提升制度治理能力 支撐社會全面轉型

許正中

摘要：制度治理是社會治理的核心，制度治理為社會治理提供制度保證。制度治理包括顯性規則、公正規則、公開規則。通過制度治理，奠定政府治理基礎，激發社會活力，催生新型社會秩序，推動社會治理全面轉型。

關鍵詞：制度治理；政府治理；轉型

一、厘清制度治理內涵，切實轉變政府職能

制度治理是指在社會治理過程中，為社會參與、社會建設、社會治理等提供一系列正式與非正式制度安排以及推動制度演化的規則設計，包括顯性規則、公正規則、公開規則。顯性規則是社會事務治理中，按照規章制度（顯性規則）進行辦事，這將引領新型秩序的建立；公正規則是城市制定的規則對城市居民、流動人口、外國人來說都相對公平；公開規則是政府制定政策中公民參與程度以及公民在參與過程中決策權重。

制度治理是社會治理重要支撐，是完善公眾參與的基礎。薩繆爾·亨廷頓曾指出：“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩定性的一種進程”。為保證公眾有序、高效參與，首先，要通過制度保證政策制定的權力結構，即在充分尊重憲法和法律對公民權利界定的基礎上，明確公眾參與政策制定的身份和角色，增加公眾參與的穩定性與安全感。其次，由于政策體系復雜而廣泛，公眾參與不可能遍及每一項政策的制定過程，這就需要合理地界定公眾參與政策制定的原則、內容、方式和程序，保證公民參與權利和政策制定效率之間的有機平衡。最后，健全決策前公示制度、政策責任追究制度，以嚴格的監督和問責促進公民參與權利的落實。而且，憲法賦予了公民參與權，相關法律中也有公民政治參與的相關規定。制度供給從整體上反映城市發展中社會治理制度供給的基本情況。

（一）制度治理變革的動力

經濟全球化是一把“雙刃劍”，它一方面帶給當代政府管理積極變化的動力，另一方面又不可避免地對傳統政府管理帶來巨大的沖擊；它既提供了政府變革、發展的機遇，也對政府提出了眾多的挑戰和考驗。

全球化與政府行政理念轉變。全球化要求政府實現從權力意識向責任意識的轉變，要求政府實現從統治到服務理念的轉變。在節奏越來越快的全球化時代，人們希望得到更公正、更廉潔、更優質、更高效的公共服務。全球化使公眾對服務有較多的選擇權利，也提出了更高的要求，從而出現了一種新的行政理念，即公共行政管理只為民眾而存在，民眾是顧客，服務顧客是政府的本質所在。全球化要求實現從注重投入到注重產出的轉變。經濟全球化實質上是市場經濟的全球化，市場經濟的內在要求是降低成本、提高效率。同時，政府應該用管理中的經營理念來改造傳統的行政理念，樹立政府的經營意識、績效意識，大量引人市場理念和私營部門的管理技能，以改變原先那種追求行政投入、忽視行政產出的做法。

全球化與政府職能體系調整。伴隨著全球市場化進程的加快，政府應該徹底從微觀經營活動中退出來，不斷加強政府的宏觀調控職能。因此，政府職能必須做出重大調整。政府要在國際貿易和市場中，按照有關國際貿易組織的市場規則行使政府職能。由于經濟全球化和高科技的發展，世界大市場的形成和廣泛聯系，各國之間的經濟競爭更加激烈。日益加劇的競爭壓力，世界市場瞬息萬變的形勢，要求各國必須做出迅速而準確的反應和應對，否則就會被淘汰。因此，中央政府必須將公共政策的制定權力與執行權力向地方政府下放。

全球化與政府的決策體系變革。全球化迫使政府建立反應快速的決策系統，實現決策的靈活性和時效性，全球信息、知識以無與倫比的速度擴展開來，傳統政府決策體制很難對快速多變的多樣化社會需求做出快速靈活的反應。全球化導致政府決策體系的多元化，要求提高決策的透明度和民主化，由于信息傳播迅速、通信手段發達，政府喪失了往日對信息資源獨享的壟斷地位。全球化引發政府政策規制能力躍升，要求增強政策與制度的國際化與吸引力，經濟全球化為各國政府充分展示自己的施政能力，提供了一個巨大的競爭市場和廣闊的政治大舞臺，各國政府的政策水平高低直接關系到國家的吸引力和競爭力。

