第三部分 專家述評(píng)

抗擊非典：中國(guó)應(yīng)急體系建設(shè)的起點(diǎn)

一、不明原因疫情突如其來(lái)

1．神秘疫情悄然襲來(lái)

2002年年底至2003年春，一場(chǎng)突如其來(lái)的非典疫情肆虐中國(guó)大地，給人民群眾身體健康和生命安全造成嚴(yán)重危害，給我國(guó)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)造成重大損失。根據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）2004年4月21日公布的疫情，在2002年11月至2003年7月全球首次非典流行中，全球共報(bào)告非典臨床診斷病例8096例，死亡774例，發(fā)病波及29個(gè)國(guó)家和地區(qū)。中國(guó)（內(nèi)地、香港、澳門、臺(tái)灣）共發(fā)病7429例、死亡685例（分別占全球總數(shù)的91.8%和88.5%），病死率為9.2%；其余國(guó)家發(fā)病667例、死亡89例，病死率為13.3%。中國(guó)內(nèi)地總發(fā)病數(shù)達(dá)5327例、死亡349例，病死率為6.6%。病例主要集中在北京、廣東、山西、內(nèi)蒙古、河北、天津等地，其中北京與廣東共報(bào)告發(fā)病4033例，占內(nèi)地總病例數(shù)的75.7%。

非典是一場(chǎng)突如其來(lái)的嚴(yán)重傳染病災(zāi)害，是一種人類至今尚未完全認(rèn)識(shí)的疑難病癥，是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)人類面臨的第一次全球性重大公共衛(wèi)生危機(jī)，也是以胡錦濤為總書(shū)記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體履職后面臨的一次不可預(yù)測(cè)的重大外部沖擊。抗擊非典是一場(chǎng)沒(méi)有硝煙的戰(zhàn)斗，是對(duì)新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體駕馭局勢(shì)、治黨治國(guó)能力的嚴(yán)峻考驗(yàn)。非典防治工作關(guān)系到廣大人民群眾身體健康和生命安全，關(guān)系到改革發(fā)展穩(wěn)定大局，關(guān)系到我國(guó)國(guó)家利益和國(guó)際形象。

2．初期防控的難點(diǎn)

非典疫情剛發(fā)生時(shí)，誰(shuí)也沒(méi)有想到它會(huì)在短短幾個(gè)月時(shí)間里“攻城拔寨”、瘋狂肆虐，也沒(méi)有想到它會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、外交、安全等各個(gè)方面造成一系列重大損失和影響。在疫情防控初期，我國(guó)當(dāng)時(shí)面臨著異常困難的局面。

首先，非典不是一般意義上的國(guó)內(nèi)流行病，而是一種新的人類急性呼吸道傳染病，具有暴發(fā)急、傳播快、范圍廣、影響大的特點(diǎn)。作為一種尚未被人類完全認(rèn)識(shí)的新型傳染病，非典突然來(lái)襲之時(shí)，“神不知、鬼不覺(jué)”“來(lái)無(wú)影、去無(wú)蹤”。在疫情暴發(fā)初期，沒(méi)有特效的診斷辦法和治療手段，對(duì)其流行特點(diǎn)也沒(méi)有完全掌握。雖然發(fā)熱和頭痛、干咳、呼吸困難等癥狀是非典的主要表現(xiàn)，但僅通過(guò)這些表現(xiàn)尚不能明確診斷患者就是得了非典，要經(jīng)過(guò)進(jìn)一步檢查才能確定。而且，非典的臨床表現(xiàn)可能是多種多樣的，可以是剛開(kāi)始低燒，后面慢慢升，也可以是突然發(fā)高燒。這些都會(huì)影響對(duì)患者的早期監(jiān)測(cè)、識(shí)別、診斷和治療。此外，在疫情初期，不同機(jī)構(gòu)、專家之間還存在“冠狀病毒”和“衣原體”的“病原之爭(zhēng)”，也給中央作出科學(xué)判斷和正確決策增加了難度。2013年4月14日，胡錦濤到廣東省疾控中心考察時(shí)，對(duì)廣東非典防治工作提出的一條要求就是要“盡快查出確切病因”。4月16日，WHO在日內(nèi)瓦宣布，正式確認(rèn)冠狀病毒的一個(gè)變種是引起非典的病原體，這才把“病原之爭(zhēng)”基本畫(huà)上一個(gè)句號(hào)。

