棄或放松對經濟利益的考核，以確保維護國家的核心利益不受損害。除此之外，對戰略性國有企業還要兼顧成本和效率的考核，保證國家投入的合理使用。

對戰略性國有企業的監管，一是戰略性國有企業可采取國有獨資或國有控股的公司制形式，確保國家的絕對控股地位，保證國家戰略不打折扣地執行或落地；二是戰略性國有企業若采取國有控股的公司制形式，可考慮給予持股的非國有企業優先股股東地位，不享有或有限享有表決權利，無權過問企業的經營管理，主要給予獲得經濟回報的權利；三是戰略性國有企業的主業應主要圍繞國家給予的功能定位展開，可以上下游適當延伸，可以從事盈利業務，均應以更好地發揮戰略性國有企業的功能為目的，不應以盈利為主要目的；四是針對戰略性國有企業，國家應該制定相應的法律法規，對戰略執行、生產經營和高級管理人員等加大約束和管理力度；五是由于戰略性國有企業不以參與市場競爭為主，更不是參與國際競爭的主力軍，只是以履行國家戰略職責為主，因此戰略性國有企業的高級管理人員可以視為黨政官員，由上級組織部門選拔任命，由上級黨組織和國資監管部門共同管理，也有與黨政機關進行交流任職的機會，以激勵高級管理人員積極履行工作職責，確保國家戰略的準確執行；六是加大對戰略性國有企業生產經營效率及其管理者履職情況的審計力度。

（二）公益性國有企業的考核和監管

公益性國有企業主要是從事非國有企業無法做、做不好或無利可圖的行業，遍布于公共設施服務業、社會福利保障業、基礎技術服務業以及教育和醫療衛生行業。這類企業的主要優勢不在于參與市場競爭，而是在于彌補市場失靈。因此，公益性國有企業不宜進入市場與民爭利，也不應以營利為目的，防止出現既要承擔社會公共服務職責又要肩負開展盈利項目的尷尬局面。經營目標應調整到注重履行社會責任以及以最小成本提供數量更多、質量更好的社會服務上，因此在考核時應建立符合提供公益服務功能的考核評價指標體系，主要以服務成本、服務效率、服務質量、預算執行程度以及是否較好地實現國家提出的公益政策目標等進行考核。

對公益性國有企業的監管，一是公益性國有企業可以考慮國有獨資公司形式，不需要刻意進行股份制改革，也不應該以上市為目的，防止因股權多元化而降低決策效率甚至出現憑借壟斷地位而損害社會公眾利益的情形；二是公益性國有企業的主業劃分應該明確且相對單一，不應從事以盈利為目的的業務，由于不以盈利為目的，因此也無需納稅和上交國有資本收益；三是公益性國有企業可由政府直接投資，政府應加大對這類企業的國有資本投入力度，支持他們提高公共服務的質量；四是公益性國有企業應遵守嚴格的政府預算管理制度并嚴格控制成本，加大對成本以及預算執行質量和效率的審計；五是由于公益性國有企業涉及公眾利益且不以盈利為目的，因此公益性國有企業的員工可以考慮參照公務員進行管理，保證公益性職責的履行；六是應加大對公益性國有企業的賬目公開力度，確保公益性國有企業運營公開、透明。

（三）競爭性國有企業的考核和監管

競爭性國有企業是市場化和商業化程度最高，基本不存在進入與退出壁壘，主要以盈利為目的的國有企業，主要分布在商貿業、服務業、建筑業、制造業等領域。競爭性國有企業，特別是其中的核心競爭性國有企業將是我國未來參與國際競爭，實現科技創新，沖破國外技術壟斷壁壘，實現世界一流的主力軍。針對競爭性國有企業，在生產經營方面，政府應最大限度地減少行政干預，一般也不應該給予損害市場公平的幫扶，政府應將更大精力放在鼓勵企業公平參與市場競爭、千方百計激活企業的活力、努力增強企業的競爭力等方面。經營和考核目標以經濟指標為主，重點關注盈利能力、國有資產保值增值程度、上交稅金、上交國有資本收益以及節能減排等國家要求的目標等。需要強調的是，由于核心競爭性國有企業在競爭性國有企業中的特殊地位，其經營和考核目標除上述以外，還應包括科技創新能力、研發投入程度、國際化競爭能力等，以引導和培養他們更好地參與國際競爭。

對競爭性國有企業的監管，一是要實現徹底的政企分開和政資分開，確保企業公平參與市場競爭；二是競爭性國有企業的組織形式可以多元化，非國有資本可以參股甚至控股，也允許其整體上市；三是推動競爭性國有企業完善現代企業制度，建立健全公司治理結構，充分發揮股東會、董事會和監事會的作用；四是政府作為競爭性國有企業的股東，應不斷完善國有資本經營預算制度，提高國有資本的收繳比例，并加強相關方面的管理和指導；五是競爭性國有企業應建立職業經理人制度，其高級管理人員應被完全視為企業家，不是公務員也不是政府官員，不應享有行政級別，也不應該允許其在黨政機關中交流任職。高級管理人員應由董事會選聘和管理，并建立市場化的激勵約束機制。在董事會授權同意的情況下，可以采取適當的股權激勵方式，允許高級管理人員持股；六是建立競爭性國有企業責任追究機制，加大審計監督力度，對高級管理人員因失職、廉潔原因等造成的重大國有資產流失實施終身責任追究制，必要的可采取終身市場禁入甚至追究刑事責任。