總之，隨著時代與時勢的變遷而變遷，它體現著政府的社會治理能力與水平，也體現著政府的權威與合法性。密切關注世界政府治理的變革趨勢特別是密切關注全球化對政府治理帶來的影響與沖擊，并采取相應的變革是必要的。在某種意義上，準確把握政府所處的時代環境是開展政府自身改革的前提。

（二）政府職能轉型

首先，政府職能轉型，建設透明政府。政府透明化制度基礎業已奠定，其提升已成大勢所趨。2007年4月5日頒布的《政府信息公開條例》中，國家審計署表示要力爭在兩三年內使所有中央部門的預算向社會公開，這也是國務院相關負責部門首次為公開中央部門預算列出時間表。國家審計署力爭中央政府部門預算向社會公開，一方面便利了個人和機構獲得政府信息，另一方面也便利了中央政府各大部門自身。預算透明度一向為百姓所關心，畢竟政府用的是從百姓口袋里掏出的錢。再加上政府日益側重于“政府再造”，打造“民本政府”和“民生財政”，體現重視民本和民生的儒家治國倫理，它就更應提高預算透明度。百姓實實在在擁有的權益越來越多。這些權益會形成一種“棘輪效應”，也就是來則安之，去則不能。這些因素會導致民眾對政府財政的關注度日益提高，對提升財政透明度的要求不斷提高。與其等著民眾書面申請或者質疑，毋寧積極公布信息。

“政府透明”滿足了公民知情權、參與權和監督權。政府的權力來源于公民，是由全體公民讓渡并授權的。因此，政府權力從其一開始產生起，就只能是滿足和實現公民權利的手段，政府只能為公民的利益而公開行使權力。從這個角度來說，政府手中掌握的是公權，政府沒有自己的利益，也不謀求自己的利益，而是通過公共行政管理行為，實現公民利益的最大化。因此，公民有權了解和知道政府權力運作的整個過程，除了為了保護公共利益而保守的國家秘密以外，政府的其他政治事務，公民都有權知道。

作為透明政府，要在以下四個環節做到公開透明。第一，政府體系構成的公開。政府體系構成，主要是指政府作為一個獨立的社會組織，其機構設置、成員組成、內部工作流程等。政府體系構成的公開透明則包括：設置哪些政府機構、設置政府機構的程序和依據、設置政府機構的過程、哪些人錄用為政府機構的成員、錄用的規則和程序、錄用的過程、錄用的結果以及政府機構的內部工作流程等。對于這些方面，公民都有權了解、適當參與并進行相應的監督，例如，政府機構設置的是否科學合理、錄用的工作人員是否合乎標準等。第二，政府運作過程的公開。按照公開透明的方式設置好了政府機構組織以后，政府就要履行其相應的公共管理職責。政府履行應有的公共管理職責的過程也應該是公開透明的。其中包括政府做決策的程序、決策的依據、決策過程、決策結果以及辦事的規章制度、程序、依據以及政府在運作過程中所發生費用的預算、決算等情況。凡是涉及政府運作過程中的相關信息都應該公開透明，而且決策的過程還應該接受社會公眾的參與和監督。第三，政府運作結果的公開。政府運作結果的公開主要是指政府在履行其相應職責時所產生的相應的結果都應該公開，其中包括政府機關掌握的為履行職責而產生、收集、整理、儲存、利用和傳播的相關信息，涵蓋政府決策與執行的所有信息、會議活動、文件資料等。第四，對于政府運作結果的評議要公開透明。凡是由政府運作產生的結果，都應交給社會公眾進行公開透明的評議，接受社會公眾的監督；更重要的是，如果社會公眾對政府運作的某些結果表示不滿意時，則由相應的程序和途徑予以補救和糾正。

其次，政府職能轉型，建設責任型政府。如果說政府的“賦權”解決權力來源問題，而負責性則解決治理的效率問題。負責性是現代政府治理的關鍵鑰匙。負責性體現的是，政府對社會期望的反應程度，以及對治理效果所承擔的責任。政府的負責性就像一座橋梁，確立的是現代政府與社會之間的緊密聯系。政府要按社會的期望制定治理目標，并根據治理的績效接受社會問責。從根本意義上講，負責性的建立是現代政府之所以提供高質量治理的源泉所在。“中國夢”最終實現的很大一個制度保障在于中國政府能否為社會提供高質量的管治，從而為每個人的自由發展創造條件。不斷大膽探索基層治理模式轉型的各種可能性，努力建設高度負責、高度創新和被群眾高度信任的政府，是進一步深化改革的題中應有之義。

