第三節(jié)　公共財政理論與國家助學(xué)貸款的市場失靈

從現(xiàn)代意義上講，財政是屬于行政的一個組成部分，它是指為滿足國家實現(xiàn)其職能的需要而進(jìn)行的以國家為主體的特殊的經(jīng)濟(jì)分配活動及其所體現(xiàn)的分配關(guān)系。財政包括財政收入和財政支出兩個部分。因此，財政作為一種經(jīng)濟(jì)行為或經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，其主體是國家或政府。

20世紀(jì)50年代，美國著名財政經(jīng)濟(jì)學(xué)家理查德·阿貝爾·穆斯格雷夫（R．A．Musgrave）對市場經(jīng)濟(jì)國家的財政職能作了經(jīng)典概括，亦即財政具有資源配置、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)三大職能。[10]公共財政要求作為政府部門的財政退出競爭領(lǐng)域，不再為提供私人產(chǎn)品而控制和配置資源，而是強化它在公共領(lǐng)域的職能作用，從而由計劃經(jīng)濟(jì)體制下的集權(quán)式生產(chǎn)型財政轉(zhuǎn)為兼顧分權(quán)與集權(quán)，適當(dāng)側(cè)重集權(quán)的公共財政。建立公共財政不僅出于發(fā)揮市場機制的效率優(yōu)勢，同時也由于市場本身存在缺陷，政府必須運用財政手段去彌補市場失靈，彌補由此產(chǎn)生的效率損失，實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的最大化，并實現(xiàn)社會公平。也就是說，公共財政發(fā)揮作用的領(lǐng)域，正是市場失靈的領(lǐng)域。

一　學(xué)生貸款的市場失靈使得政府干預(yù)成為必要

與物質(zhì)資本相比，人力資本是無形地依附于作為個體的人身上的一種資本類型，因而表現(xiàn)出一定程度的不可轉(zhuǎn)移性，這意味著個體投資者很難利用人力資本投資的未來收益作為抵押，從資本市場中借貸到投資所必需的資金。學(xué)生貸款是學(xué)生在暫時缺乏收入的情況下依靠借貸來完成學(xué)業(yè)的一種經(jīng)濟(jì)行為，它依據(jù)的是學(xué)生的個人信用和接受高等教育的未來收益作為還款預(yù)期，因而學(xué)生貸款市場應(yīng)被視為一種典型的人力資本投資市場。然而，學(xué)生并非獨立的經(jīng)濟(jì)人，貸款時無力向銀行提供有形資產(chǎn)擔(dān)保，也無法用貸款所形成的人力資本產(chǎn)權(quán)作抵押，因此只能憑其個人信用向銀行申請貸款。由于學(xué)生之前從未與銀行發(fā)生借貸往來而使其個人信用難以查證，再加上未來收益的不確定性，銀行就會認(rèn)為其信貸風(fēng)險太大，這就造成了學(xué)生貸款資本市場的失靈。

學(xué)生貸款市場的失靈主要應(yīng)歸因于還貸不暢，致使貸款資金難以按時、足量回流，使得銀行難以盈利甚至蝕本，從而影響到本金的持續(xù)供應(yīng)，最終導(dǎo)致貸款市場陷入困境。還貸不暢主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，借貸學(xué)生惡意拖欠貸款，亦即借貸者有償債能力而故意不償還欠款的行為。其原因在于，學(xué)生信用狀況難以查證而使其具有較大的不確定性，導(dǎo)致銀行難以準(zhǔn)確地識別學(xué)生類型（信用人群或非信用人群），從而不可避免地將貸款給予那些資信狀況較差的學(xué)生，即存在所謂的“逆向選擇”風(fēng)險。其二，借貸人的非惡意拖欠，即借貸人因缺乏償債能力而無力償還所借貸款。學(xué)生獲取貸款是依據(jù)其未來收入作為隱形抵押的，然而，未來收入不僅取決于學(xué)生在學(xué)期間和工作期間的努力程度，而且受制于個人社會資本的占有量、勞動力市場的供求狀況、文憑競爭的程度以及個人的發(fā)展機遇等許多外在因素的影響。收入上的不確定性，也決定了學(xué)生還貸能力的較大差異。正是由于學(xué)生貸款的拖欠風(fēng)險太大，銀行為補償高風(fēng)險可能造成的損失，就會傾向于實施高利率政策。由于價格對需求的反作用力，學(xué)生貸款利率的提高，必然導(dǎo)致申貸學(xué)生的人數(shù)逐漸下降。當(dāng)貸款利率高于接受高等教育的個人收益率時，理性的學(xué)生就會選擇從學(xué)生貸款市場中退出，進(jìn)而尋求其他替代資助方式，從而導(dǎo)致學(xué)生貸款市場的消失。[11]

