二·等·獎

劃轉國有資本充實全國社保基金問題研究

產權局　張小峰

為應對未來人口老齡化高峰需要，我國建立了作為國家戰略儲備資金的全國社保基金。國有股轉持為其規模的不斷壯大做出了重要貢獻。但作為特定時期的階段性選擇，其本身也存在一些不容忽視的問題。如今黨的十八屆三中全會明確提出“劃轉國有資本充實社會保障基金”，社會上各種劃撥國有資產的觀點紛至沓來。對此，作為國資監管一線工作者，有必要立足長遠，大膽創新，在借鑒國外經驗的基礎上，逐步探索建立法治化、規范化的國有資本補充全國社保基金可持續機制。

一、國有股轉持為籌集全國社保基金做出了重大貢獻

（一）全國社保基金的規模不斷壯大

為籌集和積累社會保障資金，進一步完善社會保障體系，2000年8月1日，黨中央、國務院正式決定建立全國社會保障基金，同時設立了全國社會保障基金理事會。全國社會保障基金與社會保險基金性質不同，它并不用于現實的養老保險，而是一種國家戰略儲備資金，是對基本社會保障的補充性基金，其設立目的是彌補未來社保資金需求高峰期可能出現的資金缺口。

自2000年成立以來，全國社保基金籌資渠道不斷拓寬，規模不斷壯大。社保基金會目前管理的基金主要包括全國社保基金、個人賬戶基金和廣東委托資金三類。截至2013年年末，基金權益總額為11927.45億元，其中：全國社保基金權益9911.02億元，個人賬戶基金權益921.93億元，廣東委托資金權益1094.50億元。從大類來說，全國社保基金權益由財政性凈撥入和投資增值等構成。截至2013年年末，全國社保基金財政性凈撥入累計6000.26億元，占全國社保基金權益的60.54％。其中國有股減、轉持最多達2301.28億元，占財政性撥入比例最大，具體見圖1。

從規模看，社保基金的規模已突破萬億，但結合中國國情，該規模可能還遠未滿足未來應對老齡化峰值的需要，而采取多渠道籌集資金方式逐步充實擴大社保基金規模是大勢所趨，同時采取積極措施提升社保基金投資收益水平，也是今后一個時期的重要任務。

（二）國有股轉持為全國社保基金規模的不斷壯大做出了重要貢獻

國有資產始終是國家養老儲備基金的重要籌資渠道之一，這是由國有資產的性質決定的，我國選擇國有股轉持，是由當時國情決定的，更多是著眼于解決當時的突出問題，不可避免帶有權宜性和階段性。

2001年6月，國務院五部委聯合發布《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，規定國有企業或國有控股企業上市以后，按籌資額的10％交給社保基金。但由于對股市沖擊較大等因素，2002年6月，國務院決定對國內上市公司停止執行《暫行辦法》。2009年6月，財政部、國資委、證監會和社保基金會聯合發布了《境內股市轉持部分國有股充實社保基金實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），宣布在境內證券市場實施國有股轉持政策。

截至2013年，全國國有企業國有股減持、轉持累計補充全國社保基金2301.28億元，占到財政支持社保基金三項來源總額的38.35％。由于劃撥計算的是發行價，隨著股市的上升，其對社保基金的貢獻已經遠遠超過預期。

此外，國家還從國有資本經營預算中直接劃轉一部分資金到全國社保基金。2010—2013年，分別劃轉了10億元、40億元、50億元和65億元，累計165億元。黨的十八屆三中全會又明確提出，要提高國有資本收益上繳公共財政的比例，2020年提高到30％，更多用于保障和改善民生。按照這一工作要求，國有資本預算劃轉全國社保基金的規模還將不斷增長。

二、國有股轉持存在的問題

（一）實施轉持存在一定的法律瑕疵

自轉持政策執行以來，一直存在一些法律上的爭議。雖然國務院代表全體人民對國有資產行使出資人權利，有權決定對國有資產包括上市公司國有股實施劃轉，但國有資產并非簡單以傳統意義上的國有企業存在，更多則是作為出資以混合所有制企業形式出現，這就使得國有股轉持在實際操作上存在一定程度的執行困難和法律障礙，在理論界也存在一定爭議。具體而言，現行國有股轉持政策與《公司法》《物權法》和《企業國有資產法》的相關規定還存在某些沖突，直接侵犯了相關企業的法人財產權，而且因承擔轉持義務使國有股東的資產負債結構、盈利能力等因素發生變化，對國有股東之債權人、其他出資人及利益相關者構成侵權。