最后，政府職能轉型，建設服務型政府。完善公共服務職能，第一，要完善政府公共服務的職能體系。加強公用基礎設施、公共衛生設施、公共教育設施等方面的建設，積極發展義務教育和公共醫療衛生保健事業，健全社會保障體系，努力形成完善的公共服務體系，做到公共服務不“缺位”。第二，要提高政府公共服務總體水平。根據人民群眾日益增長的物質文化需要，努力提高公共產品的總量與質量，使公平服務與經濟增長協調發展，力爭使公共教育支出、公共醫療衛生支出和社會保障支出占GDP的比重達到全國平均水平以上。第三，建立適合省情的公共服務模式。從公共服務支出來講，應以社會性公共服務支出為主；從公共服務消費來講，應當做到覆蓋面廣、水平適度、兼顧公平與效率；從發展過程來講，應當優先完善教育與科技公共服務；從公共服務供給來講，應當構建多元化、社會化的公共服務供給體系。第四，創新公共服務方式。將競爭機制引入公共服務領域，開放一些公共服務的市場，在一定范圍內允許社會組織和企業進入提供公共服務的領域。

二、立足制度供給建設，提升政府治理能力

制度治理為社會治理奠定基礎。制度治理推動政府職能轉型，完善參與制度，提升社會公眾對政策制定的參與程度，實現社會參與的公正與公開，激發社會活力，提升政府治理績效。完善社會公眾參與政策制定的制度建設。

第一，擴展公眾參與在政策議程階段的影響。政策議程是指對政策問題的討論與認定過程。與方案規劃環節關注“如何解決問題”不同，政策議程決定著政府“是否準備解決某一社會問題”。我國在問題確認的政策議程階段多采用政府主導模式，容易忽視社會公眾需求，造成問題堆積和危機性事件。作為公共政策過程的前置環節，政策議程應是社會公眾進行利益表達的主要場域。為此，要及時監測并收集社會公眾對政策問題的利益訴求，保證社會公眾集中關注的問題、利益影響廣泛的問題、關涉社會持續發展的問題能夠快速進入政府議事日程中，促進問題的及時發現。

第二，提升社會公眾參與政策制定的效能。一是要進一步提升社會公眾的參與意愿和參與能力，通過對社會公眾民主意識、法治精神的教育，提升其參與的主動性；遵循公共利益目標，為社會公眾參與政策制定提供保障和服務，通過對社會公眾的積極回應提高其參與的效能；二是要推進與扶持社會公眾組織化建設，深化改革社會組織的登記管理制度，增強社會公眾以組織為依托，形成對公共政策的理性參與和深度影響；三是為保障不同利益群體享有平等的參與權利，要對農民、農民工、失業者等相對弱勢的群體，搭建更便于進行利益訴求表達的制度平臺。

第三，注重操作層面的制度設計。充分發揮現有社會公眾參與途徑和形式的作用，將一些行之有效的做法固定下來，使之成為可反復使用的行為規范，避免有些環節的操作總處于不確定狀態。對于法律尚無明確規定但實踐中又確實需要的規則，要加緊制定，使各項操作有章可循。制定規則可隨著實踐的深入不斷完善。

第四，社會公眾參與程序設計的規范化。在公共決策中，社會公眾參與的程序設計是其制度化參與的關鍵步驟。這套程序的設計必須以公共利益的實現為目標追求，因此，在設計程序時，不僅要體現參與者的代表性，還應提供多樣化、制度化的參與形式，保證決策的科學化、民主化。一是參與主體具有代表性。參與主體的代表性是指誰應該參與。參與主體的代表性是程序設計中的優先要素。社會公眾參與代表應選擇那些與決策議題利益相關的人或組織。保證參與主體的廣泛代表性，社會公眾參與公共決策才有行為動力和可持續性。二是參與形式多樣化、制度化。關于公民參與決策形式，托馬斯提出了六種方式：關鍵公眾接觸，公民大會，咨詢委員會，公民調查，由公民發起的接觸，協商和斡旋。目前的參與決策形式主要有自上而下的個別人物接觸、公民問卷調查、聽證會、人民代表大會以及人民政治協商會議，自下而上的公民個人或非政府組織發起的參與、電話或網絡建議、上訪以及群體性抗爭等。這些參與方式有制度化的參與，也有非制度化的參與，但從決策影響力來看，非制度化的參與往往比制度化的參與更能影響決策效果、維護公共利益。因此，為了保證社會公眾參與的制度化，除了豐富社會公眾參與決策的形式外，必須提高其制度化參與形式的質量和效果。三是決策過程公正、有成本效益和靈活性。當參與代表和參與形式確定后，決策過程應公開、公正，以公共利益最大化為原則，通過多種靈活形式按照多數原則形成決策。在決策過程中，通過科學合理的程序設計，提高決策過程中各參與主體的談判效率，并引入成本收益評估機制提高決策質量和效益。

