一 監察制度變遷的歷程和要素

1.基于關鍵節點的監察制度變遷的歷程

（1）監察制度的恢復階段（1978—1992年）。1986年11月，國務院向第六屆全國人民代表大會常務員會提出恢復監察部的議案。同年12月，第六屆全國人民代表大會第十八次會議通過《關于設立中華人民共和國監察部的決定》，決定設立監察部，恢復行政監察體制。1987年7月1日，國家監察部正式對外辦公。同年8月，國務院發出了《關于在縣以上地方各級人民政府設立行政監察機關的通知》。到1988年年底，各級縣級機關先后完成了監察機構的組建工作。至此，我國行政監察制度的體制初步確立。但是，運作機制及其框架到1990年年底才構建起來。1990年11月，國務院頒布了《行政監察條例》。《行政監察條例》對監察機關的職責職能、監察程序、管理體制等問題做出了明確的規定。監察部還根據實際的工作需求，制定了一系列的部門規章。如《國家行政機關工作人員貪污賄賂行政處分暫行規定》《國家行政機關及其工作人員在國內公務活動中不得贈送和接受禮品的規定》《監察部信訪工作辦法》《監察部處理電話舉報暫行辦法》《監察部處理外國人和華僑、港臺同胞來信來訪試行辦法》等。

（2）監察體制變革階段（1993—2002年）。1993年2月，中共中央與國務院批轉了中央紀委、監察部《關于中央紀委監察部機關合署辦公和機構設置有關問題的請示》，提出中央紀委、監察部合署，實行一套工作機構、兩個機關名稱。合署后的監察部依然屬于國務院系列，接受國務院的領導；中紀委受黨中央的領導，對黨中央負責。合署后的紀檢機關、監察機關實行雙重領導體制，監察機關同時接受同級人民政府和上級監察機關的領導。紀檢機關、監察機關合署辦公和雙重的領導體制一直延續至今。這一時期的監察立法也有進展。1997年5月，《行政監察法》正式頒布實施。該法在監察實踐和《行政監察條例》的基礎上，進一步明確了監察機關的職責、權限、工作程序、法律責任等事項。

（3）監察體制機制深化改革階段（2002—2016年）。中共十六大以來，我國進入改革和發展的關鍵階段，但反腐敗形勢也嚴峻。中共中央提出了反腐倡廉建設的新構想，“推進和完善懲治和預防腐敗體系建設”。為適應反腐戰略的需要，監察據此進行了一系列的調整，一是對派駐機構實行統一管理；二是國家預防腐敗局的成立；三是新修改的《行政監察法》進一步明確了監察對象、機構、職能、方式等，監察工作走上規范化和法制化的軌道。中共十八大以來，紀檢體制、監察體制進一步深化改革，監察工作也已經有了長足發展：監察機關重視主業主責，從過多的“副業”中抽身，在全面從嚴治黨、依法行政中找準定位，創新執紀監督方式，強化監督執紀問責，深化轉職能、轉方式、轉作風，全面提高履職能力。2016年年底，針對行政監察地位低、權力少、方式簡、覆蓋窄、協調其他監督力量難等問題，在北京、山西、浙江開展監察體制改革試點，致力于形成完整的權力制約與監督體系——監察委員會。

2.基于行為體與制度結構環境互動的監察制度變遷的要素^[1]

（1）變遷的動因。從微觀層面來說，監察制度變遷的動因在于解決現存監察制度設計與工作安排上的缺陷或不足。解決現有制度安排的缺陷，是監察制度變遷的一個重要動因。從中觀層面上看，監察制度變遷的動因在于提高政府的反腐廉倡能力、服務能力和績效。從宏觀方面看，監察制度變遷的動因在于為改革開放保駕護航。這主要體現在：落實廉政建設責任制，為經濟發展提供政治保障；查辦違法違紀案件，為經濟發展掃除障礙；糾正相關部門和行業的不正之風，解決嚴重損害群眾切身利益的問題；開展執法監察，確保經濟發展不“毀于蟻穴”。

（2）變遷的主體。制度變遷的主體可以分為“初級行動團體”和“次級行動團體”。初級行動團體是制度變遷的推動者和決策者，次級行動團體是執行者和實施者。在我國，黨和政府是監察制度變遷的初級行動團體。監察機構、媒體、學者和公眾構成了監察制度變遷的次級行動團體。其中，監察機構是重要的次級行動團體，是監察制度變遷的實施者，根據黨委和政府的制度安排，具體推動監察機構的變遷并根據工作的需要制定相關的法規；公共媒體為制度變遷宣傳造勢，引導社會輿論，一方面將社會民意反饋給政府，另一方面也將政府的意圖傳達給公眾，在制度變遷過程中媒體成為公眾與政府溝通的媒介；學者為制度變遷及具體的制度制定和創新出謀劃策，保證了新制度的科學化；公眾理解、參與并支持制度變遷及新的制度。

（3）變遷的特征和影響因素。筆者認為，一方面，改革開放以來監察制度的變遷具有路徑依賴特征。受我國傳統政治文化的影響，“官本位”意識、“人治”意識與“法治”觀念在不同時空格局中依靠一定載體交織并存，加之監察機構也獨立性與依附性并存，以及紀檢、監察在某些事務上“黨政不分”等，導致監察制度變遷中，既有法律、法規、規范性文件等正式制度的影響，又有文化、習俗等非正式制度的影響。另一方面，改革開放以來監察制度變遷具有漸進性變革的特征，經歷了多次的變革和調整，但都是在既定的政策、法律規定的范圍內適度地變革和調適。