寧波新型城市化建設(shè)的新思路

俞建文

摘要：當(dāng)前，寧波城市化率已接近70%。但是，傳統(tǒng)的城市化不僅發(fā)展方式較為粗放、要素資源消耗巨大，而且生態(tài)環(huán)境的承載力也已接近飽和。從人的城市化角度看，寧波尚有1/3左右的城市常住人口有待“市民化”；從城市發(fā)展的角度看，傳統(tǒng)城市化的推動(dòng)力正不斷衰竭，“副作用”卻在不斷加劇。因此，寧波新型城市化建設(shè)既要突破傳統(tǒng)模式，更要立足寧波實(shí)際，走出一條具有寧波地方特色的新型城市化道路。

關(guān)鍵詞：新型城市化 城鄉(xiāng) 寧波

一、寧波新型城市化建設(shè)的新探索

新型城市化強(qiáng)調(diào)以人為本，在追求城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，將人的全面發(fā)展和人的幸福作為城市化的終極目標(biāo)；尋求智能、綠色、高效、低碳的集約型、可持續(xù)發(fā)展方式，力求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、資源利益協(xié)調(diào)，代際均衡；以新型工業(yè)化、信息化為基本支撐，注重發(fā)揮先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，以及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等主導(dǎo)性高端產(chǎn)業(yè)對(duì)城市化的驅(qū)動(dòng)作用；強(qiáng)調(diào)中心城市和節(jié)點(diǎn)城市的共生發(fā)展，強(qiáng)調(diào)居民生存發(fā)展空間的營(yíng)造和完善以及城市功能的提升；強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，把城市化與新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移及發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來(lái)，走城鄉(xiāng)共同繁榮的路子。

（一）新型城市化是破解寧波改革發(fā)展難題的有效途徑

走新型城市化發(fā)展道路，是破解當(dāng)前寧波發(fā)展難題的有效途徑。第一，有別于傳統(tǒng)城市化，新型城市化有利于解決市域發(fā)展空間散亂的問(wèn)題。傳統(tǒng)城市化發(fā)展較粗放，往往城市框架拉開(kāi)了，但發(fā)展空間散亂，小型城市培育遲緩。新型城市化既強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)互促共進(jìn)發(fā)展，也強(qiáng)調(diào)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)寧波來(lái)說(shuō)，就是要構(gòu)建“一核兩翼、兩帶三灣”多節(jié)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)化市域空間布局，促進(jìn)中心城市、不同規(guī)模的節(jié)點(diǎn)城市和村鎮(zhèn)居民集聚點(diǎn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。第二，有別于傳統(tǒng)城市化，新型城市化有利于緩解日益嚴(yán)重的資源環(huán)境制約。新型城市化發(fā)展道路，是集約高效、低碳環(huán)保的綠色生態(tài)發(fā)展道路，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮土地、資金、能源等資源利用的規(guī)模效應(yīng)，減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源能源的消耗，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理并重，倡導(dǎo)人與自然和諧相處。第三，有別于傳統(tǒng)城市化，新型城市化有利于破解產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)困難的局面。傳統(tǒng)城市化往往產(chǎn)業(yè)間聯(lián)系松散，產(chǎn)城人之間融合有限，甚至是相分離的。對(duì)于寧波來(lái)說(shuō)，有條件的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)應(yīng)按需配套城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，這有利于人才、信息、資本、科技等生產(chǎn)要素的集聚，進(jìn)而強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的要素支撐；在推進(jìn)新型工業(yè)化的同時(shí)，要大力發(fā)展消費(fèi)性服務(wù)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，進(jìn)而帶動(dòng)寧波從工業(yè)經(jīng)濟(jì)向服務(wù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（二）新型城市化是推動(dòng)寧波新一輪創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力