第五，鼓勵社會公眾參與的同時，確定各個體權利的邊界。自“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略確定以來，廣大公民的法律意識大大增強。這對于社會主義民主政治建設是極為重要的。與這方面的進步相比，立法顯得滯后。在利益表達機制建立時，要注意各方權益的平衡，防止因一方權利擴張而影響他人權利行使的現象出現。權利的不適當運用、不符合法治的要求，這是在擴大立法民主、提高地方立法公眾參與程度時應予關注的。

第六，回應機制的常態化。公共決策過程是參與各方利益博弈的過程，決策結果體現了各方利益的均衡，寄托著各方對決策執行效果的期望。因此，當決策結果提交到相關政府部門后，相關政府部門必須就決策結果被采納和選擇情況對社會公眾進行有效地回應，闡述決策方案選擇的理由，通過各種媒介向全社會公開說明，并積極鼓勵民眾參與和討論、表達個人意愿，由政府和民眾共同決策。

三、創新政府評價方式，激發社會活力

政府職能在于為公民提供公共服務，公民作為公共服務的顧客，對政府的公共服務做出評價，推動政府加強公共服務能力，優化政府職能，激發政府能力與社會活力，引導政府改革方向。

（一）明確評價主體

改革開放以來，由計劃經濟模式向由市場調節的市場經濟模式的轉變催生了社會各領域的變化，多種經濟成分并存不可避免地將國家由原來的一元控制推向多元發展的道路，并由此形成了基于不同利益來源、利益實現方式的社會分化。社會分工的細化和新職業群體的出現，社會結構演化成一個由許多新階層組成的復雜社會結構。大量游離于社會中的公民個體需要尋找新的網絡渠道履行自身的政治訴求，特別是權利實現與利益表達。而且，從自身利益出發，關注政府績效評價，強調政府改革對于社會發展的正向作用。因此，識別政府績效評價主體以及發展趨勢，有利于政府快速提升能力。

首先，參與主體多元化。計劃經濟時代由組織或單位統一分配的體制逐漸解體，取而代之的是以契約交易為特征的市場經濟體制。該制度解除了傳統利益分配體制的束縛，為個體自由表達利益訴求、進行自主參與公共事務提供了空間和基礎，加速了多元參與主體的成長。傳統單位建構分配體制的解體使公民福利、社會保險等權利與單位剝離，迫使游離于單位之外的公民個體訴諸普遍社會服務，對政府公共服務進行評價，推動社會服務的全覆蓋、均等化、可獲得、可持續，多元化社會評價主體，加速了政府發展。

其次，參與意識明朗化。市場經濟的發展不但改善了人們的物質生活水平，提高了人們的受教育程度和文化水平，而且給人們思想領域帶來深遠影響，尤其是市場平等競爭精神及民主法治觀念的深入人心，使公民參與意識日益明朗。在相對自由寬松的政治環境中成長起來的市場主體，對自身權利的保障與公共領域的事務有著區別于傳統時代的認知方式、價值標準。基層自治的實踐探索激發了公民參與的意識，有助于公民參與習慣的培養；公民對公共事務的日益關注，提升其對公共事務的評判能力，增強了公民影響公共事務的信心，尤其是信息技術的發展，成為影響人們思想意識的有效手段，啟發公眾參與意識。

最后，參與動機維權化。脫離了傳統單位構建的公民個體，在擺脫單位對其進行利益分配束縛的同時也失去了這個為其爭取各種權利與利益的載體。而且，市場體制的轉型，并不必然導致行政體制的轉型。因此，新市場主體需要與束縛其正常運行的傳統行政權力進行長期的斗爭與博弈以維護自身正常運行的權利和自由。公民意識覺醒，主動維護自身權益，參與政府績效評價，提升政府公共服務能力。

