一、發展型社會政策：福利國家促進經濟與社會協同發展的可能性

福利國家是一個極易產生意見紛爭的領域。三個在國內外都極為流行的觀點與本文的主旨密切相關，有必要加以厘清，即：（1）福利國家是經濟發展水平提高的副產品；換言之，注重經濟發展應該放在政府施政的優先位置；（2）經濟發展主義與社會發展主義是零和博弈的關系，即福利國家的建設只是一種社會財富的再分配，而再分配無助于經濟發展；（3）國家與社會是零和博弈關系，福利國家的發展會擠壓市場組織和社會組織的空間，從而不僅不利于經濟發展，而且也不利于社會發展本身。

這三個觀點相互關聯，而第一個觀點尤為根深蒂固，其產生的部分原因在于望文生義。很多人把“福利國家”理解為“有福利的國家”或“社會福利水平較高的國家”，諸如“新加坡已跨入‘福利國家’的行列”之類的報道，就是在這種意義上使用“福利國家”這個詞（木易，1995：23）。但這種理解并非完全緣于望文生義，而是基于一種根深蒂固的認知，即只有在經濟發展水平提高之后才談得上福利國家建設；換言之，很多人認為福利國家是發達國家的專利。按照這種理解，中國自然談不上“福利國家”，自然也就不存在“福利國家重建”的問題，頂多存在如何建設福利國家的問題。

“一個國家何時才能被稱為福利國家呢（Asping-Andersen, 1990：18）？”要回答著名社會政策學者艾斯平-安德森提出的這個問題，取決于“福利國家”這個概念的定義。事實上，無論是在國際上還是在國內，人們在使用“福利國家”這個詞的時候經常夾雜著自己的價值觀。如艾斯平-安德森自己所說，最為常見的、教科書式的“福利國家”定義，是指“國家對于其公民的某些基本的一點點福利負有保障責任”（Asping-Andersen, 1990：18—19）。這一定義自然有著很大的含混之處，因為關于何為“基本”，不同時期、不同國度乃至不同社群都會有不同的看法。

其實，對于“福利國家”這個概念，完全可以有一種獨立于各種價值觀的界定。在此，“福利國家”是指一種國家形態，即對社會保護（social protection）或社會福利（social welfare）負有一定責任的政府；至于政府承擔這一責任的邊界和程度，則呈現變異性。按照這一理解，福利國家是普遍存在的，除非政府在社會保護上完全無所作為。即便是中華帝國，朝廷也在賑災領域扮演積極的角色，因此可謂最低意義上的“福利國家”，至于荒政的好壞，即“中華帝國福利國家”的績效，那是另外一個問題了（魏丕信，2003）。

當然，在國際文獻中，“福利國家”的起源一般公認為19世紀末期的德意志帝國，但其濫觴被追溯到英國的“濟貧法傳統”（the Poor Law tradition）（Patriquin，2007）。1597年，伊麗莎白王朝統治下的英國議會通過了《濟貧法》（The Poor Law），正式建立了公共財政支持下的貧困救助體系。基本上，“濟貧法傳統”乃是把公共救助的對象限定在“老弱病殘”，也就是完全無法通過自身的努力而生存的社會成員（Brundage，2002）。然而，“福利國家”的正式出現和發展終結了濟貧法傳統：不僅僅是社會邊緣群體，全體公民（甚至包括享有合法居住權的外國人）均有權成為國家福利的受益者。簡言之，在福利國家中，享有社會保護成為每一個公民的社會權利（Dean，2015）。

可是，社會權利的邊界也具有很大的漂移性，這意味著“福利國家既隨時也隨地而有所不同”（Powell，1999）。因此，福利國家中的福利提供水平也會有高有低。當然，福利國家或社會保護體系發展到何種程度，取決于一個國家或地區的經濟發展水平。而且，福利國家完全可以有不同的模式，最著名的分類當屬艾斯平-安德森的三模式論，即自由主義型、法團主義型和社會民主主義型福利國家（Asping-Andersen, 1990）。后來，三模式論又被拓展為四模式論甚至五模式論（Arts & Gelissen, 2002：137—159）。這里特別值得注意的是，東亞地區的福利國家模式被界定為生產主義，其特色是社會政策附屬于經濟政策，福利國家服務于經濟發展（Holiday, 2000：706—723; Kim, 2015）。這一模式與本節關注的發展主義社會政策密切相關。