寧波走新型城市化發(fā)展道路，是要增強(qiáng)城市的發(fā)展動(dòng)力，通過(guò)挖潛來(lái)發(fā)現(xiàn)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。第一，新型城市化是寧波擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。新型城市化將帶動(dòng)大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，伴隨收入的提高和生活方式的改變，居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)和消費(fèi)方式轉(zhuǎn)變，從而使消費(fèi)需求倍增；新型城市化將產(chǎn)生龐大的城市軌道交通、供水供電、環(huán)保通信、教育醫(yī)療、文化娛樂(lè)等基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及住房建設(shè)需求，政府投資和民間投資都將明顯增加，帶動(dòng)多個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為擴(kuò)大內(nèi)需提供“彈跳板”。第二，新型城市化是實(shí)現(xiàn)“人才紅利”的有力依托。新型城市化內(nèi)在要求提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，通過(guò)“機(jī)器換人”，倒逼勞動(dòng)者提高素質(zhì)和技能，為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供基礎(chǔ)人力資源保障；新型城市化注重提升宜居宜業(yè)水平，通過(guò)加快完善城市功能和人文生態(tài)環(huán)境，充分發(fā)揮本土人才的積極性，提高對(duì)高素質(zhì)人才的吸引力，實(shí)現(xiàn)寧波發(fā)展從“人口紅利”向“人才紅利”的轉(zhuǎn)變，為實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略提供有力的智力支持。第三，新型城市化是寧波全面深化改革的重要契機(jī)。新型城市化要求實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，必須協(xié)調(diào)推進(jìn)戶籍制度、土地制度、財(cái)稅體制、住房和社會(huì)保障制度等系列配套改革，以解決農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移所面臨的制度性障礙；新型城市化要求實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新，必須加快推進(jìn)城市建設(shè)投融資機(jī)制、行政區(qū)劃優(yōu)化、中心城市與節(jié)點(diǎn)城市財(cái)權(quán)事權(quán)匹配等改革，釋放寧波新一輪發(fā)展的“改革紅利”。

二、寧波新型城市化建設(shè)的新詮釋

從中央以及浙江省委、省政府對(duì)新型城市化發(fā)展的要求，結(jié)合寧波的實(shí)際來(lái)看，寧波新型城市化道路是一條具有城市本身風(fēng)格特征、城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的道路。相對(duì)于既往的城市化路徑，它具有全新的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展理念和發(fā)展策略。

（一）全域都市化導(dǎo)向的發(fā)展目標(biāo)

全域都市化是針對(duì)中心城市實(shí)力強(qiáng)、縣域的城鎮(zhèn)發(fā)展基礎(chǔ)好潛力大的城市區(qū)域而言。以全域都市化為導(dǎo)向的城市化，關(guān)鍵在于人的城市化，是要形成以中心城市為主體，周邊中小城市為支撐的區(qū)域性城市網(wǎng)絡(luò)，其周邊的農(nóng)村地區(qū)逐步成為其郊區(qū)，規(guī)模不等、分工有序、功能補(bǔ)充的中小城市將吸納各自周邊的農(nóng)村人口和產(chǎn)業(yè)集聚，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)都市格局。習(xí)近平總書(shū)記在談及城鎮(zhèn)化時(shí)，反復(fù)強(qiáng)調(diào)“解決好人的問(wèn)題是推進(jìn)新型化的關(guān)鍵，必須著力推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。從城市的形成和發(fā)展來(lái)看，城市是民生改善和發(fā)展的產(chǎn)物，城市化的過(guò)程實(shí)際上是人們追求民生改善和發(fā)展的過(guò)程。從以往的實(shí)踐來(lái)看，寧波在推進(jìn)人的城市化過(guò)程中，由于主管部門(mén)的不同、考核導(dǎo)向的問(wèn)題以及體制機(jī)制上的障礙，出現(xiàn)分頭推進(jìn)、缺少協(xié)同甚至相互割裂的情況，造成土地城市化快于人口城市化。事實(shí)上，全域都市化既要涉及“物”，又要涉及“人”，促進(jìn)兩者協(xié)同推進(jìn)，共同發(fā)展。

（二）產(chǎn)業(yè)與城市相融合的發(fā)展理念

傳統(tǒng)的城市化實(shí)踐，在城市發(fā)展理念上存在著偏差。一是人為構(gòu)市，往往忽視城市化發(fā)展規(guī)律和區(qū)域動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢(shì)，簡(jiǎn)單地為城市“增肥擴(kuò)容”，結(jié)果卻很可能是有城無(wú)市。二是城市全能，從大城市到小城市都向往各行各業(yè)齊頭并進(jìn)，搞“大而全”“小而全”，忽略城市自身的產(chǎn)業(yè)強(qiáng)項(xiàng)和特色，搞“全能城市”。尤其是對(duì)于小城市而言，小而全，不僅缺少特點(diǎn)、特色，還會(huì)造成社會(huì)資源浪費(fèi)。三是產(chǎn)城分離，傳統(tǒng)的城市化偏重GDP，往往是“重產(chǎn)業(yè)、輕城市”，大量建設(shè)工業(yè)園區(qū)，多數(shù)周邊卻沒(méi)有城市功能依托，致使產(chǎn)城脫節(jié)。不同于傳統(tǒng)城市化路徑，新型城市化的發(fā)展理念是追求產(chǎn)城人相融合。既要有優(yōu)美的居住環(huán)境，也應(yīng)具備產(chǎn)業(yè)支撐，為人的發(fā)展提供就業(yè)保障。寧波的新型城市化既要有優(yōu)美的居住環(huán)境，也應(yīng)具備產(chǎn)業(yè)支撐，能為人的發(fā)展提供就業(yè)等全面保障。

