2.2.5 政府治理中的委托代理觀點

現(xiàn)代政府治理理論源于市場失靈，傳統(tǒng)市場失靈理論認(rèn)為，由于市場受到壟斷、公共物品、外部性和信息不對稱等因素干擾，導(dǎo)致市場難以完全解決資源配置效率問題，市場失靈就會出現(xiàn)，此時，通過政府干預(yù)可以實現(xiàn)資源配置效率的最大化。也就是說，一旦市場失靈，就需要政府干預(yù)經(jīng)濟。與之相對應(yīng)，現(xiàn)代廣義市場失靈理論認(rèn)為，政府除了要在市場失靈時加以干預(yù)之外，還要協(xié)調(diào)社會公平和經(jīng)濟穩(wěn)定之間的關(guān)系，從而使政府的調(diào)控邊界進一步放大。政府干預(yù)經(jīng)濟領(lǐng)域范圍的擴大說明隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，政府在市場經(jīng)濟中的所發(fā)揮的作用越來越大。外部性現(xiàn)象的普遍存在，以及庇古外部性理論的產(chǎn)生與發(fā)展，是20世紀(jì)早期政府治理理論與政策產(chǎn)生的重要依據(jù)。

政府干預(yù)經(jīng)濟，必須確定政府干預(yù)的范圍和方式，因此，科學(xué)界定政府的經(jīng)濟職能是十分必要的。政府經(jīng)濟職能是政府最重要的一項基本功能。政府經(jīng)濟職能就是政府對經(jīng)濟干預(yù)的作用、功能和手段，是政府對社會經(jīng)濟進行規(guī)劃、調(diào)節(jié)、監(jiān)管、服務(wù)的職責(zé)和功能。政府經(jīng)濟職能行為的主體是政府機構(gòu)，而不是其他任何經(jīng)濟組織、單位和個人。政府經(jīng)濟職能行為的目的是為了達到一定的政府目標(biāo)，而在不同的歷史時期，由不同的政治力量所形成的政府都會有各自不同的目標(biāo)。

西方經(jīng)濟學(xué)對于政府經(jīng)濟職能的研究較為深刻，學(xué)者們關(guān)于政府經(jīng)濟職能的探討源于市場失靈理論和政府干預(yù)理論，目的在于明確政府規(guī)制市場的邊界。Samuelson和Nordhaus（1996）將政府的經(jīng)濟職能概況為三個方面：一是促進效率；二是增進平等；三是促進宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定和刺激經(jīng)濟增長。Stiglitz（1980）沒有明確提出政府經(jīng)濟職能內(nèi)涵，但在研究中詳細討論了政府在市場經(jīng)濟中應(yīng)發(fā)揮的作用，包括：反壟斷，提供純粹公共物品，解決外部經(jīng)濟效應(yīng)問題，補充不完善的市場，改進或增加信息的供應(yīng)，以及解決失業(yè)、通貨膨脹和宏觀經(jīng)濟失衡問題。Pindyck和Rubinfeld（1993）認(rèn)為政府經(jīng)濟職能包括四個方面：首先，政府限制或禁止壟斷，其通常采用的措施包括價格管制、稅收、反壟斷法等；其次，政府增加市場信息供應(yīng)，其主要措施是通過立法使信息占優(yōu)方向弱勢方提供更多信息；第三，解決經(jīng)濟的外在性；第四，提供公共物品。Meade（1989）在論述自由放任的市場競爭和對個別經(jīng)濟行為進行必要的社會控制問題時，明確提出了政府的主要責(zé)任，包括以下幾個方面：①采取一般性財政經(jīng)濟措施來控制通貨膨脹或通貨緊縮。②政府應(yīng)對壟斷權(quán)力的行使給予適當(dāng)?shù)纳鐣深A(yù)。③將鐵路運輸、電力供應(yīng)以及諸如此類的公用事業(yè)行業(yè)收歸國有，由國家來經(jīng)營。④政府在提供供全體社會成員共同享用的商品和勞務(wù)方面必須擔(dān)負起重要的責(zé)任。⑤幫助居民實現(xiàn)均等的受教育機會和就業(yè)機會。⑥政府對未來進行預(yù)測，并預(yù)先做出計劃。⑦經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生較大的變動，也需要中央計劃進行全面的規(guī)劃。⑧通過政府行動來解決由個人利益與社會利益的對立所引起的重要社會問題。此外，國際重要組織也對政府經(jīng)濟職能做了界定，較有代表性的是世界銀行在1997年《世界發(fā)展報告》中的定義，該報告指出，政府的基礎(chǔ)性任務(wù)包括：建立法律基礎(chǔ)、保持非扭曲的政策環(huán)境，包括宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定；投資于基本的社會服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施；保護承受力差的階層；保護環(huán)境。

從上述對政府經(jīng)濟職能的論述可以看出，他們所界定的政府經(jīng)濟職能有相似的地方，也有不同之處，但學(xué)者們在界定政府經(jīng)濟職能時均強調(diào)了政府調(diào)控的必要性，強調(diào)通過政府調(diào)控來解決經(jīng)濟的外在性問題、反壟斷、增加市場信息供應(yīng)、提供公共物品等等，以彌補市場的缺陷。以上理論成果從宏觀上對政府治理的作用、職能、內(nèi)涵進行了理論闡述。此外，從微觀層面出發(fā)，研究政府部門之間以及政府與企業(yè)之間的委托代理關(guān)系也是一個重要研究方向。政府治理中的委托代理關(guān)系又包括兩大類，一類是政府層級之間的委托代理關(guān)系?，F(xiàn)實中，受政府治理結(jié)構(gòu)的層級影響，政府委托代理關(guān)系更多地表現(xiàn)為政府內(nèi)部層級與層級之間的委托代理關(guān)系，以及政府與外部市場參與主體之間的委托代理關(guān)系。在政府組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部，中央政府與各級地方政府之間存在多層委托代理關(guān)系，委托人可能是中央政府、國家領(lǐng)導(dǎo)人，也可能是地方政府和地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人，代理人可能是省級政府、市級政府及其領(lǐng)導(dǎo)，也可能是社區(qū)負責(zé)人。因此，從中央到地方，形成了政府組織內(nèi)部的一系列委托代理鏈條，在政府組織中，作為代理人的地方政府可能要面臨不同委托人，多委托、多任務(wù)代理成為政府委托代理關(guān)系的一個顯著特征。另一類是政府與全體公民之間的委托代理關(guān)系，即在公共行政中，政府官員是代理人，而全體公民屬于委托人，由于政府官員與全體公民之間可能目標(biāo)不一致、利益有沖突，而作為代理人的政府官員可以利用其所擁有的信息優(yōu)勢，以犧牲委托人的利益為代價換取自身利益最大化，做出不利于全體公民利益的行動，這些活動主要表現(xiàn)為政府在公共資源的管理分配上。在我國，尤其是國有企業(yè)，其所有者理論上應(yīng)該是全體人民，但全體人民無法真正履行對于國有企業(yè)的出資人義務(wù)，這導(dǎo)致國有企業(yè)缺乏真正意義上的所有者，由政府代為行使所有者權(quán)力，由此產(chǎn)生了政府與企業(yè)之間的委托代理問題，這也是本書研究的立足點。