第一章　緒論

第一節　問題提出與研究意義

一　問題的提出

從世界范圍來看，學生貸款的產生有其特定的理論淵源與實踐訴求。其理論淵源在于成本分擔理論的發軔，該理論由布魯斯·約翰斯通（D．Bruce Johnstone）于1986年提出，其核心思想是“誰受益，誰付費”，而高等教育的受益者既包括了政府（社會），也包括了受教育者本人，因此政府和個人均應在其受益范圍內支付教育經費。其實踐訴求表現在政府財政的緊縮以及多部門對于公共性開支的競爭，導致政府投資于高等教育領域的經費增長幅度明顯低于高等教育生均成本的增長速度，對于經費的渴求導致高等院校的學費標準不斷提高，以至超出了低收入家庭的經濟支付能力而使貧困學生難以順利接受和完成高等教育，從而使得高等教育的機會均等面臨著嚴峻的挑戰。為因應這一挑戰，全球有70多個國家和地區相繼推出了以資助高校貧困生入學為目標導向的學生貸款。這樣，使得高等教育接受者實現成本分擔出現兩種方式：一種是學生以即時付費的方式直接向學校交納學費；一種是通過學生貸款的方式延遲付費，進而實現成本的延遲回收（Deferred Cost Recovery）。而同時，高等教育的內在公益性要求政府必須在自己的職責范圍內確保高等教育機會的公平性，這種公平性的內在要求不僅決定了政府必須在學生貸款體系中承擔應有的職責和義務，而且直接決定了高等教育成本延遲回收方式的有效運行。[1]

同樣，在“教育經費的巨大財政壓力”以及“貧困生就學難問題”的雙重困擾下，中國助學貸款政策在中央政府的主導下迅速出臺。自1999年實施以來，我國國家助學貸款取得了很大的成就，對于幫助貧困生入學、推進社會公平和正義發揮了重要的作用。根據電話訪談和網絡調查所得到的信息（政府官員的看法），從目前來看，各銀行普遍認為國家助學貸款不是一項利潤豐厚的業務，所以，各銀行承辦該業務時不是主要從商業利益考慮的，而更多的是從創建企業形象來考慮，或者從政治角度來考慮的。如果沒有政府來主導，國家助學貸款工作是難以開展的。然而，從政策實施的效果來看，依然存在一些問題，主要集中于放貸和回收兩個環節。一方面，助學貸款獲貸率依然偏低，且校際結構很不均衡，截至2008年6月底，全國獲貸學生占在校生總數的平均比例為11．2%，還遠不能滿足全國平均至少20%的在校貧困生的資助需求；與此同時，我國地方高校同期的獲貸率僅為10．3%，中央部門高校業已達到16．2%，差距十分明顯。[2]另一方面，助學貸款回收難的問題依然存在，2010年1月7日，教育部全國學生資助管理中心副主任馬文華在咸寧表示，目前我國高校學生助學貸款違約率仍高達20%以上，這也意味著貸款的資金回流遇到了很大難題。[3]