（三）驅(qū)動(dòng)與治理相結(jié)合的發(fā)展策略

2013年年底，寧波市委、市政府提出了“雙驅(qū)動(dòng)四治理”的重要部署。2014年7月，市委審議通過(guò)了《中共寧波市委關(guān)于深入推進(jìn)新型城市化提升城鄉(xiāng)治理水平的決定》。《決定》強(qiáng)調(diào)既要充分釋放城市化潛力，著力提升城市化對(duì)工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的帶動(dòng)作用，又強(qiáng)調(diào)提升治理水平，尤其是城鄉(xiāng)治理水平。顯然，這是一條通過(guò)驅(qū)動(dòng)與治理促進(jìn)寧波城市健康發(fā)展的新型城市化之路。從寧波新型城市化的內(nèi)容來(lái)看，關(guān)鍵是要做好“一優(yōu)化、五提升”的工作。著力優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，不斷提升城市建設(shè)品質(zhì)、城市經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力、人的素質(zhì)、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和城市治理水平。要做好這些工作，就要通過(guò)改革創(chuàng)新來(lái)驅(qū)動(dòng)城市發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，還要通過(guò)生態(tài)、城鎮(zhèn)、社會(huì)、軟環(huán)境治理來(lái)優(yōu)化改善城市發(fā)展環(huán)境，讓城市更文明、更美好。

三、寧波新型城市化建設(shè)的新愿景

相對(duì)于傳統(tǒng)城市化，寧波的新型城市化有著全新的理念、全新的目標(biāo)、全新的推進(jìn)策略。在可以預(yù)期的將來(lái)，寧波新型城市化發(fā)展的美好愿景將躍然于我們眼前。

（一）網(wǎng)絡(luò)化的城市布局

網(wǎng)絡(luò)化的城市空間布局，就是形成由良好的生態(tài)隔離帶和永久性基本農(nóng)田承擔(dān)生態(tài)功能，以控制功能強(qiáng)大的中心城市為核心、功能獨(dú)特的中小城市為節(jié)點(diǎn)、宜居的村鎮(zhèn)集聚點(diǎn)為基礎(chǔ)的“一核兩翼、兩帶三灣”多節(jié)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代都市格局。當(dāng)前，寧波已基本形成了“一核兩翼多節(jié)點(diǎn)”的網(wǎng)絡(luò)化現(xiàn)代都市格局，但仍存在中心城區(qū)輻射帶動(dòng)力不強(qiáng)、城市功能布局散且不充分、小型節(jié)點(diǎn)城市培育緩慢等突出問(wèn)題。要有效解決這些問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)設(shè)定指標(biāo)來(lái)加強(qiáng)過(guò)程控制與評(píng)價(jià)，比如中心城區(qū)GDP比重、節(jié)點(diǎn)城市人口比重、工業(yè)集聚度和村莊集聚度、永久性基本農(nóng)田比重、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積比重和生態(tài)隔離帶計(jì)劃實(shí)現(xiàn)度等指標(biāo)。

（二）同城化的基礎(chǔ)設(shè)施

同城化的基礎(chǔ)設(shè)施，就是道路交通、供水、供電、通信、信息、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域?qū)雍统青l(xiāng)聯(lián)網(wǎng)，按現(xiàn)代城市標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理，形成區(qū)域、城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通、共建共享體系。從近十年來(lái)看，寧波基礎(chǔ)設(shè)施加快推進(jìn)，城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)正在逐步形成，在交通上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由交通末梢向綜合交通樞紐的飛躍。但是從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施同城化的要求來(lái)看，仍有不小差距。迫切需要解決路網(wǎng)布局還不盡合理、環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施有待完善、給排水設(shè)施存在短板等問(wèn)題，特別是迫切需要解決好城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的差距問(wèn)題。以寧波交通為例，就是要從市域軌道交通、市域快速公路網(wǎng)絡(luò)、市域“高—快”交通系統(tǒng)連接線和“次—支”路網(wǎng)系統(tǒng)、“公交都市”建設(shè)等入手，加快建設(shè)開(kāi)放高效的綜合交通運(yùn)輸體系。

