二 我國(guó)行政監(jiān)察研究理論成果述評(píng)

1.1983—1996年行政監(jiān)察制度的探索研究

中共十一屆三中全會(huì)以后，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為國(guó)家發(fā)展的中心任務(wù)，鋪張浪費(fèi)、貪污受賄等違紀(jì)違法現(xiàn)象也隨之抬頭，地方諸侯經(jīng)濟(jì)和保護(hù)主義導(dǎo)致的政令不通現(xiàn)象也日益突出，這使得監(jiān)察制度的重建問題受到了學(xué)者的關(guān)注。作為較早關(guān)注此問題的學(xué)者，張鳴起認(rèn)為監(jiān)察制度的缺失導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力監(jiān)督存在盲區(qū)，在他看來，重建監(jiān)察制度已經(jīng)刻不容緩，并提出了包括實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的重建監(jiān)察制度的構(gòu)想。^[1]似乎是為了給監(jiān)察制度的重建提供更多的智力支持，韓曉武梳理了新中國(guó)成立以來監(jiān)察制度的發(fā)展變化，認(rèn)為重建監(jiān)察制度需要遵循檢查、督促、處分相結(jié)合、獨(dú)立處分以及雙重領(lǐng)導(dǎo)等原則。^[2]鄒鈞則詳細(xì)分析了日本行政監(jiān)察制度建立的背景和特點(diǎn)，指出日本行政監(jiān)察制度的發(fā)展與日本政府的重視和行政學(xué)界的努力有著很大的關(guān)系。^[3]或許正是基于學(xué)者的呼吁與經(jīng)濟(jì)建設(shè)中不斷涌現(xiàn)的以權(quán)謀私、侵犯公民權(quán)益和嚴(yán)重的官僚主義現(xiàn)象的驅(qū)使，闊別政治舞臺(tái)20多年的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)又應(yīng)勢(shì)而重生，被賦予了“檢查監(jiān)察對(duì)象貫徹實(shí)施國(guó)家政策和法律法規(guī)的情況”，“監(jiān)督處理監(jiān)察對(duì)象違反國(guó)家政策、法律法規(guī)和違反政紀(jì)的行為”等重任。

雖然行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)被賦予了很高的期望，但是監(jiān)察法制的不健全、監(jiān)察機(jī)構(gòu)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的不完善等“先天不足”導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)構(gòu)在履行監(jiān)察職能的過程中暴露出了一些問題。對(duì)這些問題，學(xué)者也進(jìn)行了分析和探討。針對(duì)動(dòng)輒建議實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的政策建議，陳國(guó)權(quán)認(rèn)為研究行政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制首先要拋棄在“垂直領(lǐng)導(dǎo)”和“雙重領(lǐng)導(dǎo)”之間進(jìn)行非此即彼選擇的思維方式，而著眼于研究“雙重領(lǐng)導(dǎo)”內(nèi)部職權(quán)的合理劃分。通過對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的合理調(diào)整，形成既有利于執(zhí)行國(guó)家的統(tǒng)一意志、又有利于滿足地方政府要求的體制。在他看來，為了提高監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位和權(quán)威性，監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)改為委員會(huì)建制，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)由政府常務(wù)會(huì)議的成員兼任，加強(qiáng)綜合領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)功能，密切政府決策與監(jiān)督的有機(jī)聯(lián)系。^[4]面對(duì)同樣的問題，李和中也認(rèn)為需要通過憲法來提高行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位，提高行政監(jiān)察的立法層次。^[5]在另一篇文章中，通過對(duì)行政原則的研究，陳國(guó)權(quán)認(rèn)為行政監(jiān)察的職能不只是廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察，還應(yīng)包括法制監(jiān)察和民主監(jiān)察。^[6]同樣是對(duì)行政監(jiān)察原則的分析，周葉中認(rèn)為，行政監(jiān)察的基本原則是指行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織在組建和開展工作過程中必須遵循的最重要的準(zhǔn)則，是貫穿監(jiān)察活動(dòng)始終的指導(dǎo)精神，包括獨(dú)立、平等、公開和密切聯(lián)系群眾等方面。^[7]