究其根源，政府干預的方式不當和力度不足是造成當前困境的主要原因之一。首先，一直以來，政府過多地運用行政手段推動助學貸款的商業化運作，在發揮一定作用的同時損害了相關主體的權益。表現在：第一，在貸款的發放上，商業銀行缺乏參與其中的動力和意愿。盡管無利可圖或利潤不高，國有商業銀行迫于政府的壓力依然有條件地發放貸款，導致整個貸款的發放過程頗為曲折，惜貸現象較為嚴重（從顯性的全國范圍內普遍的惜貸趨向于隱性的更深層次的發生在地域和院校差異上的惜貸）。在商行國家助學貸款風險補償金的支付主體上，政府規定由高校和財政各承擔一半并不合理，高校提供的風險補償金是按當年貸款發生額的一定比例計算的，且該比例與該校貸款畢業生的還款情況相關聯，這有可能導致高校進一步限定貸款人數，并在學生貸款資格的判斷中有所顧忌而抬高借貸門檻。第二，在貸款的回收上，政府要求公安部、國家金融管理部門協助經辦銀行查找違約畢業生是正當的；但在商行國家助學貸款中高校需要協助銀行回收貸款，在國開行校園地貸款（河南模式）中高校則要承擔主要的回收職責。顯然，這并不合理，因為高校的主要任務在于創造、保持、傳遞知識和培養國家、社會需要的人才，由高校來承擔主要的回收責任是有違其歷史使命的；此外，高校是否具備回收學生貸款的能力值得懷疑，作為利益相關者，高校缺乏將違約學生訴諸法律的直接動機，且本身并不具備必要的回收學生貸款的技術系統，因而正如世界知名學生貸款專家艾德里安·翟德曼（Adrian Ziderman）在對若干國家研究后所得出的結論，即高校在確定學生貸款資格方面具有比較優勢，但有效回收貸款的能力未得到證實。[4]這些均是政府行政命令作用的結果。其次，政府財政干預不到位，表現在：中央和地方財政分別負責各自所屬院校學生貸款財政補貼的分工不合理，因為高等教育具有很大的收益外溢性，且中央與地方的事權與財權不對稱，從而導致部分地方政府拿不出新增收入用作貸款補貼，這在很大程度上影響到屬地金融機構的放貸積極性，客觀上拉大了學生貸款發放的校際和省際差距；政府對國家助學貸款的財政支持主要體現在貼息和風險補償金兩個方面，與其他國家相比，政府的投入嚴重不足，政府提供的有限財政支持（商行國家助學貸款中，僅提供50%的風險補償金和學生在校期間的貼息）與政府宏大的政策目標（穩定、公平、高等教育大眾化）仍有距離；盡管實施了風險補償制度，但政府沒有為學生貸款進行擔保，因此沒有消除銀行對學生貸款存在風險的憂慮，貸款風險防范問題沒有得到實質性的解決，也為貸款將來的償還違約埋下了隱患。最后，立法的缺失。政府在推進國家助學貸款過程中沒能制定相應的具體法律、法規，從而導致我國國家助學貸款運行過程中體現出政出多門、政策多變的特征。政策因其較弱的權威性和強制性，可預期的較差的穩定性和確定性，使得利益相關者（尤其是借貸雙方）的權益和責任得不到應有的保障和有效的落實，一定程度上助推了學生貸款的資助失衡和回收不暢，遲滯了學生貸款事業的有序、健康發展。

由此可見，我國國家助學貸款運行中出現的很多問題，可以被部分歸因為政府干預學生貸款的失當，其內在的深層次原因在于政府參與學生貸款的職能不清，從而導致政府難以有效規范和約束自身的行為。據此，本選題研究的核心問題在于探討政府參與學生貸款的職能內涵，并針對我國政府參與國家助學貸款的缺陷或不足，提出如何規范和改進的具體思路。

二　研究意義

（一）理論意義

學生貸款是高等教育成本分擔能否有效實行的關鍵，也是高等教育財政領域最復雜、最具爭議、經常被誤解，然而又可能是最重要的基本問題。[5]從產品屬性的視角看，學生貸款因其收益的正外部性使其具有準公共產品的性質，因此容易導致市場供應不足，迫切需要政府參與其中。然而，從國際經驗看，政府應以何種方式參與，表現在哪些方面？這對于學生貸款的成功運作至關重要。因此，從政府職能的角度對學生貸款進行深入研究，不但可以充實和發展學生貸款理論成果，深化對學生貸款規律的認識，為我國進一步運作和改革學生貸款政策提供新的思路和視角；而且有助于進一步豐富政府職能理論，拓寬公共財政學和高等教育財政學的研究領域。

（二）實踐意義

實踐表明，自1999年我國國家助學貸款開始實施以來，此項助學政策已惠及千萬學子，取得了很大成就，但是在具體運作過程中也遇到諸多困難和波折，影響到學生貸款又好又快的發展。這在很大程度上是由政府干預的失當造成的，而其內隱的深層次原因在于政府職能不清。基于此，本研究立足于中國助學貸款發展的現實需求，從政府在一般準公共產品提供中的應為出發，推演出政府在學生貸款運行中的參照性作為，并借鑒世界典型國家中政府參與學生貸款的共性經驗和教訓，得出政府參與學生貸款的職能內涵，因而所得結論可有效檢驗和指導我國學生貸款的發展實踐。這是一項致力于推進政策完善的教育政策研究，是植根于中國社會背景，旨在推動學生貸款運行的研究，具有鮮明的實踐傾向和現實意義。