其次，疫情給我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、外交等帶來(lái)一系列空前的嚴(yán)重沖擊。非典給我國(guó)造成的影響是全局性的，內(nèi)政和外交都受到了重大干擾。在國(guó)內(nèi)，人民群眾的身體健康和生命安全受到嚴(yán)重威脅，旅游、民航、商貿(mào)、餐飲業(yè)、對(duì)外交往等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活受到嚴(yán)重的負(fù)面影響，恐慌情緒在蔓延。據(jù)亞洲開(kāi)發(fā)銀行（ADB）統(tǒng)計(jì)，受非典影響，全球經(jīng)濟(jì)總損失額高達(dá)590億美元，其中我國(guó)內(nèi)地經(jīng)濟(jì)總損失為179億美元，占我國(guó)當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的1.3%。由于疫情突如其來(lái)，加上信息發(fā)布不及時(shí)，全社會(huì)充滿了恐慌、焦慮、恐懼，工廠停工、學(xué)校停學(xué)、市場(chǎng)搶購(gòu)，人們逃離大城市，北京馬路上空空蕩蕩，不少地方“畫(huà)地為牢”、各自為政。在1月中旬的廣州，各種“怪病”流言已通過(guò)短信、電話等四處擴(kuò)散。流言引發(fā)了恐慌，廣州出現(xiàn)白醋、板藍(lán)根搶購(gòu)潮。隨著疫情一路北上，流言在各地傳播，搶購(gòu)風(fēng)潮在北京等地蔓延。到2003年3月，網(wǎng)上流傳的“北京疫情”傳得滿城風(fēng)雨，但官方的信息發(fā)布沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)。在國(guó)際上，輿論對(duì)我國(guó)黨和政府造成了非常不利的影響。由于初期工作不到位，一些媒體認(rèn)為中國(guó)政府有意隱瞞疫情，無(wú)視國(guó)民的身體健康；一些國(guó)家制造中國(guó)“陰謀論”“威脅論”“隔離論”，提出要“隔離中國(guó)”“孤立中國(guó)”，把我國(guó)稱為“SARS國(guó)家”“謊言國(guó)家”，給我國(guó)國(guó)際聲譽(yù)和國(guó)際形象造成了十分不利的影響。非典疫情在我國(guó)發(fā)生以來(lái)，西方媒體對(duì)我國(guó)進(jìn)行了“密集型的負(fù)面報(bào)道”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從3月31日至4月12日，美國(guó)《華盛頓郵報(bào)》《紐約時(shí)報(bào)》、美國(guó)有線電視新聞網(wǎng)（CNN）和英國(guó)廣播公司（BBC）四大媒體對(duì)我國(guó)非典的報(bào)道共達(dá)202次，其中正面報(bào)道只有一次；中性報(bào)道69次，占34.5%；負(fù)面報(bào)道占2/3，從而形成了“軟打擊”“軟轟炸”“軟戰(zhàn)爭(zhēng)”的態(tài)勢(shì)。可以說(shuō)，在疫情初期，我國(guó)處在1989年政治風(fēng)波之后國(guó)際壓力最大的一個(gè)時(shí)期。

二、奮起應(yīng)對(duì)取得重大勝利

進(jìn)入2003年4月，在認(rèn)識(shí)到非典疫情已經(jīng)和可能進(jìn)一步產(chǎn)生的重大危害后，中央審時(shí)度勢(shì)，果斷決策，采取了一系列科學(xué)有效的措施；地方各級(jí)黨委和政府堅(jiān)決落實(shí)中央決策部署，認(rèn)真負(fù)責(zé)，靠前指揮；全社會(huì)奮起斗爭(zhēng)，全民動(dòng)員、群防群控，打響了一場(chǎng)抗擊非典的人民戰(zhàn)爭(zhēng)，并在短短幾個(gè)月時(shí)間里取得了重大階段性勝利。我國(guó)之所以能快速控制疫情，有效減少疫情造成的損失，主要是充分發(fā)揮了中國(guó)特色社會(huì)主義所具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)抓好了以下六個(gè)方面的工作。