三、國資分類考核和監管的前期配套改革

雖然初步明確了國有企業的功能定位、分類及考核監管方式，但如何具體推行，還有很多亟須解決的重點問題和難點。特別是當前國有企業數量眾多、業務廣泛、性質復雜，對國有企業的功能界定和進一步的分類很難一刀切。以中石油為例，作為綜合性能源公司，其業務范圍既有油品勘探與生產等涉及國家安全的戰略性業務，也有油品銷售等維護國內油品市場價格穩定的公益性業務，還有類似資金管理、金融保險等競爭性業務，那么，中石油究竟是戰略性國有企業，還是公益性國有企業抑或競爭性國有企業，在當前這種情況下較難進行區分，也就很難分類進行考核和監管。因此，在對綜合類國有企業特別是規模巨大的中央企業進行功能界定和分類之前，還需要分步驟進行相關的前期改革。

第一步，以功能定位為基礎對國有企業的現有主業進行重新梳理。由于目前一些國有企業盲目追求規模擴張，存在大而全、小而散等問題，導致主業并不突出、鏈條延伸過長，不僅不利于社會資源的優化配置，也會對明確國有企業功能定位以及進一步的國資分類考核和監管帶來困難。比如，針對主業不突出的國有企業，我們應采取何種方法確定他的功能定位，并以此為基礎實施考核和監管？鑒于此，在對國有企業進行分類之前，應該對國有企業的主業重新進行細致、準確地梳理，以明確各戶國有企業的具體功能和定位。不僅要對國有企業總體層面的主業進行梳理，還要對他們的主要下屬公司的主業進行重新梳理，確保每戶國有企業的主要下屬公司甚至全部下屬公司均能做到主業清晰，定位準確。

第二步，以國家戰略目標為導向對國有企業進行剝離重組。在對現有國有企業的主業進行重新梳理之后，根據不同國有企業的突出主業并結合國家成立該國有企業時的戰略目標，明確不同國有企業的功能定位，并以此功能定位為基礎，一方面對不符合該功能定位的下屬公司進行剝離；另一方面，對相同功能定位的國有企業可依據相似行業、上下游產業鏈等有計劃地合并同類項，最終形成眾多功能定位單一的國有企業。以綜合類國有企業的代表——“三桶油”為例，在對下屬公司的主業進行梳理明確之后，根據國家的戰略需要，可考慮將三家石油石化公司的油品勘探生產業務等合并為一家戰略性國有企業，專門負責國家對石油石化領域的戰略需求，更好地保障國家戰略安全；將油品銷售業務等合并為一家公益性國有企業，專門負責國家和社會公眾對油品消費的需要，更好地保障和改善民生；將原先旗下金融業務等與其他中央企業的相關業務合并成立相應的競爭性國有企業等，公平參與市場競爭。國家則根據上述不同功能定位，對不同類別的國有企業進行考核和監管。

第三步，根據國有企業的分類成立相應的母公司性質的國有資本運營公司。考慮到國家對戰略性國有企業、公益性國有企業以及核心競爭性國有企業的功能需要，可在這幾類公司的之上成立數家母公司性質的國有資本運營公司，負責對這幾類公司進行投資運營。國有資本運營公司應更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全。政府應以管資本為主，根據不同的分類，對這些國有資本運營公司進行考核和監管。每一類別可以根據行業分類等成立多家國有資本運營公司。由于政府不應對一般戰略性國有企業過分進行干預，由市場負責優勝劣汰，因此，在一般戰略性國有企業分類之上不必成立國有資本運營公司。如圖1所示。

國資分類考核和監管既是深化國有企業改革的重要課題，也是一項復雜的系統性工程。在推進和落實的過程中，可以考慮選擇逐步試點或逐戶（行業）試點甚至逐步和逐戶相結合等方式，邊總結經驗邊逐步推進。逐步試點方面，可以先只對國有企業進行分類，并在此基礎上進行考核和監管，暫不進行細化的剝離重組；逐戶（行業）試點方面，可以選擇一個或幾個行業徹底地按照功能定位進行剝離重組、成立相應的國有資本運營公司，并以管資本為主推行相應的分類考核和監管。不管是逐步試點還是逐戶（行業）試點，都是一個暫時的過程，目的是為總結經驗，確保國資分類考核和監管取得實效，最大限度地實現國有經濟“不斷增強國有經濟活力、控制力和影響力”的目標。

張路，男，1982年3月生，天津人，管理學博士，博士研究生學歷。2000年6月加入中國共產黨，2006年7月參加工作，現任國資委評價局副調研員，中級會計師，西城區青聯委員。碩士畢業于中央財經大學會計學院，博士畢業于財政部財政科學研究所，博士后畢業于北京大學經濟學院。2009年至今共公開出版專著一部，在《中國金融》《中國注冊會計師》《企業管理》等核心期刊發表論文15篇，有關論文曾獲全國科技金融征文三等獎，另有文章被《經濟研究參考》《會計研究動態》收錄。