進而，福利國家的建設也是一個永無止境的過程，政府、市場和社會在其中所扮演的角色，日益呈現多樣化的格局，即便在發達國家也是如此（Hancké，2009）。眾所周知，在20世紀70年代的石油危機之后，歐美福利國家的發展模式面臨嚴峻的挑戰，龐大社會福利開支被視為經濟發展的負擔。于是，上述的第二種觀點，即福利國家阻礙經濟發展論，日益流行開來。這種觀點在意識形態上根源于新自由主義和保守主義，各種抨擊福利國家的論述風起云涌。在抨擊者們看來，福利國家應該最小化，而福利提供的責任則應該從國家轉移到家庭、社群（社區）、市場和公民社會（慈善組織）（Tanner，1996）。長期以來，在人們的印象中，福利國家社會政策的實施，無非是財富的再分配，對某些人群實施了過度的社會保護，并不能直接促進財富的增長。于是，20世紀最后二十年，在西方發達國家的政策論說中，福利國家的收縮成為一時之選，即便是一向強烈捍衛福利國家的激進經濟學家，也承認福利國家適度收縮的必要性（Drèze & Malinvaud, 1994：489—504）；而在發展中國家，社會政策的發展障礙重重，更不必說福利國家的建設了。

然而，福利國家縮減真可謂雷聲大雨點小。一個有趣的現象是，在新自由主義的沖擊下，全球各地的福利國家，尤其是歐美的福利國家，都在福利國家縮減的呼聲中經歷了多維度的改革（Piven，2015：2—9）。可是，無論福利國家的改革走向何方，歐美經濟發達國家的政府在社會政策上的支出，即社會支出（social spending），基本上都沒有下降（Pierson，2001）。

關于福利國家擴張和收縮究竟對經濟增長會產生什么影響，國際學界開展了曠日持久的爭論，也催生了大量經驗性研究成果，但尚未得出具有共識性的結論。針對上述流行的福利國家阻礙經濟發展論，很多經驗研究成果提出了質疑。最響亮的質疑聲莫過于美國社會經濟史學家林德特（Peter H.Lindert）2004年出版的兩卷本獲獎巨著《增長中的公共部門》，此書通過分析詳盡的歷史數據和豐富的歷史資料論證了一個具有沖擊性觀點，即一個國家社會支出的多寡（用其占GDP的比重來度量）對該國整體的經濟發展水平有極大的促進作用（Lindert，2004）  ^注3。林德特此書所界定的“社會支出”，僅由基于稅收的政府支出（tax-based government spending）組成，不包括通過受益者本人及其雇主繳費而形成的支出，即不包括社會保險（Lindert，2004：6—7）。

至于社會保險或較為狹義的社會保障對經濟的影響，也有一些實證研究的成果。兩位意大利經濟學家在1999年發表的一篇文章中建構了一個模型考察社會保障、公共投資與經濟增長的關系，顯示給付水平與工資水平掛鉤的養老金體系能為納稅人提供有利于增長的正向激勵（Bellettini & Ceroni, 1999：796—819）。次年，他們基于61個國家跨國數據的分析發現，社會保障支出水平與經濟增長的相關性本身在統計上并非總是顯著的，但只要這種相關性出現，都是正相關，而且在社會保障體系相對不太發達的窮國，這種正相關更加顯著；導致這種正相關性產生的機制，似乎在于社會保障對人力資本形成的正面影響（Bellettini & Ceroni, 2000：249—275）。

值得注意的是，有關福利國家與經濟增長關系的研究，自變量多選用某種形式或類別的社會支出。然而，福利國家究竟是否構成經濟增長的障礙，并不僅僅或者不主要取決于社會支出水平，而取決于福利國家中是否包含著不利于經濟增長的激勵結構。對這個問題，英國著名公共經濟學家阿特金森（Anthony B.Atkinson）早在1995年發表的一篇論文中，就撥開了新自由主義和新保守主義話語所制造的重重迷霧。阿特金森指出，姑且不論福利國家在健康和教育領域的支出對人力資本增進的巨大作用進而對經濟增長產生的正面影響，即便是飽受詬病的收入轉移類社會支出，對于經濟增長并非一定是障礙。關鍵在于福利國家中是否存在有損于經濟增長的負激勵結構，尤其是國家養老金計劃是否會通過減少私人儲蓄、壓縮民間投資而不利于經濟增長，以及這種不利影響，與私營養老金計劃通過機構投資者對企業治理和成長的不利影響相比，是否更大（Atkinson, 1995：723—730）。

除了經濟學界對福利國家阻礙經濟發展論的質疑之外，國際社會政策學術界也自20世紀后期興起了從發展主義角度來研究社會政策的新思潮，主張社會政策絕非僅僅涉及財富的再分配，而且也可能通過各種方式來推動經濟社會的發展。這種所謂的“發展型社會政策”著重于個人（尤其是社會弱勢群體中的成員）、家庭、社區、民間組織和政府機構的能力建設，從而實現經濟與社會的協調發展。福利國家發展主義論述興起的更大學術背景，在于發展政治學和發展社會學中的基礎性思維方式，從以往國家與市場、國家與社會的二元對立、零和博弈轉變為相互增權、協同發展（Wang, 1999：231—249；　Evans,1997）。