1．及時(shí)公布疫情信息

俗話說(shuō)，“當(dāng)真理還在穿鞋，謠言已經(jīng)跑遍了半個(gè)世界。”新媒體的發(fā)展為謠言等有害信息的擴(kuò)散提供了方便之門。非典疫情是在新的開(kāi)放條件下突如其來(lái)的一起跨區(qū)域、全球性的重大突發(fā)事件，在人們毫無(wú)心理準(zhǔn)備的狀況下以其諸多的不可知因素造成社會(huì)民眾心理上的巨大恐慌。非典來(lái)勢(shì)洶洶，病因病原不清，傳染性較強(qiáng)、死亡率也比較高，人們對(duì)此一時(shí)難免感到驚慌失措。而當(dāng)時(shí)疫情信息公開(kāi)落在了流言后面，加劇了社會(huì)恐慌，導(dǎo)致了各種各樣猜測(cè)和傳言的流行。當(dāng)時(shí)各種各樣的流言長(zhǎng)時(shí)間、大面積存在，一個(gè)重要原因是兩大正式權(quán)威信息渠道——政府和媒介，遲遲未對(duì)這一重大信息公開(kāi)。2003年2月上旬，廣州市非典發(fā)病情況開(kāi)始進(jìn)入高峰，但官方當(dāng)時(shí)所公布的信息很少。據(jù)廣東媒體調(diào)查，此前當(dāng)?shù)厥忻裼嘘P(guān)非典的信息來(lái)源有80%來(lái)自手機(jī)短信、互聯(lián)網(wǎng)和人們的口頭傳播。2月11日，廣州市政府和廣東省衛(wèi)生廳分別召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，公布有關(guān)疫情情況，但有關(guān)疫情的相關(guān)資料（包括其傳染性、臨床特征、治療手段等）卻并未廣泛告知。正是在社會(huì)和公眾茫然不覺(jué)的情況下，疫情開(kāi)始從廣東向全國(guó)蔓延。到了4月上旬，北京城內(nèi)開(kāi)始流傳有關(guān)非典疫情的各種說(shuō)法和猜測(cè)；進(jìn)入4月中旬，非典疫情的傳言已經(jīng)鋪天蓋地。一時(shí)間關(guān)于非典的各種傳言流傳甚廣。在疫區(qū)，在城市和農(nóng)村引發(fā)了搶購(gòu)日用品、食品、保健醫(yī)藥品的購(gòu)物潮等一系列非理性行為，從而更加重了人們?cè)谛睦砩系木o張和恐懼。不少公眾感覺(jué)疫情的實(shí)際狀況比官方報(bào)道的要嚴(yán)重得多，懷疑政府瞞報(bào)，對(duì)政府控制疾病傳播的手段、能力和措施也表示懷疑，陷入了一種不可名狀的焦慮狀態(tài)。

