深入推進新型城市化應著重處理好“三大關系”

宋炳林

摘要：城市化是伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是一個國家或地區現代化的重要標志。2006年以來，寧波深入貫徹落實省委新型城市化戰略，更加注重以人為本，更加注重發展質量，居民生活品質持續提高，城鄉統籌水平連續多年位居全省前列，城市化率從2006年的63.1% 提高到2013年的69.8%。為進一步貫徹落實黨的十八大以來中央、省委關于新型城鎮化（城市化）工作的精神和要求，寧波市委提出《關于深入推進新型城市化、提升城鄉治理水平的決定》，標志著寧波城市化發展進入一個新的歷程。當前及今后一段時期，全市上下要貫徹落實市委《決定》精神，順應城市化發展趨勢，著重處理好“三大關系”，努力走一條有地域特色、有質量效益、有群眾口碑的新型城市化道路。

關鍵詞：城市化 居民 城市融合 城鄉

一、著重處理好“城與人”的關系，全面提升城鄉居民生活品質

新型城市化的核心在于以人為本，提升居民生活品質是其價值追求，這也是區別于傳統城市化道路的關鍵所在。城市因人而建、因人而興。必須堅持從適應人的需要出發，堅決轉變以往“土地城市化快于人口城市化、常住人口城市化快于戶籍人口城市化”的粗放型路子，加快構建普惠均等的基本公共服務體系，讓城鄉居民生活充滿平等感、安全感、富足感、舒適感和認同感。

一是健全成本分擔機制，有序推進農業轉移人口市民化。有序推進農業轉移人口市民化既是新型城市化的本義所在，又是中央對經濟發達地區提出的明確要求，更是進一步加快我市經濟社會結構轉型、提高城市化發展質量的重大舉措。當前，寧波外來人口超過400萬，并且仍在呈不斷集聚的態勢。面對這一人口流動的大趨勢，必須堅決樹立以人為本的科學發展理念，按照尊重意愿、因地制宜、分類分步的原則，綜合考慮農業轉移人口的自主意愿以及不同等級城鎮的承載能力和發展需求，實施差別化落戶政策，穩步推進城鎮常住人口基本公共服務均等化，有序推進農業轉移人口在思想觀念、生活方式、行為習慣等各個方面融入城市。在這個過程中，尤其應進一步健全農業轉移人口市民化的成本分擔機制。城市化作為一項高成本的復雜工程，需要巨額的資金投入，單靠政府的財政資金是遠遠不夠的。應根據不同的成本分類，以“誰受益，誰承擔”的原則明確政府、企業、個人等不同參與主體的支出責任，以保障新型城市化的可持續推進。

二是促進歷史與現代的融合，加快推進人文特色城市建設。文化既展示著城市的價值品位和風貌，又是一座城市凝聚力和自信心的源泉。寧波作為國家歷史文化名城，既擁有眾多江南獨特的歷史文化資源，形成了“書藏古今”的悠久文脈，又在改革開放進程中吸納了豐富的現代時尚元素，養成了“港通天下”的開放氣魄。為促進歷史與現代的交匯、彰顯城市的鮮明個性和人文魅力，寧波應加快實現從傳統的經濟型城市化向現代的文化型城市化的重大轉型，這也是新型城市化的點睛之筆。具體來說，寧波在城市規劃建設管理中應進一步注重人文思考，既要加強對我市歷史文化資源的整體性保護和開發性利用，注重保持寧波長久形成的歷史脈絡、文化基因和傳統個性，又要以“美學”的理念促進本土特色文化和現代時尚元素的充分融合，促進老城改造和新城建設的有機結合，體現城市的產業特征、資源環境特性和生活特質等內容；同時有傳承地推進新農村建設，力求把城市建設成為歷史底蘊厚重、時代特色鮮明、記得住鄉愁的人文魅力之城。

三是改善城市面貌和環境，全面提升城市生態宜居水平。城市作為人類重要的生存空間，擁有一個清潔優美、干凈舒適的生態環境，不僅有利于保持居民身心健康，更是廣大居民的共同祈盼。隨著城市化的快速推進，寧波既積累了大量的社會物質財富，也產生了諸如大氣污染、水污染、資源短缺、能源緊張、發展散亂無序等“城市病”。面對這些居民密切關注的現實問題，必須堅持積極響應民意，堅決轉變以犧牲環境為代價的粗放型發展路子，花大力氣加強城市水、土壤、空氣等環境治理，促進城市功能和形態的有機更新，努力建成環境友好型的綠色城市。具體來說，當前寧波應按照生態宜居城市的理念、標準和要求，以“五水共治”“三改一拆”“四邊三化”“三治理一提高”等專項行動為抓手，既要把生態文明建設放在更為突出的地位，全面融入新型城市化的各個方面和全過程，又要善于運用市場化機制促進生態文明建設，提高環境治理和生態建設的可持續性，努力建設環境優良、生態怡人的美麗寧波。

