二、公共管理的概念

公共管理（public management）是公共管理學的一個基本概念。正確理解和把握公共管理的涵義，有助于全面理解和掌握公共管理學的學科體系和基本內容。

從字面上看，公共管理由“公共”和“管理”兩個詞組成。但它們各自的涵義同公共管理的本義不完全一致，因此兩個詞都難以闡述公共管理學的基本概念。即便是作為公共管理學的基本概念，公共管理的涵義也在不斷地演變，因此，要確定公共管理的定義有很大的困難。時至今日，國內外學者對此仍是眾說紛紜。有作狹義理解的，認為公共管理僅限于政府行政機關的管理；有作廣義理解的，認為公共管理不限于政府行政機關的管理，它還包括非政府公共部門的管理。

基于上述廣義的理解，我們認為，公共管理是以政府為核心的公共部門，為實現公共福祉和公共利益而依法運用多種手段對社會公共事務進行有效管理的活動。準確把握這一概念應注意以下幾點：

1．公共管理的主體是多元化的公共部門

不言而喻，在公共管理活動中，政府是當然的主體，且居于核心地位，但政府不是唯一的主體。當代公共管理的實踐已經表明：相當一部分政府職能交由非政府公共部門來完成，不僅是可能的，而且是可行的，后者不一定比前者差。甚至在一些微觀管理方面，非政府公共部門還具有明顯的職能優勢。

2．公共管理的對象是各種公共事務

公共事務是指那些涉及全體社會成員的利益和要求的事務。一般來說，人們對公共事務的概念的解釋比較寬泛。比如，涉及國家主權、合法性、普遍性的國家事務，人們視之為公共事務；與國家和社會整體利益有關的國防、社會治安等公共安全與秩序事務，人們稱之為公共事務；涉及人們共同利益的交通、郵電、教育、醫療等事務，人們也認為是公共事務。還有那些與人們共同擁有的財產、所有人都有可能享用或受益的公共資源有關的事務，也視作公共事務。公共管理是以公共事務為管理對象的，如果離開了這一基本點，公共管理的內涵就會被曲解。

3．公共管理的目標是實現公共福祉和公共利益

公共福祉是指全體社會成員的福祉，公共利益是指全體社會成員的利益。不可分割性和全體社會成員的共享性是它們的基本特征。通常情況下，民主、法制、公平、公正、秩序、安全、效率、效益等現代社會的基本價值，以及國防、交通運輸、通信、警察、消防、電視廣播、供水系統、教育、預防保健、郵政服務、統計信息等公共物品或公共服務，都是公共福祉和公共利益的表現形式。公共福祉和公共利益對于社會成員的正常的、有序的、健康的生活十分必要。因此，公共管理把實現公共福祉和公共利益作為其目標。公共管理的過程就是政府和其他公共部門維系現代社會的基本價值和提供高品質的公共物品或公共服務的過程。

4．公共管理的依據是憲法和法律

政府和其他公共部門之所以能對公共事務進行管理，是因為它擁有公眾授予的公權力，這種公權力使得政府和其他公共部門具備了對其他一切人或權利要求的權威，它是公共管理活動得以順利進行的重要前提。這就是說，離開了這種公權力的行使和運用，公共管理就不可能實施。但是，一個部門有沒有公權力、有什么樣的公權力以及如何實施和運用這種公權力決非隨意，而是由國家的憲法和法律進行規范和限定。也就是說，公共管理活動必須根據憲法和法律的規定來進行。憲法和法律授權則管理，憲法和法律無授權則禁止。用憲法和法律對公權力進行約束和限制，是防止公權力對公眾合法權利進行侵害的有效手段。在公共管理的概念中明確其依據，目的就在于此。