黨組織如何在混合所有制企業中發揮政治核心作用研究

產權局　張　奎

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出“積極發展混合所有制經濟，國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式”，首次將混合所有制經濟提高到中國特色社會主義基本經濟制度的重要實現形式的關鍵地位。開宗明義談三點。

一是混合所有制經濟并非新鮮事物，其伴隨著改革開放產生、發展、壯大。公有制經濟與非公有制經濟在產權層面已經充分混合，一半以上的國有企業已經發展為混合所有制企業。其中，上市公司是最典型的混合形式。目前，中央企業50％以上的資產已裝入上市公司，70％的利潤來源于上市公司。混合所有制已經成為國有經濟最主要的實現形式。

二是發展混合所有制經濟的核心任務是利用市場配置資源的決定性力量來解決國有企業在公司制股份制改革中未解決的體制機制問題，而不是一味強調產權層面的混合；真正目標是通過轉換體制機制增強國有經濟的競爭力，放大國有資本功能，而絕非削弱國有經濟（所謂“國退民進”）或是將國有經濟困囿于某些行業和領域，當然也有別于過去依賴規模擴張的國有經濟發展模式。

三是體制機制問題的焦點難點在于建立協調運轉、有效制衡的現代公司治理結構，主要矛盾體現在：依據《公司法》和公司章程，董事會是公司的經營決策機構，應在公司治理中發揮核心作用。而現實要求是，黨組織必須在混合所有制企業（尤其是絕對控股和實際控制的混合企業）中發揮政治核心作用，這是由中國特色下的基本經濟制度所決定的，符合中國國情。兩個核心作用存在重合之處。

現行的公司治理結構及《公司法》借鑒于西方，缺乏黨對混合所有制企業進行領導的理論研究和制度安排，如果在改革中簡單照搬西方公司治理結構的那一套理論，黨組織發揮政治核心作用就會因沒有工作抓手而淪為一句空話。我認為，現實情況是關于混合所有制企業發展的理論研究已落后于改革的實際需要。本文的目的就是嘗試解決兩個核心作用之間的重合和不協調，探索建立一套符合現代企業制度精神、具有中國特色的混合所有制企業公司治理理論設想。

一、分類管理是發展混合所有制經濟改革的重要前提

從產權結構上看，混合所有制企業存在多種形態，簡單可分為國有絕對控股、國有實際控制和國有參股企業 三類。國有資本在不同類的混合所有制企業中股權比例不同，話語權自然不相同，國有持股99％和國有持股1％的企業都是混合所有制企業，但對兩者的管理思路和管理要求不應相同。國有股東的監管既不能超越股東權力，用管理國有獨資企業或國有絕對控股企業的要求來管理國有參股企業，造成管理越位；也不能用管理國有參股企業的思路來管理國有絕對控股和實際控制企業，出現管理缺位。

所以，在針對不同類混合所有制企業制訂國資監管政策以及各級國有股東在實施管理實踐時，絕不可簡而概之、混為一談，對不同類的混合所有制企業必須采取不同的監管要求，實施分類管理。這是完善混合所有制企業公司治理的重要前提。

二、“以管資本為主”是混合所有制企業公司治理的根本原則

十八屆三中全會《決定》中提出“以管資本為主加強國有資產監管”，要求國資監管機構從過去管人、管事、管資產的全方位監管方式，轉變為以管資本為主的監管方式，具體表現為以國有資本的投資和運營為線索、以產權結構為基礎、以現代公司治理結構為平臺，依照《公司法》和公司章程，在股東權力下對混合所有制企業實施監管。各種所有制形式的資本在現代企業制度下統一為企業資本，國有資本、民營資本、外資資本剝離其所有制屬性，回歸資本屬性，按照產權比例享有資本權益。

“以管資本為主”既體現了現代企業制度“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的精神，也是完善混合所有制企業公司治理的根本原則。