二、著重處理好“城與業”的關系，在產城融合中做強城市經濟

產業是城市發展的經濟支撐，城市是產業發展的空間載體。推動城市與產業的良性互動和融合發展，既是現代經濟社會發展的顯著特征，也是新型城市化發展的內在規律。作為大都市區經濟空間集聚的最佳組織形態，城市經濟是新型工業化和新型城市化融合發展的必然結果。必須堅持“產城互動、市域統籌”的理念，堅決轉變以往“園區與城市分離、縣域與城區分離”的割裂型發展路子，大力發展區域統籌能力更高、要素配置效率更高、產城融合發展水平更高的城市經濟，加快促進人口集中、產業集聚、要素集約、功能集成。

一是強化創新驅動，構筑服務經濟為主導的現代產業體系。從國內外發展經驗來看，隨著城市化發展水平的提升，經濟重心必然加快向城鎮密集區轉移，這就要求構筑與其相適應的現代產業體系。改革開放以來，寧波工業化進程快速推進，其中鄉鎮（村）工業與縣域經濟發展模式起到了重要的推動作用，但同時也產生了城市功能和資源配置力不強、產業層次不高、集聚高端要素難度大等諸多弊端。為此，必須加快改變“城市化相對滯后于工業化”的局面，將創新型經濟、服務型經濟作為寧波發展城市經濟的重點，通過城市功能提升與產業轉型升級互為促進，保持良好區域競爭優勢。一方面，要大力推動制造業的高端化。深入實施創新驅動發展戰略，加快完善產業創新體系，以新材料為突破口形成一批高新技術產業集群，提升臨港工業的高端化、生態化發展水平，進而增強寧波工業經濟的科技含量。另一方面，要大力推動制造業的服務化。鼓勵引導優勢制造業圍繞產品功能擴展服務業務，在延伸產業鏈的過程中融入科技、創意、時尚、環保等元素。加快發展港航物流、金融保險、文化創意等生產性服務業，積極培育總部經濟、電子商務等新興業態，著力發揮生產性服務業對制造業的帶動作用。

二是加強市域統籌，完善產業一體化布局的區域分工體系。節約集約利用土地、提升產業集聚效益、促進城市“精明”增長，是新型城市化的必然選擇，也是寧波優化產業空間資源配置的重要方面。為此，必須堅決轉變“亂鋪攤子、無序競爭”等粗放型開發模式，切實加大市域統籌力度，加快完善區域分工體系，促進資源向優勢地區和重點產業集聚，努力形成空間集聚、產業集群、功能集成、高度協作、合理高效的產業一體化空間布局。一方面，要推進中心城市與周邊縣（市）在產業鏈上的垂直分工。按照“研發孵化在中心城市、制造轉化在周邊區域”的分工大思路，充分發揮中心城市的高端要素集聚優勢和周邊區域的空間資源優勢，通過市場主導、政府引導，在分工基礎上增進合作。在中心城區逐步形成以服務經濟為主的產業結構，在周邊區域逐步建成一批工業強縣、工業強鎮和工業強區。另一方面，要在縣（市）之間逐步形成主導產業各具特色的橫向分工。縣（市）的各鎮以及各類開發區，應當堅持錯位發展、有序發展，避免重復建設和資源浪費，形成各具特色的優勢產業集群。

三是構建互動開發機制，推動新城建設與產業園區融合。新城建設與產業園區融合既是產城融合的具體實現形式，也是做強城市經濟的重要空間載體。要充分發揮產業園區對新城的帶動作用和新城對產業園區的保障作用，提升新城的人口集聚功能和產業園區的綜合競爭力。一方面，積極推動杭州灣新區等具備條件的產業園區向產業新城方向發展。根據產業園區發展規模和實際需求，大力發展研發及創意設計、商務服務等與制造業緊密關聯的生產性服務業，逐步由較單一的產業園區發展成為功能完善的產業新城。另一方面，著力推動東部新城等單一新城向產城一體的產業新城方向發展。按照新城的發展定位和方向，大力引進投資規模大、帶動能力強、產業關聯度高的項目，形成產業特色明顯、人居商務環境優良的新區，尤其要積極推動新城建設主體與園區開發主體通過合并、持股、并購、業務合作等多種形式實現“同一化”，以提高產業發展與城市建設的協同性。