（二）國有股轉持的政策環境已發生變化

國有股轉持是符合當時國情的階段性選擇，但經過多年的發展，原有的政策環境發生了變化。首先，國有資產管理體制已經建立，特別是《企業國有資產法》的頒布，對國家與國有企業的關系進行了新的定位，形成了“國家→國家出資企業→法人出資企業”新的產權鏈條關系。《企業國有資產法》在制定中特別注意了將國有資產與企業的法人財產相區別。國家只能對國家出資企業本身的股權進行處置，而不能對其所持子企業的股權或其子企業再出資形成的股權直接進行“劃轉”。其次，國有資本經營預算是國家以所有者身份對依法取得的國有資本經營收益進行分配的重要工具，也是國家以部分國有資本經營收益補充社保基金的重要工具。國有股轉持政策制定時，國有資本經營預算還沒有實施，缺乏國有資本充實社保基金的正常渠道。2007年，國有資本經營預算試點實施，國有資本充實社保基金有了合法的正規渠道，而且實施以來已經直接從國有資本經營預算資金中劃轉165億元資金，以財政撥付的形式補充了社保基金，但是原來的國有股轉持政策并沒有調整，事實上形成了對國有資本的多重征收。最后，國有股轉持規模逐年萎縮，以此充實社保基金已不可持續。隨著國有企業改革的不斷深入，大型國有企業多已實現上市，國有股轉持的規模逐年萎縮，近兩年轉持規模已不足百億，且仍繼續下降，國有股轉持充實社保基金的可持續性不強，具體見圖2。

（三）可能對國有及國有控股企業控制力及長遠發展產生不利影響

黨的十八屆三中全會強調：“必須毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。”當前我國國有企業正處于改革發展的攻堅階段，過多劃轉國有股將對國有企業控制力及長遠發展產生不利影響。一方面，國有股轉持對原國有股東持股比例產生較大影響，直接削弱了其對國有控股上市公司的控制力，甚至可能喪失國家對相關企業的控股地位。另一方面，轉持政策可能直接影響國有股東的戰略決策，進而對上市公司長遠發展造成影響。再者，國有股轉持不利于國有企業與其他所有制經濟公平競爭，而且通過行政劃撥方式從企業法人財產中劃出股份，也不利于現代產權制度的建立。

（四）不利于混合所有制經濟的發展

黨的十八屆三中全會將發展混合所有制經濟提升到實現社會主義所有制的有效實現形式的高度，提出要推動非公有制經濟與公有制經濟的深度融合。但是現行的國有股轉持政策將增加非公企業參股國有企業的疑慮，國有股東的認定在法律上還有很多需要進一步明晰的地方，在國有股轉持中對非國有股出資人的補償也存在操作上的困難，這些因素都將限制混合所有制經濟的發展。在轉持執行過程中，對混合所有制企業也存在國有股東認定難度大、轉持比例和數量及對非國有股東的補償等都不易計算、缺乏明確的法規依據等問題。在操作過程中，易引起各股東之間或國有出資人之間的矛盾，操作較為困難。特別是層層混合的國有股東，各出資人之間的矛盾就更為突出。另外，境外轉持時混合所有制股東的國有出資人還要替非國有出資人承擔義務，導致國有股東負擔加重，不利于保全國有權益。

（五）轉持過程中還存在的其他具體問題。

一是全國社保基金大量持股容易誘發一定的市場風險。社保基金不斷通過持有轉持國有股，將成為證券市場中的最大機構資金力量，一定程度上將可能對資本市場產生積極影響。但社保基金由于巨額資金缺口必將帶來減持的剛性需求，減持將增加市場的股票供給，分流市場資金，顯然帶有利空的性質。從長遠看，其對市場的沖擊絕不能輕視。社保基金減持風險始終牽動著市場神經。社保基金承諾的鎖定期，只不過將這種影響往后推延而已。

二是可能對上市公司治理帶來一定的不確定性。作為持股比例較高的股東之一，理應是上市公司重要治理主體之一，但《實施辦法》第十四條規定，社保基金會轉持國有股后不干預上市公司日常經營管理，而《實施辦法》又沒有明確社保基金如何行使股東權利，只能處于缺位的狀態，這就可能對上市公司治理帶來一定的不確定性。而社保基金更多地關注的是能賺多少錢，何時拋出更合適，而怎樣調整經濟結構更有利于國資引領社會資本等問題并不是其關注的重點。

三是境內外轉持政策不統一導致企業反響強烈。上市公司在境外增發時仍然要繼續執行轉持政策，而上市公司在境內市場增發時則不需要執行轉持政策。這就使上市公司境外再融資時，國有股東負擔不斷加重，影響其經營發展。持股比例也會因之持續降低，進而壓縮了上市公司再融資的空間。還有增加了審批程序，也會影響公司上市進程。