三、“發揮黨組織的政治核心作用”是混合所有制企業公司治理的本質特征

黨的十五大提出“以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展是社會主義初級階段的基本經濟制度”，黨的十八大提出“混合所有制經濟是基本經濟制度的重要實現形式”，所以，必須清醒地認識到，混合所有制經濟是在社會主義初級階段中以公有制為主體的語境下的一種實現形式，這就決定了發展混合所有制要始終堅持中國特色社會主義道路和公有制為主體的基本方向。

在宏觀經濟層面，國有經濟主要通過集中在關系國家安全和國民經濟命脈的行業和領域來體現公有制經濟的主體地位和國有經濟的主導作用。在公司治理層面，如何體現公有制的主體地位和國有經濟的主導作用？答案是堅持黨的領導。發揮黨組織的政治核心作用，是中國特色混合所有制企業公司治理的本質特征。

四、黨組織如何在混合所有制企業中發揮政治核心作用

黨組織在混合所有制企業中政治核心作用的發揮應區別于國有企業，目前國有企業黨委監督不是公司法人治理結構中的一個環節。

按照“以管資本為主”的原則，混合所有制企業中的黨組織不應在公司治理結構之外實施治理，而應把黨組織的職責分工、工作任務納入企業的管理體制、管理制度、工作規范之中，使黨組織成為公司治理結構的有機組成部分，使黨組織在股東權利范圍之內發揮政治核心作用組織化、制度化、具體化。

（一）黨組織在混合所有制企業中政治核心作用的主要體現

參照《中央組織部、國務院國資委黨委關于中央企業黨委在現代企業制度下充分發揮政治核心作用的意見》（中辦發［2013］5號，以下簡稱5號文 ），黨組織政治核心作用在混合所有制企業中應主要體現在以下五個方面，一是保證監督黨和國家方針政策在本企業的貫徹執行，把黨中央、國務院關于推進國有企業改革發展穩定的要求落到實處，在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，確保企業的社會主義方向；二是參與企業重大問題決策，對關系企業改革發展穩定的重大問題提出意見和建議；三是落實黨管干部原則和黨管人才原則；四是加強對企業領導人員的監督；五是領導企業思想政治工作。

（二）黨組織在混合所有制企業的政治核心作用與董事會在公司治理中核心作用的重合

1.兩個核心作用在企業決策權和選人用人權存在重合之處

根據5號文第8、9條，黨組織要參與企業重大問題決策，內容主要包括：①企業發展戰略、中長期發展規劃；②企業生產經營方針；③企業資產重組、產權轉讓、資本運作和大額投資中的原則性方向性問題等；④企業重要改革方案的制定和修改；⑤企業的合并、分立、變更、解散以及內部管理機構的設置和調整，下屬企業的設立和撤銷；⑥企業中高層經營管理人員的選聘、考核、薪酬、管理和監督等。企業黨委可以在以上內容范圍內，根據企業實際確定參與重大問題決策的具體內容。根據5號文第13條，企業黨委要堅持黨管干部原則，在選人用人工作中切實負起責任、發揮作用。

根據《公司法》第47條，董事會行使下列職權：①決定公司的經營計劃和投資方案；②制訂公司合并、分立、解散或者變更公司形式的方案；③決定聘任或者解聘公司經理及其報酬事項，并根據經理提名決定聘任或者解聘公司副經理、財務負責人及其報酬事項；④決定公司內部管理機構的設置；⑤公司章程規定的其他職權等。

經過對比可以發現，在涉及企業生產經營和資本運作、企業合并、分立、解散及內部管理機構的設置、職業經理人的選聘、業績考核、薪酬激勵等方面，黨組織和董事會的決策權和選人用人權存在重合。