（三）融合化的產(chǎn)業(yè)與城市

融合化的產(chǎn)業(yè)與城市，就是以特色產(chǎn)業(yè)集群和合理城市布局為基礎(chǔ)，通過(guò)整體謀劃、分類推進(jìn)，把特色產(chǎn)業(yè)集群有機(jī)根植于城市體系之中，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)統(tǒng)一、布局合理、生產(chǎn)生活生態(tài)功能匹配、開(kāi)發(fā)管理主體同一，解決目前產(chǎn)業(yè)和城市協(xié)同性差的問(wèn)題，形成產(chǎn)業(yè)與城市共生共利、持續(xù)發(fā)展的格局。城產(chǎn)互動(dòng)是寧波一以貫之的發(fā)展戰(zhàn)略，但是從實(shí)踐來(lái)看，產(chǎn)城融合涉及城市、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、人口與社會(huì)管理等多個(gè)方面，涉及諸多政府部門(mén)，是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。比如，產(chǎn)城融合要求產(chǎn)業(yè)與城市布局應(yīng)高度協(xié)同、產(chǎn)業(yè)與城市功能應(yīng)高度匹配，但是在建設(shè)過(guò)程中要達(dá)到這一目標(biāo)殊為不易。但是我們追求的新型城市化必然是產(chǎn)城融合的城市化。因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展基礎(chǔ)，城市是產(chǎn)業(yè)載體，兩者不可分割、相互交織且共同前進(jìn)。當(dāng)前，要以舊城改造、城市新城建設(shè)、節(jié)點(diǎn)城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)（開(kāi)發(fā)區(qū)）城市功能的拓展為重點(diǎn)，著力提升產(chǎn)城融合發(fā)展水平。

（四）優(yōu)質(zhì)化的居民生活

優(yōu)質(zhì)化的居民生活，就是堅(jiān)持新型城市化“以人為本”的核心要求，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民有序平等享受城市文明，人身財(cái)產(chǎn)食品安全有保障、發(fā)展可預(yù)期，就業(yè)充分、物質(zhì)財(cái)富充裕，空氣、水等生態(tài)環(huán)境健康宜居，訴求表達(dá)和有序參與的機(jī)制廣泛形成，城鄉(xiāng)居民生活充滿平等感、安全感、富足感、舒適感和認(rèn)同感。近些年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，寧波城鄉(xiāng)居民生活水平得到很大提升，但在城市化進(jìn)程中對(duì)人的關(guān)注仍需加強(qiáng)，在改善民生上仍有不小的提升空間。比如，從收入來(lái)看，城鄉(xiāng)居民收入差距逐年縮小但速度緩慢，南北區(qū)域收入差距仍然突出，農(nóng)民人均純收入中財(cái)產(chǎn)性和轉(zhuǎn)移性收入比重較低。從公共服務(wù)供給來(lái)看，醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、文化等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源尚不能完全滿足居民生活需要，公共服務(wù)設(shè)施的城鄉(xiāng)布局還存在失衡現(xiàn)象。此外，居民對(duì)生態(tài)環(huán)境、交通擁堵、食品安全等方面存在的問(wèn)題反映日益強(qiáng)烈。面對(duì)人民群眾的需求和呼聲，應(yīng)堅(jiān)持將實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)化的居民生活作為新型城市化發(fā)展的重要目標(biāo)。

（五）高效化的城市運(yùn)行

高效化的城市運(yùn)行，就是在法治城市的理念下，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者責(zé)任邊界清晰、各司其職、互促共進(jìn)的制度安排；完善財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配的市域政府行政管理體制；健全協(xié)調(diào)、有序、可持續(xù)的政府服務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制，城市運(yùn)行依法、規(guī)范、順暢、高效。寧波外來(lái)人口眾多，市域總?cè)丝诔^(guò)1000萬(wàn)，這就需要我們以特大城市的理念和視野來(lái)運(yùn)行城市。特別是從既往的城市化實(shí)踐來(lái)看，由于體制上的原因，在城市運(yùn)行的過(guò)程中，一些基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、工作人員的配置往往是根據(jù)戶籍人口來(lái)設(shè)置的，這就導(dǎo)致了供需不匹配；城市運(yùn)行的法治化、屬地化、精細(xì)化、文明化也仍有提升空間。而未來(lái)我們的城市應(yīng)當(dāng)是運(yùn)行高效的城市，百姓安居樂(lè)業(yè)的城市。

作者單位：寧波市社會(huì)科學(xué)院