二 監察制度變遷過程中的路徑依賴問題

監察工作在實踐中探索，在改革中發展，堅持“圍繞中心、服務大局”來全面履行監察職能，切實維護和發展人民群眾根本利益，促進政府機關為民、務實、清廉；堅持結合機構改革和政府職能轉變，依法監察，嚴格規范行政權力，整體推進教育、制度、監督、改革、糾風、懲治工作，不斷完善政府系統懲治和預防腐敗體系，注重探索新思路新方法和運用現代科技成果來不斷提高監察工作科學化水平；堅持把監察工作納入了黨風廉政建設和反腐敗工作的總體部署，加強同黨的紀律檢查機關和政府其他部門的協調配合，綜合運用各種監督形式，增強監督的整體效能，形成反腐倡廉的合力，共同抓好廉政、勤政方面各項任務的落實。但是，監察工作中也還存在以下提及的一些問題。

1.政府和公職人員的角色定位不標準

治理主體的觀念和需要會塑造制度和驅動制度變遷。因此，政府的角色定位在制度變遷過程中具有重要影響。當政府將自身定位為“社會人”的時候，政府推行制度變遷時追求的是社會公共利益最大化；而定位為“經濟人”的時候，政府推行制度變遷時尋求的是自身利益最大化。從法理上說，政府存在的根本目的就是實現公共利益，但是政府的具體部門也多少有其自身利益的考量。改革開放以來監察制度變遷過程中，地方政府的定位一直在“社會人”和“經濟人”之間搖擺。官員和公職人員應該是人民的“公仆”，理應以公共利益為追求的目標。但地方政府部門及其官員、公職人員等的權力不受制約和監督時，若規則和標準不嚴格，仍然會濫用。特別是在以強制性變遷為主的監察制度變遷過程中，由于公眾參與的缺乏以及監督體制和機制的不健全，政府部門在政策的制定和政策的執行環節有放大自身利益、忽視公共利益的可能。政府（尤其是地方政府）及其官員、公職人員的角色定位不清晰，權威就絕對不夠，進而出現的“精英政治”現象等直接影響了行政監察的地位、職責和功能，最終導致許多觀念、規則、秩序等需要政治家或政黨領袖來解釋和推行。

2.強制性變遷和誘致性變遷的不平衡

依據制度變遷是由政府強制推行或是自發進行來區別，可以將制度變遷分為誘致性變遷和強制性變遷。誘致性變遷是指現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創造，它是由個人或者一群人在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行的。強制性變遷是指由政府命令和法律引入實現的制度變遷。改革開放以來，我國監察制度的變遷以強制性變遷為主。政府在制度變遷的過程中發揮的主導作用具體表現在：監察制度的制定者和創新者是政府；制度變遷的技術選擇者是政府；政府通過組織控制、發布命令、自上而下地推行新的監察制度。與此同時，民眾通過信訪、電話舉報、網絡舉報等方式參與行政監察，專家和學者為監察制度變遷提供專業意見，媒體積極為監察制度的變遷宣傳造勢。民眾所發揮的作用主要局限于對制度變遷效果的鞏固、對新制度的執行等方面，其對制度變遷的推動作用不足。強制性變遷和誘致性變遷的不平衡，直接導致了權力制約不力，信息不對稱下的博弈困局和監察的合理性難題。

3.制度供給不足

我國目前與監察相關的法律法規較少，目前只有2010年修改后的《行政監察法》《公務員法》和相關黨內監督條例、規定、辦法以及行政紀律等。監察的實體、程序等方面法律的缺失以及國家監督體制的不完善，影響了行政監察工作的開展。一方面，監察法律法規規定不明確，概念籠統，影響了法律法規的具體實施和推行。如懲戒性法規中，有“視情節輕重”，并沒有做出具體的規定；法律法規中的“應當”“建議”等詞比較多，也沒有相應的解釋，這些籠統的詞匯，增加了實施中權衡的難度。另一方面，現存的監察法配套制度大多數是以規章、規定、通知、辦法等形式來規定的，如《關于對黨和國家機關工作人員在國內交往中收受禮品實行登記制度的規定》《嚴禁用公費變相出國（境）旅游的通知》等，這些規范性文件的權威性比較低，實際發揮作用的效果不大，致使監察主體與監察對象之間常常權力不對稱，引起“管不著，管不住，管不了”的尷尬。