二、走向社會發展主義：發展型福利國家的多元理論探討

發展型福利國家的理念是由聯合國社會發展研究所（United Nations Research Institute for Social Development, UNRISD）組織的一個有關東亞社會政策的研究項目首先加以界定的。后來，這個項目的研究報告發展成為一部有影響力的論文集（Kwon,2005）。

發展型福利國家或福利發展主義（welfare developmentalism）的理念，植根于有關發展型國家或發展主義的文獻中。在這里，發展主義是一種以促進經濟發展為導向的政府施政理念和行動，其中產業政策的實施成為發展型國家的核心（顧昕，2014：93—98）?？墒牵l展型國家的發展政策不僅包括產業政策，而且也包括社會政策，其社會政策的取向是強調福利的民間性來源、降低民眾對國家的依賴、將社會公正的追求從屬于經濟效率的考量（Goodman & White, 1998：17）。

簡言之，發展型福利國家的最大特色是將社會政策從屬于經濟發展的目標。具體來說，除了注重教育、醫療之外，東亞發展型福利國家在社會保護方面注重對產業工人的社會保險，同時將社會救助局限于剩余主義的框架之中，而對普惠性的社會福利敬而遠之。但隨著經濟發展水平的提高以及經濟全球化給民眾帶來的社會風險加深，東亞各國和經濟體政府在福利國家制度建設方面邁出了新的步伐，覆蓋全體民眾的新公共福利項目相繼應運而生，尤其是全民健康保險和最低生活保障制度。

從一開始，社會政策學者是在貶義的基礎上使用“發展型福利國家”或“福利發展主義”等字眼的，視之為社會政策發展滯后的集中體現。但是，隨著福利體制中出現的新變化，東亞是否走出了福利發展主義，成為一個值得探索的課題。相關學者注意到，在歐美福利國家的發展中，有兩個福利發展主義的主線特別值得關注：一是俾斯麥式福利國家理念，其本身就通過強調基于就業的社會保險而從屬于工業化的發展戰略；二是自20世紀30年代就在斯堪的納維亞半島出現的積極勞動力市場政策，其宗旨是幫助民眾提升參與勞動力市場的技能。前者在社會政策學界是眾所周知的，而后者則是聯合國的相關組織早在20世紀六七十年代就加以推動的，而哈耶克主義的極力反對者、1974年與哈耶克同獲諾貝爾經濟學獎的岡納·米達爾（Gunnar Myrdal）在此過程中發揮了舉足輕重的作用。兩種福利發展主義既有共同點也有不同點：共同點在于都具有生產主義取向，注重讓社會政策發揮對經濟發展的積極影響；不同點在于，俾斯麥式福利發展主義在社會投資上具有選擇性，在福利提供上依賴于威權治理，而北歐福利發展主義在社會投資上具有普惠性，在福利提供上建基于民主治理（Kwon,2005：7）。

在發現福利發展主義實際上貫穿著福利國家的整個歷史發展過程之后，國際文獻對發展型福利國家的取向發生了微妙的變化。以往，北歐福利國家都作為福利體制的典范出現在眾多崇尚社會民主主義的社會政策文獻之中，其核心特征就是艾斯平-安德森所說的高水平的“勞動力去商品化”，即勞動力不依賴勞動力市場參與而獲得收入的程度。但進入21世紀，北歐國家搖身一變，在社會政策文獻中成為發展型福利國家的典范。2004年，聯合國社會發展研究所發表長篇報告，對斯堪的納維亞福利國家中發展主義經驗進行了總結，并推薦給發展中國家。簡言之，作為北歐福利國家的核心特征，普惠主義不僅能為各種各樣的個人和家庭提供一個平等且較為體面的生活條件，而且也能為民眾參與社會經濟生活創造有利的條件（Kuhnle & Hort, 2004）。當一個社會的成員不再為衣食住行以及教育、醫療等基本需要而焦慮、狂躁甚至撕裂的時候，他們的追求自然轉向了社會經濟生活的高效、豐富、多彩。