關于發展型社會政策，最早的論述可追溯到美國加利福尼亞大學伯克利校區梅志里（James Midgley）教授1975年出版的《社會發展：社會福利中發展型思路》一書。在此之前，社會政策文獻中的經典性話題是所謂“剩余型”和“制度型”福利國家之爭，而梅志里在此書中則提出發展主義的新思路，主張超越這一爭論，把家庭、社區、民間組織甚至市場力量（即營利性組織）、國家的努力，整合到一個協同推進社會福利的新制度框架之中，從而使社會政策與經濟發展協調起來（Midgley, 1995）。　1996年，梅志里在一篇論文將其思想提煉，正式提出了“發展型社會政策”的概念（Midgley, 1996：59—74）。

2005年，梅志里和哈爾（Anthony Hall）合著了《為了發展的社會政策》一書，系統性總結了發展型社會政策的理念，即社會政策可以通過促進人的發展能力，提升人力資本，推動社會發展與經濟發展的協同（Hall & Midgley, 2005）。　2006年，梅志里又發表了一篇論文，回顧了社會政策發展型模式（the developmental model of social policy）的學術史，并扼要闡述了發展型社會政策的理論和實踐（Midgley, 2006：1—22）。

《為了發展的社會政策》的中譯本由筆者組織翻譯并審校，并在2006年出版時將書名意譯為《發展型社會政策》（哈爾、梅志里，2006），對發展型社會政策成為中國社會政策學界的熱點起到了助推的作用（郁建興、何子英，2010：19—187）。　2011年，梅志里教授在一次國際會議中也曾向筆者表示，將此書書名翻譯成與developmental social policy同義的“發展型社會政策”，正合其意。

值得注意的是，梅志里等學者所提出的發展型社會政策的思路，主要針對的是發展中國家。在他們看來，經濟發展水平尚不高、政府財力比較薄弱的發展中國家，不能盲目追尋發達國家福利國家建設的既有道路，而是必須探尋將經濟發展與社會發展協調發展之路；甚至在某種意義上，社會政策固然不必為經濟發展讓路，但必須有助于經濟發展。唯有如此，社會發展才能具有可持續性。這一點對中國來說自然意義重大，筆者在上述《發展型社會政策》一書的“譯者后記”中對此做出了如下評價：

社會發展或發展型社會政策的思路，超越了從扶危濟貧甚至社會保護來看待社會政策的傳統思路，著力探討社會政策的發展型功能，亦即社會政策如何能夠為改善民眾的可持續性生計做出積極的貢獻，從而直接推動社會經濟的協調發展。……本譯著無論是其有關發展中國家社會政策的豐富內容，還是其內含的“發展型社會政策”的思路，都是當今中國所迫切需要了解和掌握的新知。（哈爾、梅志里，2006：42）

但是，發展型社會政策的適用性絕不限于發展中國家，而是同樣適用于發達國家，具有普適性。即便是在發達國家的福利國家建設中，也有發展型社會政策的要素，而且社會政策的發展主義傳統是值得加以關注的寶貴經驗（Dahl, Dr?pping & L?emel, 2001：300—308）。筆者在《發展型社會政策》一書的“譯者后記”中也指出了這一點。實際上，就在梅志里致力于以發展中國家為背景構建發展型社會政策的理論框架的同時，國際社會政策學術界呈現了百花齊放的態勢，多種理論同時孕育成長，為發展型社會政策的發展提供了肥沃的土壤。這其中，最為顯著的當屬“社會投資”（social investment）理論，把國家與社會的福利開支視為社會投資而非社會消費（Midgley,1999:3—21），不僅重視社會政策對于推進社會公平的作用，而且強調社會政策對于推進經濟社會協調發展的積極作用（Lister, 2004：157—181）。按照這一理解，運轉良好的福利國家是一種社會性基礎設施（social infrastructure），同實體性基礎設施（physical infrastructure）一樣，都是一個國家和地區經濟健康與可持續性發展的保障（吉登斯，2000）。這一理論的興起，超越了前述將福利國家視為純粹社會消費和再分配的傳統觀點。

所有這一切都提示我們，福利國家建設的問題，對于中國來說，絕不應該成為一個可以回避的問題。事實上，中國正在建設一個福利國家（岳經綸、劉璐，2016：30—36）。只不過，中國的福利國家建設，一方面與經濟發展水平的提高不相適應，呈現為福利水平普遍較低的境況，另一方面在制度變革和制度建設方面進展緩慢，導致國家、市場和社會在福利籌資、福利提供和福利監管各領域的邊界不清和職能錯位，既損害了公平也不利于效率。因此，中國福利國家的改革與發展理應成為中國發展模式轉型的題中應有之義。中國的福利國家建設，亟待擺脫既有的行政化藩籬，亟待創新治理模式，亟待走上一條讓行政機制、市場機制和社群機制相互融合、相得益彰的新路。走向發展型福利國家（the developmental welfare state），是可行的選擇。