行政監(jiān)察研究在這一時(shí)期受到了學(xué)者較多的關(guān)注，在監(jiān)察制度重建、提高行政監(jiān)察法制建設(shè)的層次以及監(jiān)察原則等方面達(dá)成了基本共識(shí)，也得到了政府很好的回應(yīng)。不僅如此，這時(shí)期的行政監(jiān)察更多是從法學(xué)角度展開研究的，在全部33篇核心期刊論文中，發(fā)表在法學(xué)期刊的就有18篇，主要是探討行政監(jiān)察權(quán)、行政監(jiān)察立法以及行政監(jiān)察法制建設(shè)等問題，從而為《行政監(jiān)察法》的出臺(tái)創(chuàng)造了條件。相對(duì)而言，從政治學(xué)與行政管理學(xué)的角度探討行政監(jiān)察問題的論文較少，主要涉及行政監(jiān)察的原則與領(lǐng)導(dǎo)體制等問題，對(duì)效能監(jiān)察、廉政監(jiān)察等問題探討較少，只是零星出現(xiàn)了一些觀點(diǎn)的爭(zhēng)鳴。

2.1996—2009年行政監(jiān)察制度的發(fā)展研究

1993年監(jiān)察機(jī)構(gòu)和紀(jì)檢機(jī)構(gòu)實(shí)行了合署辦公，但是合署辦公體制并沒有徹底解決監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)威性問題。伍勁松認(rèn)為，合署辦公后，紀(jì)委成了監(jiān)察機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，實(shí)際上形成了對(duì)行政監(jiān)察的“三重領(lǐng)導(dǎo)”。除了權(quán)威性不足以外，行政監(jiān)察決定執(zhí)行不力、監(jiān)察范圍過于寬泛以及行政監(jiān)察缺乏相應(yīng)的補(bǔ)救機(jī)制等問題也制約著監(jiān)察制度的效力。^[8]安媛媛認(rèn)為，議會(huì)監(jiān)察專員制度能夠?yàn)楣裉峁└嗟臋?quán)利救濟(jì)，應(yīng)更多地考慮我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，對(duì)該制度予以借鑒性吸收。^[9]除了圍繞行政監(jiān)察體制的缺陷及其救治展開探討外，這時(shí)期的研究還有兩個(gè)亮點(diǎn)。一是效能監(jiān)察逐步納入研究視野。^[10]但是針對(duì)效能監(jiān)察的學(xué)術(shù)探討此后并不多見。在王凱偉看來，開展效能監(jiān)察，有利于遏止腐敗行為，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展，促進(jìn)政令暢通。效能監(jiān)察需要涵蓋行政管理的三個(gè)層次，即行政決策過程、行政執(zhí)行過程、行政實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)察。^[11]二是官員也成為活躍的研究主體，對(duì)行政監(jiān)察實(shí)踐中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了專業(yè)探討。作為其中的代表，張玲和張忠誠(chéng)認(rèn)為應(yīng)該實(shí)行監(jiān)審合一的監(jiān)察模式，可合并監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)，組建監(jiān)審合一的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

與上一個(gè)時(shí)期相比，這個(gè)時(shí)期研究行政監(jiān)察的視角發(fā)生了轉(zhuǎn)移，從法律角度研究的論文有所減少，從政治學(xué)和行政管理學(xué)研究的論文有了很大提高，不過大多數(shù)研究的同質(zhì)化程度較高，學(xué)術(shù)規(guī)范性不強(qiáng)。

3.2010—2013年行政監(jiān)察制度的深化改革研究

2010年10月，修改后的《行政監(jiān)察法》被付諸實(shí)施，從法律的角度明確了對(duì)派出機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理，這被視為其中的主要亮點(diǎn)。陳宏彩認(rèn)為，《行政監(jiān)察法》明確規(guī)定派出機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，不再實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，這是基于歷史和現(xiàn)實(shí)的理性選擇。為了使這一改革取得預(yù)期成效，還必須在問責(zé)、經(jīng)費(fèi)、人事和權(quán)力等方面建立配套的保障性制度。^[12]針對(duì)《行政監(jiān)察法》的修改，王建華從提高完善監(jiān)察建議制度的認(rèn)識(shí)、明確監(jiān)察建議所涉各方的法律關(guān)系、落實(shí)監(jiān)察建議適用的范圍情形等方面，他提出了進(jìn)一步完善行政監(jiān)察建議制度的思路。^[13]

本階段的行政監(jiān)察研究較為平淡，研究同質(zhì)化現(xiàn)象仍然很嚴(yán)重，行政監(jiān)察的細(xì)化研究缺乏，這可能與考察的時(shí)間較短有關(guān)聯(lián)。