對以國有資本投資運營公司為抓手推進國有經濟布局結構調整的思考

改革局　張學勇

黨的十五大首次明確提出要從戰略上調整國有經濟布局。十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》也提出，到2010年基本完成戰略性調整和改組，形成比較合理的國有經濟布局和結構。近年來，我們針對國有經濟行業分布過寬、企業數量較多、資源配置不合理等情況，加快推進國有經濟布局結構的優化調整，通過改制、破產、重組等多種方式，促使國有資本合理流動，實現資源的優化配置，國有經濟布局結構調整取得積極成效。但從整體看，國有經濟當前仍面臨分布過廣、投資領域過寬、缺乏統籌規劃等問題，需要采取有效措施加快布局結構調整步伐。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司，實際上為下一步深入推進國有經濟布局優化調整提供了有利契機和重要抓手。

一、近年來國有經濟布局調整的做法和主要成效

（一）通過改制引入民營資本，推動國有資本從中小國有企業層面逐步退出

1998年以來，面對地方國有企業整體虧損嚴重、國有企業分布過寬、戶數過多、形不成規模經濟的狀況，各地國有中小企業通過引入民營資本等方式重組改制為非國有企業，成為縮短國有經濟戰線、促使國有資本向更具優勢領域和產業集中的重要途徑。到國資委成立前，經過對國有中小企業實施改制退出，全國國有企業改制面超過80％，在服裝、皮革、鞋帽、家具、文教體育用品等制造業，國有經濟已基本退出。國有中小企業改制的成功，使國有經濟的戰線大大收縮，國有資源的配置效率和配置質量明顯提高。

（二）通過政策性關閉破產，一批困難國有企業有序退出市場

一些大中型國有企業由于區域布局、定位不合理以及歷史欠賬等原因，長期處于發展困境，國家為此實施了政策性關閉破產政策和相關措施。截至2008年年底，全國國有企業政策性關閉破產工作基本結束，共涉及項目5000戶，職工約1000萬人。通過政策性破產，一批長期虧損、資不抵債、扭虧無望的國有大中型困難企業和資源枯竭的礦山基本平穩有序地退出市場，形成了優勝劣汰機制，維護了企業和社會穩定，也有利推動了國有經濟布局和結構的優化調整。

（三）通過公司制股份制改革，國有企業組織形態和產權結構發生顯著變化

近年來，國有企業公司制股份制改革取得積極成效。從中央企業情況看，中央企業及其所屬子企業改制面從2003年的30％提高至目前的89％，其中混合所有制企業戶數占比約60％。通過境內外上市成為公眾公司，是國有企業股份制改革的重要途徑。截至2013年年底，中央企業積極通過境內外資本市場上市，控股的上市公司達370家，中央企業資產總額的55％、凈資產的58％、營業收入的61％集中在上市公司，企業產權結構發生顯著變化，競爭力得到有效提升。

（四）通過重組整合，國有經濟布局結構更加合理，國有資產的質量和效益顯著提升

國資委成立以來，中央和各地加快重組整合，縮減管理幅度、減少管理層次，推動國有資本向重要行業和關鍵領域集中、向優勢企業集中、向企業主業集中，取得積極成效。從國資委監管的中央企業看，戶數從成立初的196戶調整至目前的113戶。一般競爭性領域的央企數量明顯減少，軍工、能源、通訊、交通運輸的行業的資產占中央企業資產總額比重近70％。國有企業提供了絕大部分的原油、天然氣、乙烯等石油化工重要產品，提供了幾乎全部的基礎電信、電力供應、鐵路運輸服務，中央企業發電量占全國的64.8％。通過重組，也完善了產業鏈、價值鏈，培育了一批具有國際競爭力的大企業大集團。中央企業進入世界500強的戶數從2013年的6家增加至2014年的47家。一批企業如五礦、中化、中糧、國機、國藥、中交、通用等，通過重組實現了轉型升級，提升了企業發展的質量和水平。

從上述情況看，通過采取各種措施，國有企業“小散亂”的格局得到根本改觀，國有資本逐步向關系國家安全和國民經濟的重要行業和關鍵領域集中，國有經濟的控制力、影響力和帶動力不斷增強，國有經濟布局結構調整成效顯著。

二、當前國有經濟布局結構存在的主要問題

（一）國有經濟布局缺乏總體規劃，深入推進優化調整存在體制上的障礙

一是對于關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的范圍，目前尚沒有明確的目錄與標準，各方對這一問題的認識不盡一致，導致實際操作難度較大。二是國有資產管理條塊分割。目前經營性國有資產中，既有國資委監管的113家大型企業集團，也有由財政部履行出資人代表職責的企業，還有由中央有關部門直接管理的近萬家企業。縱向上，國有企業又分為中央、省、地、縣四級，分別有同級國資委或其他部門履行出資人代表職責。國有資產目前的管理格局，使得國有資產無法統一管理，難以有效流動，也無法從全局高度，對國有經濟布局結構進行總體規劃。