在有關社會政策的國際文獻中，探究所謂“發展型福利國家”或積極福利國家（active welfare state）（Berkel, Graaf & Sirovátka, 2011）、“發展型社會政策”“積極社會政策”（active social policy）（Mkandawire, 2001）等，是近三十年來的一個熱點，正試圖解決經濟發展與社會發展如何相得益彰這一老問題。在這些理論中，相當一部分發源于對西方發達國家福利改革的研究。福利發展主義也吸納了一些傳統上一直被視為具有強烈新自由主義取向的社會政策理論，如工作福利（workfare）理論，強調以促進就業為中心的社會福利政策，推動福利的受益者參與勞動力市場（King, 1995）；如福利混合經濟（mix welfare economy）或福利多元主義（welfare pluralism）理論，高度強調國家、社區、市場、家庭協同發揮作用（鮑威爾，2011）。值得注意的是，發展型社會政策的研究依然方興未艾，上述理論迄今并沒有得到充分的整合。這就為中國社會政策學者在中國福利國家改革與發展的實踐中建立新的、完整的福利發展主義理論，開辟了空間。

在發達國家中，盡管各國政府的施政理念有所不同，但其共同點是將福利國家治理模式的改革納入“積極社會政策”的框架。近年來，經濟合作與發展組織（OECD）著力推動這一治理創新。所謂“積極社會政策”，是指一種全新的政策理念，即將各種社會項目的重心，從保障民眾免受風險轉向其能力建設，并且以更好的方式利用其能力。將積極社會政策作為施政主軸的福利國家，自然被稱為“積極福利國家”，而那些將過去的消極社會政策轉變為積極社會政策的改革舉措，被稱為“社會激活政策”（social activation policy）或“社會激活項目”（social activation programmes）。福利國家的這一改革取向，最終目標是召集并塑造“積極的公民”（the active citizenship），強化公民的責任感，通過積極參與和選擇，將“消極的社會”改造為“積極的社會”。具體而言，在積極的福利國家中，福利體系應該重新定位，資格和援助方面不能慷慨，而且旨在促進人們工作的積極措施套替代消極的收入援助（OECD,1989）。

理念的轉變具有巨大的威力。隨著發展型舉措的不斷增加和改善，社會政策不再是消極的、保護型的措施，而成為推進社會公平和經濟發展的一種積極的手段。較之傳統的社會公正取向，福利國家的重建有了更加廣泛的理論基礎。至于積極的、發展型的社會政策林林總總，但歸納起來，主要有兩方面：其一是加強醫療、教育和社會救助，從而強化福利領取者的人力資本，提高其參與勞動力市場和社會生活的能力；其二是通過鼓勵性或者懲戒性措施，要求福利領取者接受工作培訓、參加社區公益活動、參加非社區性志愿服務、為其創業提供財務和非財務支持（咨詢、信息提供等）、為他們提供法律援助等。

積極社會政策其實并非全新的理念。前文已述，在此概念提出之前，有關積極勞動力市場政策（active labour market policy）的研究和實踐早已行之有年，其宗旨是將勞動政策的重心從失業保護轉為就業促進（施密德、奧賴利、朔曼，2014），而積極社會政策無非是積極勞動力市場的一種拓展，其宗旨是將社會福利政策從收入支持的提供轉為工作能力的培養。積極社會政策的框架將原來兩個略有不同但頗多重疊的研究與政策領域整合起來，從而形成了社會激活的努力不再限于有工作能力的失業者和就業政策，而是從就業政策擴展到兒童政策、弱勢人群政策、老年人政策等。

福利發展主義也好，積極社會政策也罷，其興起的制度性前提條件是政府轉型，即國家治理模式的創新。福利國家本質上是一種對社會經濟生活實施廣泛干預的政府形態。為了達成社會經濟生活的協調與發展，治理機制無非有三：行政機制、市場機制、社群機制。在發展政治學和發展社會學中，我們常常用國家—市場—社會的三角關系來概述三種治理機制的關系。在新自由主義和新保守主義所批評的福利國家之中，行政機制無疑發揮著舉足輕重甚至壓倒性的作用，而國家對社會福利和公共服務從籌資、遞送、評估到監管等各方面都大包大攬，自然會導致公共部門的日益膨脹和行政化，從而一方面對民間的社會經濟生活空間形成擠壓，另一方面對社會經濟生活的高效、多樣構成不利的影響。

