政治經濟學視角下的國有企業治理

成剛

提要：文章從中國社會文化價值體系和現階段社會狀態下形成的民眾對國企的期望來尋找公司治理的路徑。完善公司治理的最終目的是要確保國有企業能更好地體現出國企的使命：一是確保國有資產的保值增值，鞏固黨執政的經濟基礎；二是樹立良好的踐行企業社會責任的國企形象。前者是國企公司治理的宏觀功能，目標是使國企成為有效率的公司；后者是國企公司治理的微觀功能，目標是使國企成為具有使命感和責任感的好公司。

關鍵詞：經濟制度；國有企業；公司治理；社會責任

 

從20世紀80年代的建立現代企業制度開始，我們在國有企業公司治理結構的實踐已有約30年時間，探討了許多的模式、原則和特色，出臺了一系列的文件與政策。在新的國家治理體系和治理結構現代化的理論提出后，我們應該在這樣一個大的治理體系里思考國有企業的治理結構。

一、國有企業的公司治理到底是什么？為了什么？

在中國，國資和國企的布局、組建和運行這樣的經濟制度安排最早源自于政治制度的要求。經濟制度與政治制度、社會制度密切相關，選擇了社會主義制度，那么以公有制為主的大量國有企業的存在就是政治制度和社會制度對經濟制度的要求。公司的作為和經濟制度有密切的關系。

（一）國家治理體系中的作為經濟制度安排的國資國企管理

國資國企的管理說到底是一種經濟制度安排，屬于制度文化的范疇。政治制度、法律制度和經濟制度是一個社會環境中最根本的三大制度，其中經濟制度是基礎，它決定了政治制度和法律制度。反過來政治制度和法律制度又是同一社會文化環境中推動經濟發展的有力保障。

2015年6月，中央全面深化改革領導小組（簡稱深改組）對于國企黨建工作的意見，看起來簡單，實際具有重要意義，其改變了國有企業改革的路徑依賴，即放棄了新自由主義經濟學推崇的“私有化”，以及在公司治理中過分強調委托代理關系的模式。在國企中強化黨的領導，實際體現了中國共產黨“三個自信”在公司治理中的實踐。深改組這次提出的國企黨建工作建議，與以往不同，這是中國特色國家治理概念的一部分，即黨要管黨，黨要管經濟，黨要管企業。國家治理結構不僅涉及政治領域，也涉及經濟領域，包括政府是否可以直接參與經濟活動、誰擁有社會經濟資源的配置主導權、社會財富是如何分配的、對經濟活動如何進行有效的監控等。可以說，國資國企管理問題是國家治理結構中的一個子結構，是國家治理中的經濟制度安排，它與政治制度和法律制度相互支撐、配合，且一同構成具有中國特色的國家治理體系。

（二）設計公司治理結構時，需問的三個“誰”的問題

習近平指出：“國家治理體系就是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。”任何一個組織要想有效地運行，都有其內在的治理體系。簡單來說，全面回答組織內部權力的來源、權力的行使以及權力的制約等一套組織制度叫作治理體系。經過幾百年市場經濟錘煉的企業，在實踐中，形成了回答以上三個問題的“公司治理結構”。

設計公司治理體系、結構時，首先應該問的三個“誰”的問題：誰是公司的所有者；公司為誰而存在；由誰監管管理者。這三個問題是公司治理的核心問題。其中“誰是公司的所有者”是最本質的，其他兩個是由此派生出來的。誰是國企的所有者？透過虛擬的“全民所有”概念，最終的股東也不是“董事會中那些具體的人們”，而應該是國家，那么國企的治理就應該體現出應有的國家意志，是國家在經濟領域主權的重要體現。

（三）完善國有企業公司治理的目的是使國企成為有責任感和有效率的受人尊重的好公司

中國的社會文化環境中，國資國企改革的目的不再僅僅是以前的國企脫貧解困、引入競爭、保值增值等，而是在更為廣闊和深遠的社會文化環境中，以經濟制度文化的變革來引領和推進政治制度文化和法制文化的變革，并依此構建現代化的國家治理體系。

公司治理一方面是其各個主體之間的利益分配關系（公正、透明要求），另一方面是通過公司經營效率的提升來增加社會的整體利益（效率要求）。前者為公司治理的微觀功能，后者為宏觀功能。完善國企公司治理結構的最終目的是要確保國有企業的目標更好地體現出國企的使命：一是確保國有資產的保值增值，鞏固中國共產黨的執政基礎；二是樹立良好的“踐行企業社會責任”國企形象。前者是國企公司治理的宏觀功能，目標是使國企成為有效率的公司，創造出更多、更有價值的財富，造福于全民；后者是國企公司治理的微觀功能，目標是使國企成為一個好的、具有使命感和責任感的公司，在建設好的商業文明中起到引領的作用。