四是特殊股東的減、免、緩問題。對于創投企業，雖有豁免政策，但是國有創投的認定界限模糊，要求過嚴，受惠面過窄。還有一些特殊股東，如國有證券公司的直投公司，情況類似于國有創投公司，希望爭取比照創投公司得到豁免。轉持政策還加重了一些困難企業的負擔，但在減免緩問題上，還缺乏統一規范具體的細則。此外，關于追溯劃轉部分，矛盾也比較突出，一些企業的確存在具體困難，希望全部或部分豁免轉持義務。

三、完善劃撥國有資本充實社保基金的相關建議

（一）加快社保基金立法，明確定位，合理規劃，確立籌資長效機制

加快全國社會保障基金管理的立法進程，早日將全國社會保障基金的管理監督和社保基金預算的編制執行納入法制化軌道，做到有法可依。用法律的形式明確全國社保基金的定位，將其資金來源、管理與投資都納入法律框架之中。

明確全國社保基金的戰略保障和儲備性質，在科學測算的基礎上對其規模做出長期規劃。應對老齡化帶來的養老金缺口問題，要用發展的眼光來正確處理，兼顧國有經濟長期發展和充實社保基金的雙重需要。國有經濟長期健康的持續發展，不斷壯大國有資本，正是社保基金可持續壯大的基礎。

探索開征社保稅等市場化籌資渠道，建立全國社保基金多渠道長效籌資機制。目前的“收費”制度缺乏強制性和規范性，使得社保資金在籌集過程中阻力重重，退繳、拖欠、不繳和少繳等現象屢見不鮮，也成為我國社保基金的一個很大隱患。社保稅的開征不僅可以強制性的改變這一狀況，而且有利于實現全國統籌，縮小地區差異，還有利于節約征收成本，是一個很好的探索方向，也是世界上很多國家采取的方式。我們在對現有制度修修補補的同時，必須做根本性改革，建立長治久安的社保制度，也只有這樣，才能真正建立社保基金穩定增長的長效機制。

（二）建立規范、統一、高效的國有資本充實社保基金制度

實踐表明，目前國有股轉持政策已完成其階段性使命，必須適時停止，盡快建立法治化、規范化的國有資本補充社保基金的長效機制。當然，停止國有股轉持政策并不是不充實社保基金，而且是為了更好、更規范、更有效地充實社保基金。黨的十八屆三中全會為國有資本充實社會保障基金指明了方向，明確提出要“完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30％，更多用于保障和改善民生”。我們按照2020年上繳比例提高到30％的目標作了一個較保守的測算，到2020年劃轉公共預算合計能達到1872億元。所以停止國有股轉持方式，改為直接從國有資本經營預算中列支，使國有資本經營預算成為劃轉國有資本充實社保預算的唯一渠道，不僅不會影響國有資本充實社保基金的規模，而且是更規范、更高效、更可持續性的最優選擇。另外，隨著國有資產管理體制和國有企業改革的進一步深化，未來還可以考慮將委托國有資本運營公司專項處理的部分無需國家控制領域的國有資產所獲得收益，專項用于充實社保基金。

（三）國有股轉持政策停止前完善轉持辦法的相關建議

第一，將現行國有股轉持收支納入國有資本經營預算管理。這既是貫徹落實黨的十八屆三中全會相關決定的需要，也有利于全面完整反映年度國有資本經營收益收支規模，有利于充分體現國有企業的社會貢獻，有利于政府預算信息公開。將國有股轉持納入資本預算管理，要在保障全國社保基金資金籌集、不改變相關資金性質和支出方向、不改變既定體制的原則下進行。

第二，進一步完善轉持辦法。包括統一境內外轉持政策；制定確保國有經濟對關鍵行業和領域的控制力的可操作的細則；明確中央和地方職責分工，適當下放一定的管理權限；適當建立地方在轉持國有股，特別是追溯劃轉工作中的激勵機制。

第三，建議混合所有制股東不再實施轉持。黨的十八屆三中全會明確提出，要積極發展混合所有制經濟。發展混合所有制經濟將是下一步深化國有企業改革的“重頭戲”。不再實施混合所有制股東轉持，將為其發展掃清政策障礙，讓民營資本和其他社會資本放心、沒有疑慮地參與到國有企業的改制重組中來。

第四，建議進一步合理明確國有股轉持的豁免范圍。進一步放寬國有創投的界定標準，以便更好地發揮政策效益。對情況類似的國有證券公司的直投公司及中非發展基金、中比基金這樣的政府間基金，也應比照減免。還應充分考慮部分困難國有企業的生存和發展問題，盡快出臺標準統一、有據可依、操作性強的針對困難企業的減、免、緩政策。