2.兩個核心作用在決策程序方面存在不協調之處

根據5號文第10、11條，黨組織履行參與重大問題決策的程序為：企業黨委通過雙向進入、交叉任職的領導體制參與重大問題決策，符合條件的黨委成員可以通過法定程序進入董事會、監事會和經理層，董事會、監事會和經理層中符合條件的黨員可以依照有關規定和程序進入黨委會；在董事會召開之前，黨委會對董事會擬決策的重大問題先行討論研究，并向董事會提出意見和建議；進入董事會的黨委成員要在議案正式提交董事會前，就黨委會達成的意見和建議與董事會其他成員進行溝通，在決策時充分表達黨委意見和建議；如果董事會的決議不符合黨委意見，黨委要向董事會表達明確反對意見。如得不到糾正，要及時向上級黨組織報告。

根據5號文第13條，黨組織落實黨管干部和黨管人才原則的程序為：對董事會提名委員會或總經理提名的人選進行醞釀并提出意見和建議，或者向董事會提名委員會、總經理推薦提名人選。

不協調之處體現在以下四點。

一是對于雙向進入、交叉任職的領導體制。企業運營應依照市場化規律，不能簡單照搬黨政經驗 。發展混合所有制改革應推行市場化選聘、績效管理、考核評價三位一體的職業經理人制度，全面建立市場化的崗位聘任契約關系，真正實現經理人按經營業績能上能下、能進能出。黨委成員如果進入經營層成為職業經理人，其選聘和考核的依據就應采用市場化的方式，與黨組織對黨委成員的考核方式不盡相同。例如，當身為黨委成員的職業經理人的經營業績沒有達到考核指標時，是否要按照職業經理人的管理方式開除或降職？如果做不到這一點，所謂職業經理人就無法真正落實，困擾國企發展的體制機制問題也無法真正解決。

二是對于黨委會對董事會決議提出意見建議。混合所有制企業董事會由國有股權董事、非公股權董事 、獨立董事組成，實際上代表不同方的利益（其中，上市公司董事會成員中應至少包括三分之一的獨立董事 ）。由黨委會對董事會擬決策的議題提出意見和建議，在多元股東的產權結構和有效制衡的公司治理結構下，并不能一定保證董事會執行黨委的意見。國有股權比例越低，不執行的可能性越大。黨組織的政治核心作用無法得到有效落實，可能會因缺乏工作抓手而淪為空話。

三是逾越股東權力強行要求董事會執行黨委會意見，或者由上級黨組織利用行政化手段否決董事會合法決議，這恰是體制機制問題的典型體現、是一直以來困擾國企改革發展的癥結所在，與本次改革的初衷背道而馳。

四是由黨委會向董事會推薦職業經理人提名人選，忽略了非公股東的合法權益，架空了董事會市場化選人用人的權力，實際形成了針對職業經理人管理的“雙軌制”。同時對黨委選擇適應市場競爭環境和企業、行業發展前景的能力提出了極高要求。

（三）黨組織在混合所有制企業公司治理結構中的職能定位和工作程序

根據混合所有制企業公司治理結構“以管資本為主”的根本原則和“堅持黨的領導”的本質特征，為解決上述兩個核心作用在決策內容的重合和決策程序的不協調，必須明確黨組織在現代公司治理結構中的職能定位是代表國有股東權力、發揮政治核心作用的決策中心，公司章程中應明確國有股權董事（國有股權監事 ）必須由黨委成員經黨組織委派、國有股東推薦、股東大會選舉后擔任，依據黨委會決議和自己的專業判斷，在公司治理結構框架下行使決策權（監督權）。由于國有控股、實際控制企業中國有資本擁有控股權或實際控制權，董事長和監事會主席原則上應分別由黨委書記和紀委書記兼任。

1.混合所有制企業公司治理結構股東會、黨委會、董事會、監事會和經理層的權責關系

股東（會）大會是混合所有制企業的最高權力機構，國有股東通過股東（會）大會行使股東權力。

黨委會代表國有股東行使權力，在公司治理結構之內發揮政治核心作用，通過委派由黨委委員擔任的國有股權董事、監事，參與決策，實施監督。

董事會是混合所有制企業的戰略決策機構。國有股權董事與代表非公資本的董事和獨立董事共同組成混合所有制企業董事會。董事會向股東大會負責，國有股權董事（黨委委員）向本企業黨委會負責。