三、著重處理好“城與鄉”的關系，構筑全域統籌特色現代都市

從組團布局的市域空間發展態勢來看，城市與農村都是構筑寧波現代都市區的有機組成部分。某種意義上說，新型城市化與新農村建設是一個問題的兩個方面，兩者具有內在的天然聯系，其根本目的都是消除城鄉二元發展結構。為此，必須堅持“城鄉一體、融合互促”的理念，堅決轉變以往“城市化與新農村建設協同不夠”的割裂型發展路子，充分發揮城市對農村的帶動作用和農村對城市的支撐作用，大力促進城鄉協調發展，加快形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系。

一是著力優化城鄉空間布局，積極構建新型城鄉區域形態。隨著新型城市化的深入推進，通過對城鄉功能布局和空間形態的整體規劃和設計，構建起與城鄉融合、一體發展相適應的新型城鄉區域形態，成為一種內在要求和必然趨勢。近年來，寧波城鄉一體發展水平走在全省前列，但也存在新型城市化與新農村建設對人口導入方向不夠協調等問題。為此，今后寧波應堅持新型城市化覆蓋帶動，按照“一核兩翼、兩帶三灣”的都市格局要求，將城鄉作為一個整體來設計，一張圖紙繪城鄉，一張網絡統城鄉，一樣制度全覆蓋。尤其是應進一步明確節點城市建設的突出地位，以8個衛星城和14個中心鎮為重點區域，加快推進衛星城、中心鎮、小城鎮建設，建成一批連接城鄉、各具特色的現代化小城市，使之成為都市功能的拓展區和城鄉區域統籌連接的集聚輻射區。同時，要調整優化鎮村布局規劃，撤并一些小型村、空心村和自然村，引導人口向節點城市集中、產業向園區集聚。

二是優化公共資源配置，促進城鄉基本公共服務均等化。城鄉基本公共服務均等化是縮小城鄉差距的基本保障。隨著新型城市化的深入推進，將有更多農民享受城市文明和生活方式，這就要求政府提供全覆蓋、均等化的基本公共服務。近年來，寧波城鄉統籌發展力度很大，但城鄉二元結構尚未根本破除。為此，必須進一步加強公共資源的優化配置，不斷縮小城鄉基礎設施、公共服務、社會保障水平的差距。在城鄉基礎設施方面，應統籌謀劃基礎公益設施的建設配置和管理使用，加快形成布局合理、城鄉聯網的供水、供電、交通、通信、污水處理等公共基礎設施體系，尤其是要重點解決農村生活污水治理這一薄弱環節；在城鄉公共服務方面，要建立多層次、寬領域、城鄉對接的基本公共服務均等化制度，促進城鄉社會事業逐步實現水平上的城鄉均等和制度上的城鄉融合，尤其是要創新公共服務供給模式，加快推廣市場化供給與政府購買服務、公眾評價相結合的方式，提高公共服務覆蓋范圍和運作效率；在城鄉社會保障方面，要加快推進社會保障統籌接軌，推動從制度全覆蓋向人群全覆蓋轉變，同時，建立地方性社會養老、醫療、城鄉低保和困難群眾補貼的動態調節機制，探索建立農村住房保障體系。

三是促進城鄉要素平等交換，切實增強城鄉融合發展動力。長期以來，城鄉要素交換不平等，農村資源過多地流向城市，是制約城鄉發展一體化的重要障礙。維護農民生產要素權益，保障農民在土地、資金、勞動力等要素交換上獲得平等權益，這是推進城鄉要素平等交換的重點，也是增強城鄉融合發展動力的客觀要求。在土地方面，今后寧波應逐步建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。同時，縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。在金融方面，要切實解決農村“金融失血”問題，既要鼓勵引導企業、社會組織等社會資本采取多種投資方式，建設農村生產生活基礎設施，又要深化農村產權制度改革，擴大農村有效擔保物范圍，拓寬農村金融資金回流渠道。在勞動力方面，應形成城鄉統一的勞動力市場，營造城鄉勞動力就業公平競爭、同工同酬、同等待遇的良好環境，最終實現同城同待遇。

作者單位：寧波市社會科學院