學(xué)生貸款資本市場的失靈，客觀上要求政府對學(xué)生貸款市場進(jìn)行干預(yù)，否則依靠市場上供需雙方的自發(fā)談判和自愿行動不可能出現(xiàn)學(xué)生貸款市場，因而政府理應(yīng)在學(xué)生貸款運行中有所作為。在這其中，政府以財政手段，依托公共財政資金干預(yù)學(xué)生貸款，對于克服貸款運行中的困難，保證貸款政策有效運行無疑具有重要的作用。

二　公共財政參與國家助學(xué)貸款的重要性

從理論上講，政府有幾種可用的財政手段以備選擇，然而在干預(yù)國家助學(xué)貸款這一獨特的經(jīng)濟(jì)行為時卻存在較大缺憾。譬如，稅收杠桿是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的主要手段之一，但面對國家助學(xué)貸款長達(dá)10年的期限，亦難有效發(fā)揮作用，之前政府對國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)經(jīng)辦銀行免征營業(yè)稅的做法被證明是低效的；此外，由于利率作為產(chǎn)品價格的一種外在表現(xiàn)且?guī)缀跖c所有的金融現(xiàn)象、金融資產(chǎn)發(fā)生聯(lián)系，因而各國政府格外重視其在調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的獨特作用，使得利率杠桿成為貸幣政策的核心，然而對國家助學(xué)貸款而言，經(jīng)辦商業(yè)銀行作為特殊的企業(yè)，追求利潤最大化決定了其放貸利率應(yīng)根據(jù)市場基準(zhǔn)利率確定，而不能隨政府的行政調(diào)節(jié)隨意改變，這就是利率杠桿的缺憾。在上述手段都不能有效發(fā)揮作用的情況下，政府仍須采取某種適當(dāng)?shù)姆绞浇槿胫鷮W(xué)貸款，從而客觀上為公共財政資金參與其中提供了機會。

從性質(zhì)上看，商業(yè)銀行具有以下特殊性。其一，商業(yè)銀行是一類企業(yè)，具有企業(yè)的一般特征，即實行自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險、自負(fù)盈虧、自我約束，以獲取利潤為經(jīng)營目的和發(fā)展動力。其二，商業(yè)銀行是一種特殊的企業(yè)——金融企業(yè)。商業(yè)銀行的經(jīng)營對象不是普通商品，而是貨幣資金，其業(yè)務(wù)活動范圍不是生產(chǎn)流通領(lǐng)域，而是貨幣信用領(lǐng)域，商業(yè)銀行不是直接從事商品生產(chǎn)和流通的企業(yè)，而是為從事商品生產(chǎn)和流通的廠商提供金融服務(wù)的企業(yè)。其三，商業(yè)銀行是特殊的銀行。首先，在經(jīng)營性質(zhì)和經(jīng)營目標(biāo)上，商業(yè)銀行與中央銀行和政策性金融機構(gòu)不同，商業(yè)銀行以營利為目的，在經(jīng)營過程中講求營利性、安全性和流動性原則，不受政府行政干預(yù)；其次，商業(yè)銀行與各類專業(yè)銀行和非銀行金融機構(gòu)也不相同，商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍廣泛，功能齊全、綜合性強，尤其是商業(yè)銀行能夠經(jīng)營活期存款業(yè)務(wù)，它可以借助于支票及轉(zhuǎn)賬結(jié)算制度創(chuàng)造存款貨幣，使其具有信用創(chuàng)造的功能。以上說明，商業(yè)銀行作為市場競爭的主體，在資產(chǎn)運營中以追求自身利益最大化為目標(biāo)，具體表現(xiàn)為保證資金的安全，保持資產(chǎn)的流動性，獲取最大限度的盈利。