全球每年在發布世界500強榜單的同時，還有一個榜單是“全球最受尊敬的50強”。2015年，全球500強企業，有106家中國企業入榜。其中，中石化、中石油和國家電網分別位列第二、第四和第七。2015年“全球最受尊敬公司”排行榜，只有4家中國公司躋身排行榜，且排名接近墊底：阿里巴巴、中國移動、騰訊和中國建設銀行。這個榜單企業獲得機構投資者尊敬的五大品質：強有力的管理、穩健的商業戰略、符合道德規范的商業實踐、競爭優勢、營業收入和利潤增長。很明顯，阿里巴巴和騰訊在最后一項上獲得高分，但這4家公司在其他3項標準上得分并不高。

二、社會對國有企業的期望

公司治理是在承擔回應社會期待的社會責任時形成的一種企業內外部的制度，該制度的設計最終還是受到公司所處的國家或地區的文化和社會狀態的影響。中國的文化和現有的社會狀態對國有企業的期待決定了該類公司的治理一定不同于民營企業，更不同于西方的企業。從這個角度，國企公司治理更具有一定的社會政策的色彩，它是根據社會、經濟目標而設置的，如果我們承認政府是推動經濟和社會發展的主導力量的話，那么我們就必須認同黨在國企公司治理中的地位和訴求。早在1955年，德魯克就在《管理實踐》中指出：“重要的是管理者應當意識到他們必須考慮到公司政策和公司行為對于社會的影響。他們必須考慮一定的行為是否可以促進公眾的利益，有利于社會基本信仰的進步，有利于社會的穩定、強盛與和諧。”這段論述放在今天的中國國有企業是別有一番意義的。

站在今天這個歷史的時點上，環境發生了巨大的變化，中國的社會狀態呈現出以下特征：第一，“中國夢”——這一中華民族愿景的樹立，極大地激發和激勵著各類階層的凝聚力。第二，貧富差距的擴大。北京大學中國社會科學調查中心發布的《中國民生發展報告2014》中顯示，1995年我國財產的基尼系數為0.45，2002年為0.55，2012年我國家庭凈財產的基尼系數達到0.73，財產不平等程度近年來呈現升高態勢。第三，在政府部門和國企的“抓老虎”，使過去長期形成的腐敗浮出水面。第四，經濟增長從過去長期的高速增長轉為以提升發展質量為主的中速增長的新常態。今后一段時間內，由于人口多、經濟轉型戰略和經濟增長速度的回落帶來的就業壓力加大。第五，商業環境的不良，誠信、普遍的產品和服務質量低下、偷稅漏稅、知識產權保護不力等問題；過去長期的粗放式的發展導致的生態環境的壓力。第六，以“一帶一路”和“中國工業2020”為代表的國家戰略的提出和實施，將會帶動中國以國企為代表的各類企業積極參與，修煉內功，提升產品和服務的品質。

結合以上分析的文化因素和社會狀態，我們把當下社會對國企的期望歸納如下：

（一）國企是中國共產黨執政的經濟基礎，是實現中國夢的經濟載體

具體來說，實現產業轉型、從中國制造到中國智造、樹立中國企業在國際上的形象、實現“一帶一路”國家戰略，在很大程度上需要依賴于國企的作為。

（二）承擔更多的社會責任

相對于其他類型的企業，民眾對國企在承擔社會責任方面有更高的要求。中國的傳統認識是國企應承擔一些政府應承擔的責任，包括吸納更多的農業人口向城鎮化的轉移、維穩、救災等。在提供好的產品和服務、誠信度等方面對國企也有更高的期待。

（三）對勞動者提供更多的保護

一是來自于國企屬于全民所有；二是目前在所有利益相關者中，職工屬于較為弱小的群體；三是受集體主義思想的影響。

（四）培養和輸出高水平的職業化的管理者和技術工人

職業化的管理者和技術工人隊伍是學歷教育無法培養出來的，需要在崗位上的學習和實踐，鑒于外企和民營企業的定位、使命與規模等現狀，不能指望他們。改革前的傳統國企就通過建立自己的技工學校來培養技術工人，如今應通過國企規模大、力量強、能吸引高水平的人才和運行較為規范等特征，為社會培養和輸出急需的管理者和技術工人。

（五）上繳更多的紅利，惠及于民眾的社會保障

國企本身就屬于全民所有，利潤理應由全民分享。這一方面要求政府不斷提升國企上繳紅利的比例，另一方面要求國企不斷提升效率。黨的十八大提出，到2020年國企紅利上繳比例提升至30%，并已于2014年5月7日要求央企紅利上繳比例提高5%。