（二）價值取向

公共性是政府的本質屬性，是政府堅守的價值取向。公共性的重塑是政府績效治理機制實現的前提條件。公共利益或公共價值的實現應該是政府績效治理的出發點和歸宿。政府的決策者必須創新自己的績效治理理念，堅持開放的政治心態，勇于在政府績效治理的過程中接納社會公眾，并且在績效治理的過程中建立政府與社會組織、團體和個人之間的成熟的績效治理關系。在公民社會不斷成熟和社會對政府績效預期不斷提升的背景下，政府的決策和管理者必須做好充分的思想準備：在堅持社會秩序穩定的前提下，政府必須積極地鼓勵社會公眾積極有效地參與政府績效治理的全過程。對于轉型期的地方政府而言，這是一種必須具備的績效治理心態。同時這也決定著社會公眾在多大程度上能實現對政府績效治理過程的充分有效參與。根據價值取向，深化公民參與績效評價，強化參與環節，拓展參與領域，引領中國政府績效評價進程。

首先，參與環節由局部到全過程。在計劃經濟時期，中國公共政策的制定基本上是政府獨自決策模式。隨著市場經濟的轉型帶來的多元社會結構，導致多元利益主體的出現，在市場競爭環境的刺激下，各利益主體的權利意識逐漸覺醒，利益訴求日益清晰，為更有效地向公共政策系統表達意愿，讓權威部門做出公平的價值分配，越來越多的利益主體希望通過參與公共政策過程影響價值分配。公民對直接參與公共政策的制定、執行及評價表現出普遍興趣。與過去參與明顯差別在于，公民參與從過去的間接參與公共政策的局部環節到直接參與到公共政策的全過程中，尤其是在執行與評估環節中的直接參與。

其次，參與領域的擴展，即公民參與的事務正由選舉向公共治理的其他領域擴散。近年來，隨著社會結構的調整，試圖影響權威部門的價值分配來改善自身的生存條件，爭取自身權益的集體行動事件不斷增加。社團組織數量的猛增與網絡媒體的迅速發展，則成為社團組織關注更廣泛公共領域的有利條件。目前，社團組織的參與范圍已由最初的經濟領域擴展到社會和文化領域。公民參與到評價政府提供公共服務各個領域，引導政府從公共服務競爭領域退出。

（三）塑造政府績效評價文化

政府績效評價本質上是一個政府的領導和社會多方主體共同參與的過程，該過程不僅是制度完善和實踐不斷推進的過程，更是一個社會政治文化的形成過程。政府要積極引導，使社會公眾自覺地依據國家的法律和制度有序地參與政府績效評價，并且使這種參與的形式和過程實現穩定、可持續的發展。公民個人在提升自己參與政府績效評價的基礎上，積極關注公共事務，關注社會公眾的基本利益訴求。逐漸通過自身的積極參與，引導政府的行為充分反映社會公眾的基本利益和價值。

首先，政府轉變觀念，正確認識公民參與。現代公共管理者需要有戰略眼光，從公民參與的重要性、公民參與的意義及公民參與的內涵入手，轉變對待公民參與的觀念，正確認識在不同發展階段所賦予的公民參與的內容。當務之急是要提高整個社會尤其是公共管理者對公民參與的認識水平，更新觀念，解放思想。通過加強公民“權利意識”教育，實現人們的權利意識啟蒙，讓公共管理者了解到公民參與是公民的權利，促成一個積極公民參與的時代的到來。

其次，構建參與型政治文化，提升公民參與意識。政府績效評估引入公民參與，需要積極參與型的政治文化。政治文化是人們對政治的主觀價值取向，它影響著公民參與意識的高低和行動的強弱。只有真正構建起參與型政治文化，才能增強公民的主體意識和參與意識，有效推進政府績效評估。這需要政府一方面加大宣傳力度，讓公眾認識參與政府績效評估的意義；另一方面通過辦實事，使廣大群眾感受到政府為民服務的真誠；同時要為公眾參與提供方便，創造條件，正確引導，以調動公民參與的積極性、主動性，形成良性互動。

最后，建立科學完備的政府績效信息系統，增強評估工作實效。信息的交流和溝通是評估開展的基礎，加大政務公開力度，使公民能通過更多渠道了解和把握評估對象干什么、怎么干、干得怎么樣等重要信息，減少評估中信息不對稱問題。政府采用多種方式，把公布的政務信息及時傳遞給社會公眾，通過專業組織，收集相關資料和數據并分析加工，為評估工作提供方便。