經理層是混合所有制企業的執行機構，行使經營管理職權，只對企業董事會負責。

監事會是混合所有制企業的監督機構，行使財務監督和對董事及高級管理人員的紀律監督職權。企業黨委會委派黨委成員擔任混合所有制企業監事，與非公股東監事和職工代表監事共同組成監事會，維護股東、企業及員工的合法權益。

混合所有制企業公司治理結構如圖1所示。

執行黨委會決議是股東會中的國有股東、董事會中的國有股權董事和監事會中的國有股權監事的義務（即混合所有制公司治理結構的中國特色），但不是混合所有制企業股東會、董事會和監事會的義務。黨委會通過國有股東在股東大會行使股東權力、國有股權董事（黨委委員擔任）在董事會行使決策權、國有股權監事（黨委委員擔任）在監事會行使監督權，發揮黨組織在混合所有制企業的政治核心作用。

2.黨委成員不宜在混合所有制企業經理層任職

經理層在混合所有制企業中的定位是執行機構，與黨委的政治核心地位不符。如果黨委委員擔任職業經理人，其經營管理行為不可避免受到黨委決策影響，存在架空董事會或總經理職權的可能。

發展混合所有制經濟改革要求推行全面的職業經理人制度，經理層應全部為市場化選聘、考核和激勵的職業經理人，不再有黨委或國有股東直接委派的經理人。職業經理人根據經營業績能進能出、能上能下，與黨組織對黨委成員的管理、考核方式不同。由職業經理人擔任黨委成員存在削弱職業經理人制度的可能。

3.國有參股企業中黨委政治核心作用的發揮

根據黨章第二十九條“企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應當成立黨的基層組織”，國有參股企業必須成立黨委（暫不符合“正式黨員三人以上”條件的，應盡快滿足條件，并以此成為國有資本投資、參股的基本條件之一）。

國有參股企業黨委也應在公司治理結構下發揮政治核心作用，參與企業重大問題決策和選人用人。根據“分類管理”前提，結合國有股東對混合企業不具有實際控制權的現實，黨委對參股企業的治理要求應與國有控股、實際控制的企業不同，對企業事項的決定權變為建議權，工作重點在于發揮黨組織戰斗堡壘作用，在企業職工群眾中發揮政治核心作用，在企業發展中發揮政治引領作用。

五、總結

黨組織在混合所有制企業的定位和作用，既不同于國有企業，也不同于非公有制企業，黨章、5號文等均未對此有明確規定，目前的理論研究和政策規定上存在空白，落后于改革實踐。

起源于西方的現代公司治理結構中沒有考慮到黨組織的職能定位和作用發揮，黨組織對傳統國有企業的領導實際在公司治理結構之外，或者通過雙向進入、交叉任職的體制安排削弱了董事會和經理層成員選聘、考核的市場化，成為政企不分等體制機制問題的根源。所以，我們需要探索一條既具有“發揮黨組織政治核心作用”中國特色、又符合“市場化配置資源”改革方向的混合所有制公司治理結構。

根據“以管資本為主”原則要求，黨組織對混合所有制企業的治理應在公司治理結構框架之內，這就需要對不同股權結構的混合所有制企業進行分類，實施“分類管理”。分類的不是管理體制和管理方法，而是黨組織對企業事項的決定權和建議權。對于國有資本擁有實際控制權的混合所有制企業，黨委會通過黨委成員擔任國有股權董事、監事，代表國有股東對混合所有制企業重大事項行使決定權；對于國有資本沒有實際控制權的混合所有制企業，黨委會通過黨委成員擔任國有股權董事、監事，代表國有股東對混合所有制企業重大事項行使建議權，日常工作重點在引導、監督企業遵守國家法律法規、領導工會、共青團等群眾組織、促進企業健康發展方面發揮作用。

張奎，2011年7月進入國資委產權管理局工作，現任副主任科員。