三、完善國有企業公司治理中急需重視的基礎工作

公司治理的根本宗旨在于使公司“在不作惡的基礎上，成為一個好公司”。結合中國現實的社會環境，完善國企的公司治理結構，急需做好以下幾個方面的基礎工作。

（一）以好“企業公民”的標準來指導自身的經營行為

在經濟全球化的今天，商業大環境正在發生改變，企業面臨的生存風險與不確定性也隨之增加，特別是當下以互聯網和通訊建設為基礎的透明化時代，企業面對的是無所不在的監督者，進入了一個不得不的“他律時代”，一旦跨越底線，企業面臨的將是來自巨大的社會壓力的滅頂之災。積極履行社會責任，做負責任的企業公民，已經成為越來越多的優秀企業積極應對外部挑戰、規避系統化風險的主動策略。

2004年，全球CEO世界經濟論壇認為，“企業公民”的概念包括四個方面內容：一是好的公司治理和道德價值。主要包括遵守法律、倡導社會公允的商業道德和行為準則。二是對人的負責。主要包括員工安全計劃、就業機會均等、反對歧視、薪酬公平等。三是對環境的責任。主要包括維護環境質量、使用清潔能源、共同應對氣候變化和保護生物多樣性等。四是對社會發展的廣義貢獻。主要指廣義的對社會和經濟福利的貢獻，比如，傳播國際標準、贊助教育、科學、文化、衛生、體育、環保、社會公共設施建設或其他促進社會發展的公共福利事業。

（二）建立起對國企科學、嚴格的監管，遏制腐敗

2015年3月，中央巡視組2014年第三輪專項巡視所涉及的13家中央企業反饋情況公布完畢，“權錢交易”“利益輸送”“鏈條性腐敗”等在反饋中反復出現的措辭，令社會各界進一步深刻認識到中央企業中“腐敗蔓延勢頭還沒有得到有效遏制”這一嚴峻現實。“利益輸送”“親屬子女違規經商辦企業”“關聯交易”等措辭在中央巡視組反饋情況中反復出現，靠山吃山、靠船吃船、靠油吃油問題普遍存在、花樣百出。在這樣的情況下，強調黨管國企，最直接目的就是要抑制腐敗，避免國有資產嚴重流失，確保黨的執政經濟基礎穩固。

對國企科學嚴格的監管。可以先從四個方面入手：第一，在監事會中設立“道德建設委員會”，負責對董事會和高級經營管理層的日常監管，直接對紀委負責，可以設立相關的“反腐敗”（行賄和受賄等）和“反生活腐化”專員。第二，對國企提出強制履行的高于其他企業的社會責任標準，包括基本的來自于效率要求的經濟責任，以實現做強國企的目標；更加公開透明的財務報告和社會責任報告。第三，委托第三方的專業機構對國企進行定期審計和財務審查；相關的紀委對國企的定期或飛行檢查。第四，推出嚴懲腐敗的企業高管制度和追責體系。

（三）作蜜蜂型和蝴蝶型企業

國有企業肩負著合理的產業布局、提供公共物品和公共服務、提升中國企業的整體競爭力、創建全球化的品牌等方面的使命與責任，而這些均離不開“全局性”和“長遠性”的特征。確保各類國有企業的目標更好地體現出“國企”的使命——戰略性和長遠性，而非只追求企業的短期財務收益，與民爭利地什么賺錢就干什么。國企在決策中，必須把顧客、員工、供應商、經銷商、政府、社區等其他利益相關人的利益作為決策的約束要素，兼顧其利益相關人的利益。

英國學者約翰·埃爾金頓（John Elkington）根據不同的價值觀和影響規模，還把全球的公司分為蝗蟲、毛蟲、蝴蝶和蜜蜂四種類型。對于處于變革期的公司來說，應該避免成為蝗蟲和毛蟲，力爭成為蝴蝶和蜜蜂（見圖1）。

對于各類國企，絕不能做蝗蟲型和毛毛蟲型的企業，國有企業無論怎樣都不能做出對環境有任何損害的事情，包括對自然環境和人文社會環境（包括用工環境等）；對于競爭類的國企應努力爭做蜜蜂型的企業，對于功能類和公共服務類的國企，可以不過多地追求自身的規模和利潤的擴張，但要努力提升自身對環境的正面影響力。

無論是哪類國有企業，都具有企業的屬性，那么效率就是其根本的追求。在分類監管的基礎上，使國企在明確自身使命和定位的基礎上，放棄對外部政策紅利依賴的基礎上，轉向專注于向內提升自身的實力，重視通過改進內部的制度和流程來提升效率。也唯有通過效率的提升，國企才能更好地承擔對各個利益相關方的責任。在這個方面，各類國企都要極大的改進空間。