二、市場經濟中的政府職能

關于政府職能問題，歷來有著廣泛的爭論。而且事實上，隨著社會經濟的不斷發展和變化，政府的角色也在不斷地發展變化。

（一）政府角色的演變

在西方社會的發展過程中，特別是從18世紀后期開始，政府的角色演變經歷了三個不同的階段。從自由放任社會到福利國家的出現再到20世紀70年代以來新古典主義的興起，人們對政府的角色有著不同的認識。

1．自由放任主義

自由放任時期是資本主義發展史上的成長時期。在這一時期，自由市場經濟取代了自然經濟，社會生產力得到了迅猛發展。與此相適應，人們對政府的職能也有了新的認識。政府除了在保衛國家安全、建立法律秩序以及提供少量的公共基礎設施等方面應當履行其職責外，亞當·斯密認為，政府的適當角色就是盡可能遠離經濟生活，因為市場機制自身比政府干預能產生更好的整體效果。可見，亞當·斯密認為越小的政府越是好政府。時至今日亞當·斯密的理論仍持續產生重要的影響，當前新古典主義和自由主義經濟學家都以他的理論作為重要的理論來源。

2．國家干預主義

19世紀80年代起，福利國家開始出現。當時，試圖重新將政治置于經濟之上，強烈反對自由放任的經濟體系，主張擴大福利政策。到20世紀30年代凱恩斯主義出現時，政府已可以在穩定社會和緩解社會問題等方面扮演重要的角色。這一時期，西方各國的政府職能發生了如下變化：一是政府職能大大擴張，從搖籃到墳墓的比喻形象地說明政府獲得了廣泛的作用范圍；二是為了維持必要的政治和法律秩序，政府的政治統治職能普遍得到加強；三是在經濟和社會方面，鑒于無法回避的各種經濟和社會危機，各國也開始采取了積極干預措施。

3．新古典主義

20世紀70年代以后，新古典主義學說占據了主導地位。該理論認為，市場力量的角色應最大化，市場是有效并且能夠自我調節的，能夠由市場提供的商品和服務就應該由市場提供；相反，政府角色應最小化，因為政府對市場自我調節機制的干預從其本身來說是無效的。因此，他們主張縮小政府規模、限制政府作用，并且要重視市場的作用。此后在西方各國先后興起的方興未艾的政府改革運動，又進一步強化了新古典主義在各種學派當中的影響和地位。

政府角色在上述三個時期中時盛時衰。當前有關政府角色的爭論依然沒有停止，雙方各執一詞。一方極力主張維持公共部門的地位，至少在他們所看重的福利國家的計劃和相關領域內應該如此；而另一方則提倡要讓公共活動回歸私營部門。但目前不斷擴展公共部門觸角的觀點已不復流行了。根據20世紀90年代的一些關于“最小化政府”的試驗來看，一個關于政府角色的實效主義的新時代正在萌發。人們不再單純地堅持最好的政府應該是規模減至最小的政府，而是把政府看作一個重要的、強有力的機構，它可以扮演扶助私營部門的角色，而不是作為私營部門的競爭對手而存在。

（二）市場經濟中政府的基本職能

一般地說，在市場經濟條件下，政府的基本角色或職能主要有以下幾個方面。

1．提供經濟運行的基礎框架

政府為現代市場體系的正常運轉提供所必需的制度、規則和安排。包括對財產權的確認和保護，合同的執行，為貨幣、度量衡、公司章程、破產、專利、版權提供標準，以及維護法律、秩序和關稅體制。現代經濟社會也是政治社會，離開政治體制為其制定的游戲規則和經濟生活的框架，經濟體制根本無法運行。合同具有法律約束力是由于政府為其制定法律并最終由國家強制力予以保障。可能除了關稅制度以外，人們對于將以上幾項作為政府的職能似乎并無異議，因為關稅是出于保護本國產業而向某類進口商品征收額外的追加款項，但這種做法是否為明智之舉，是否具有經濟上的正當性，而自由貿易是否將會更為有利，這些問題目前都尚待解決。

2．提供各種公共商品和服務

有些有益于社會整體的公共商品對個人而言卻很難根據其使用的數量而付費。一旦將它提供給某個人，就等于是向整個社會提供。這些商品包括國防、道路和橋梁、航行救援、防洪、清理下水道、交通管理系統以及其他基礎設施。許多項目因其應用的廣泛性、不可分割性以及非排他性而被界定為公共商品。但政府干預并不意味著政府直接供應。這些項目可由私營部門提供，但由政府來設計一套行政體系來征收養路費、過橋費和航運費等。

3．協調和解決團體沖突

政府得以存在的一個基本原因在于解決或消除社會中的各種沖突，以維護正義、秩序和穩定。無論在何種社會，社會沖突都不可避免。而且不管沖突的原因如何，政府都應致力于沖突的解決。例如，政府在經濟上可以采取保護弱者，抑制強者的行動；同時，政府亦可試圖通過制定兒童勞動法、最低工資法和勞工補償計劃等以平等取代剝削。

4．維護競爭

競爭在私營部門并不總能持續進行，因此經常需要政府干預以確保競爭的真正實現。離開政府的控制，自由企業制度的優越性將無從體現。不受限制的競爭可能反而會導致對競爭的破壞，而競爭者也完全可能會由于合并或串謀而結束競爭。如果缺乏適度的管制，一些公司會對其他企業進入該產業進行限制，并自行制定商品價格。企業抱怨政府干預過多實際上是一個悖論，政府的行為——包括制定證券交易法、公司法、公平交易與價格仲裁法、反壟斷法和消費者保護法——對維護和增進私營部門的競爭是必不可少的。

5．保護自然資源

我們不能僅依賴于競爭性力量來防止資源浪費、保護自然環境并確保后代的利益不致受損。市場活動對環境造成的破壞是外部性和市場失靈的例證。只有政府才能緩解這種對環境的破壞。如汽車對環境造成污染的例子。政府的行動是制定某些管制性標準，具體包括：為汽車和卡車制定規則、設定污染指標、禁止機動車輛在某些區域內行駛，以及對不符合一系列標準的車輛進行年檢等。而這些行為的實施則是以政府的強制性權力為基礎的。

6．為個人提供獲得商品和服務的最低條件

市場運作有時會導致某些殘酷的或社會難以接受的結果，如貧困、失業以及營養不良等——這是對人們的影響而言的，而有一部分人則會由于疾病、年邁、沒有文化或其他某些原因而被排除在市場經濟之外。除了最極端的經濟理性主義者之外，所有人都一致認為減少貧困是政府的合理職能，但在政府扶持的程度、總體成本，以及可能存在社會成本的某些特殊計劃等問題上卻常常難以達成一致。盡管人們對某些具體的福利項目有很大的爭議，但一般仍將減少貧困和提供社會福祉看作是政府的合理角色。

7．保持宏觀經濟的穩定

市場經濟雖然可以在微觀層次有效地調節供求關系，但在保持國民經濟的平穩運行的宏觀方面，它就顯得力不從心了。這就需要公共部門尤其是政府直接調控。政府可以通過制定財政預算、貨幣政策以及對工資和物價的調控等政府行為予以緩和。雖然政府行為并不完善，甚至有時是錯誤的，但社會依然認為政府必須對國家經濟負責，而且社會還普遍對政府抱有期望，認為它應該并試圖解決任何問題。

上述的幾項職能尤其具有普遍性，并適用于絕大多數的國家。其中有些職能源于市場失靈的存在，如提供商品、保護環境，但也有些職能則與市場失靈無關。