就國家助學(xué)貸款而言，作為理性“經(jīng)濟(jì)人”的商業(yè)銀行提供國家助學(xué)貸款的最終目標(biāo)就是獲得利潤。這一經(jīng)營目標(biāo)決定了國家助學(xué)貸款首先應(yīng)重點考慮以下幾個因素，即貸款風(fēng)險、貸款期限、利率以及管理成本。在貸款本金、利率、期限和管理成本不變的情況下，風(fēng)險成本越低，銀行也就越有可能盈利。而就風(fēng)險本身而言，又可分為系統(tǒng)性風(fēng)險與非系統(tǒng)性風(fēng)險。系統(tǒng)性風(fēng)險是由基本經(jīng)濟(jì)因素的不確定引起的，亦即借貸者未能完成學(xué)業(yè)、長期失業(yè)或者因意外喪失勞動能力等因素導(dǎo)致還款能力失落而形成的風(fēng)險，顯然這是超出商業(yè)銀行主觀努力程度之外的，其與貸款的期限正相關(guān)，與政府對商業(yè)銀行的風(fēng)險補償負(fù)相關(guān)，即風(fēng)險補償金越多，系統(tǒng)性風(fēng)險就越小。非系統(tǒng)性風(fēng)險是指因為信息不對稱、制度缺失或不健全以及商業(yè)銀行的主觀努力不夠等原因形成的風(fēng)險，其與政府的制度供給（如建立信用體系等）以及借款人的預(yù)期收入負(fù)相關(guān)，在銀行實收利率給定的情況下，實付利率取決于政府對借款學(xué)生財政貼息的多寡，貼息越高則借貸學(xué)生的實付利率越小，非系統(tǒng)性風(fēng)險也越小，因此非系統(tǒng)性風(fēng)險與公共財政資金也呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。[12]可見，在國家助學(xué)貸款成本（即貸款本金）、銀行貸款年利率、貸款期限、管理成本（包括貸款發(fā)放、管理以及回收過程中投入的人力、財力）等條件一定的情況下，政府提供的財政資金（風(fēng)險補償及財政貼息等）越高，銀行的風(fēng)險成本就越低，可能獲取的利潤就越高，銀行提供助學(xué)貸款的積極性也就越大。因此，從某種意義上說，公共財政資金是降低貸款風(fēng)險、推動銀行放貸的有效經(jīng)濟(jì)手段。

此外，與中央財政直接發(fā)放貸款相比，政府以財政補貼的方式參與國家助學(xué)貸款，可以利用少量財政資金撬動銀行巨額資金投入，以使銀行在利潤最大化的驅(qū)使下達(dá)到資金的最大使用效果，從而避免財政直接投資導(dǎo)致效益低下的情況，也降低了公共財政的隱性風(fēng)險。[13]其中，將國家助學(xué)貸款的財政貼息和風(fēng)險補償金以“轉(zhuǎn)移性支出”的形式投資于高等教育，可以實現(xiàn)對國家助學(xué)貸款社會效益外溢以及導(dǎo)致經(jīng)營銀行競爭劣勢的補償，從而保證微觀經(jīng)濟(jì)主體的平等競爭地位，提高市場整體交易行為的效率。