有鑒于此，早在20世紀80年代，社會政策學界就興起了能促型政府（the enabling state）的理念，探討了國家如何通過推動社區和非營利組織的能力建設，來實現發達國家中福利國家的轉型和治理創新，從而一方面完善社會保護，另一方面可以推動社會經濟的發展（Gilbert & Gilbert, 1989）。能促型政府的理念很快就進入了美國智庫的視野。美國民主黨智庫進步政策研究院（Progressive Policy Institute）在為克林頓政府出謀劃策時提出：

新任政府必須以一種嶄新的能促型策略取代社會福利。盡管福利國家的建立是以收入保障為目標，但一個能促型政府的建立則要以工作和個人增權為目標。首先，它應該幫助美國窮人發展掙脫貧困和依賴的能力，而且應該直截了當，一有可能就要避開政府官僚機構和服務提供者，將責任和資源直接交到我們要幫助的人的手中。（Marshall & Schram, 1993：228）

能促型國家的理念旨在顛覆傳統的行政化福利國家理念，其具體內容包括三大理念性變革：

第一，社會福利或公共服務的供給側從政府轉向民間。在行政化的福利國家模式中，福利提供者大多是公立組織。支撐這一做法的觀念來源于某種對公共物品理論的僵化理解，即認為社會公益事業屬于公共物品，而市場在提供公共物品方面會產生失靈，因此公共物品應該由政府提供。在社會主義國家的福利模式中，民間的福利組織甚至根本不存在。一旦政府決定為全社會提供某種社會福利，那么接下來的做法一定是鋪攤子、設編制、建事業單位。

同行政化的福利國家相比，能促型國家采取某種市場化的路徑從事社會福利。最為顯著的區別在于，能促型國家擁抱“民間提供服務而國家出錢買單”的理念。事實上，自20世紀70年代之后，在發達國家，出現了社會服務和福利民營化的新趨勢，學者們把這一趨勢稱為“公共產品的民間提供”（private provision of public goods），從而打破了由于市場失靈公共物品只能由國家來提供的傳統觀念（Kemp,1991）。

第二，從國家直接撥款支持向國家間接支出轉型。在能促型國家的實踐中，國家的職能不再是直接為公眾提供社會福利的服務，但也并非撒手不管，而是通過各種直接或間接的方式，為提供這種服務的民間組織提供支持，其中主要是財政支持。支持的方式多種多樣，最為常見的方式包括：通過競標把福利服務的合同外包給民間組織；直接向救濟領取者發放現金或者代金券，讓他們自行選擇心儀的服務提供者；為購買社會福利服務的個人和家庭提供稅務優惠。

國家退出社會福利提供領域但又致力于促進民間非營利服務提供者的能力建設，其主要政策考量是為了增加社會福利服務的競爭性和多樣性，減少原來公共機構提供所帶來的壟斷性和官僚化的弊病，從而更好地為福利的受益人服務（Gilbert, 2002：44—45）。

第三，從保護勞工向保護工作轉型。國家逐漸減少普惠性的社會福利，而是采取種種目標定位的方法，把福利遞送給最有需要的人（吉爾伯特，2004），或者在普惠主義模式中增加福利給付的條件，附設激勵勞動力市場參與的獎懲條件。總而言之，勞動力非商品化的趨勢逆轉，出現了所謂的“勞動力再商品化”（Gilbert, 2002）。

除此之外，能促型福利國家還在其他若干方面與傳統的行政化福利國家有所差別（參見表1）。限于篇幅，本文不再詳述。

表1  行政化福利國家與能促型福利國家的比較

從表1可見，除了理念轉型和政策變化之外，政策工具的更新也是福利國家治理變革的一環，更多可以引入選擇與競爭因素的市場化政策工具，如代金券，得以發展起來。不僅如此，有關社會政策治理的研究還將重點從政策項目轉移到政策工具。從這個角度來看，即便確定了項目，采用何種政策工具來實施項目也是重要的。關于政策工具的研究，也已經從傳統的政策執行研究領域提升到治理轉型的新研究領域（薩拉蒙，2016）。