（二）國有經濟分布面仍然過寬、過散，一般性競爭領域企業數量仍然過多

從有關統計數據看，國民經濟95個行業大類中，國有經濟涉及94個行業，其中中央企業各級子企業經營的業務涉及89個。中央企業涉足行業大類數量在40個及以上的有44戶，戶數占比達37.3％。相當一部分中央企業處于非重要行業和關鍵領域，規模偏小、實力較弱，技術創新能力不強，對行業的影響力和帶動力有限。總體來看，國有資本經營范圍較寬，產權鏈條較長，推進產業整合、優化資源配置任務依然艱巨。

（三）產業結構不合理，產業集中度不高，發展粗放的問題仍較突出

一些行業領域國有資本分布仍然過散，產業集中度不高，企業之間的重復建設、同質化競爭的現象較為嚴重。在鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃等行業存在產能過剩的問題。一些市場化程度較高、充分競爭的行業和領域，國有企業數量仍然過多。一些國有企業側重于規?；l展，片面追求規模，內部資源分散，主業不突出，核心競爭力不強，低效無效資產數量較大。不少企業產品和業務仍處于產業鏈、價值鏈的中低端環節，高端競爭力不足。如某能源企業所屬700余戶企業中，從事金融、酒店、房地產和社會服務業等非主業的企業超過200戶，資產占比近30％。

（四）產權結構不合理，混合所有制改革任務艱巨

一是母公司層面股權多元化推進緩慢。目前國資委監管的113戶中央企業中，實現股權多元化的只有8戶，其他均為國有獨資公司或國有獨資企業。二是一些國有企業形式上通過上市等實現了混合所有制改革，但國有股一股獨大，難以形成真正的制衡和約束機制。據統計，中央企業引入非國有資本的混合所有制企業中，國有絕對控股企業戶數占比高達70％以上。

三、以國有資本投資及運營公司為抓手推進國有經濟布局結構調整

三中全會提出組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司，并明確國有資本投資運營要服務于國家戰略目標，更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全，實際上為下一步深化國有經濟布局結構調整明確了方向。下一步要以改組組建國有資本投資及運營公司為抓手，深入推進國有經濟布局結構的優化調整。

（一）推動國有資產統一監管，制定國有經濟布局結構調整總體規劃

截至2013年年底，全國國有企業（金融企業除外）資產總額約118萬億元，營業收入約48萬億元，其中國資委系統監管企業資產總額達到84萬億元，超過全國經營性資產的70％。要積極推動經營性國有資產由國資監管機構統一監管，逐步建立國資監管機構、國有資本投資及運營公司、實體企業三層級的監管體系。實行統一監管后，由國資監管機構統一制定國家所有權政策法規，并根據國家經濟社會發展規劃和產業政策，研究制定國有資本布局結構調整總體規劃，明確國有資本戰略布局和結構調整目標，以及國有資本重點投資領域和方向，確定分行業、分領域國有資本布局和控制程度。同時，要建立健全國有資本有序進退的機制，確保國有資本投資運營服務于國家戰略目標。

（二）積極推進國有資本投資公司改組工作，推動國有資本在各層面的優化調整

支持核心業務處于重要行業和關鍵領域，具有較強規模實力和發展潛力、市場化經營和風險管控能力強以及具有良好資本運作能力的國有企業改組為國有資本投資公司。以國有資本投資公司為抓手，圍繞國家戰略，進一步優化資本投向，推動國有資本向關系國家安全、國民經濟的重要行業和關鍵領域，向重要前瞻性戰略性產業，向具有競爭優勢的產業集中；根據國家產業政策，著力推進產業整合、優化產業結構，進一步提升產業集中度、淘汰退出落后產能、促進產業轉型升級；通過資本投資運營，推動企業向產業鏈和價值鏈高端發展，優化內部業務結構，剝離低效無效資產，打造具有國際競爭力的優強企業，有效解決主業不突出、競爭力不強等問題。

（三）組建若干國有資本運營公司，通過資本運營建立起國有資本有進有退合理流動的機制

根據國有企業改革和企業實際，適時組建若干國有資本運營公司，將相關國有企業股權劃入，由國有資本運營公司持有國有股權并開展專業化的資本運作，實現國有資本進退和保障增值。將一批不屬重要行業和關鍵領域，且規模較小、實力較弱、行業影響力和帶動力有限的國有企業劃入資本運營公司，對其中不具競爭優勢的企業實現逐步推出，進一步收縮戰線；利用股權投資基金等方式，配合其他中央企業或國有資本投資公司，在重要行業和關鍵領域開展投資；對于央企上市后的存續資產或其他不良資產，也可由資本運營公司通過完全市場化的方式進行有效處置，實現國有資本有序退出，進一步優化國有經濟布局。

（四）積極推進混合所有制改革，進一步優化企業產權結構

以國有資本投資及運營公司為主體，積極引入各類非公資本，推進所出資企業混合所有制改革，使混合所有制成為國有資本投資及運營公司所出資企業的主要形式。對于國有資本投資及運營公司控股的上市公司，要分類研究，明確不同功能類型企業的國有資本持股比例。其中對于一般競爭類的不需國有資本控股的企業，要通過市場化的資本運作，進一步降低國有股權比例，提高產權混合度，建立真正有效制衡的現代企業治理結構。

張學勇，男，1979年1月出生。北京大學法學院碩士研究生。2006年7月進入國資委?，F任企業改革局處長。曾獲中央國家機關五四青年獎章、直屬機關先進工作者等榮譽稱號。