隨著疫情的發(fā)展，中央很快認(rèn)識(shí)到了信息公開(kāi)的重要性和緊迫性，強(qiáng)調(diào)要主動(dòng)發(fā)聲，及時(shí)準(zhǔn)確地公布消息，逐步扭轉(zhuǎn)了輿論上的被動(dòng)局面。4月2日上午召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確提出，要及時(shí)向WHO通報(bào)疫情；近日由衛(wèi)生部舉行中外記者招待會(huì)，向社會(huì)公布疫情和預(yù)防控制措施；要進(jìn)一步與WHO開(kāi)展有效合作。4月17日召開(kāi)的中共中央政治局常委會(huì)，對(duì)抗擊非典斗爭(zhēng)提出總體要求，特別強(qiáng)調(diào)“衛(wèi)生部門要說(shuō)真話，媒體要如實(shí)報(bào)道”。4月20日，國(guó)務(wù)院明確提出要及時(shí)發(fā)現(xiàn)、報(bào)告和公布疫情，衛(wèi)生部決定由五天向社會(huì)公布一次疫情改為每天公布。當(dāng)日下午3時(shí)，國(guó)務(wù)院新聞辦舉行新聞發(fā)布會(huì)，由時(shí)任衛(wèi)生部常務(wù)副部長(zhǎng)高強(qiáng)、衛(wèi)生部副部長(zhǎng)朱慶生向中外記者介紹中國(guó)內(nèi)地最新的非典疫情情況，并回答中外記者的提問(wèn)。傳媒在一夜之間發(fā)生了重要改變，非典疫情信息迅速取代了伊拉克戰(zhàn)事報(bào)道的地位。從4月26日到6月24日60天里每日下午4時(shí)，中央電視臺(tái)都直播衛(wèi)生部“每日疫情通報(bào)”，由毛群安等三名發(fā)言人輪流主持。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2003年4月初到6月24日非典疫情解除，衛(wèi)生部連續(xù)舉辦了67次新聞發(fā)布會(huì)，是舉辦發(fā)布會(huì)最密集的時(shí)期。“謠言止于真相”。及時(shí)公開(kāi)真相是對(duì)謠言最有力的回?fù)簟Ｊ澜玢y行當(dāng)時(shí)所公布的一份研究報(bào)告指出，公共信息的坦誠(chéng)和透明，對(duì)建立群眾對(duì)政府的信任，從而把非典造成的損失降到最低至關(guān)重要。正如時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理兼衛(wèi)生部部長(zhǎng)吳儀在2003年7月28日召開(kāi)的全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議上所言：“隨著信息技術(shù)的發(fā)展，信息傳播迅速、渠道廣泛，群眾的知情參與和監(jiān)督意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)”,“過(guò)去那種家丑不可外揚(yáng)的觀念，在今天的信息時(shí)代一定要改變。疫情是捂不住的，延誤時(shí)機(jī)只能使自己被動(dòng)，這個(gè)教訓(xùn)是十分深刻的”。

2．列為政府工作重大事項(xiàng)

2003年7月29日，吳儀在與全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議部分代表座談時(shí)談道：“非典防治再次證明，只要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，什么事情都能辦好。”突如其來(lái)的非典是一場(chǎng)重大災(zāi)害。我國(guó)對(duì)疫情和疫情防治工作的認(rèn)識(shí)，經(jīng)歷了一個(gè)不斷深化、不斷提高的過(guò)程。在疫情暴發(fā)初期，認(rèn)為它主要是一起地方性突發(fā)公共衛(wèi)生事件；到3月底4月初，非典防治開(kāi)始成為衛(wèi)生工作的重中之重；進(jìn)入4月上中旬，疫情防控最終上升為各級(jí)政府突出的一項(xiàng)重大任務(wù)。

非典最早被認(rèn)為是發(fā)生在廣東的地方性突發(fā)公共衛(wèi)生事件，主要由廣東來(lái)牽頭應(yīng)對(duì)。進(jìn)入2003年2月份，有關(guān)廣東省部分地區(qū)出現(xiàn)非典的消息，零零散散從廣東報(bào)到了中央。2月8日，廣東省衛(wèi)生廳《關(guān)于我省發(fā)生不明原因肺炎情況的續(xù)報(bào)》刊登于《要情快報(bào)》，上報(bào)給衛(wèi)生部和省政府。2月9日，廣東省政府通過(guò)《廣東信息》把疫情上報(bào)國(guó)務(wù)院。當(dāng)天下午，由衛(wèi)生部副部長(zhǎng)馬曉偉率領(lǐng)的衛(wèi)生部專家組一行七人到達(dá)廣州。中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)廣東的疫情和出現(xiàn)的搶購(gòu)風(fēng)潮非常重視，要求有關(guān)部門采取積極措施控制疫情。2月13日，胡錦濤和溫家寶對(duì)此作了批示或打電話提出要求。當(dāng)日晚，時(shí)任廣東省委書(shū)記張德江在結(jié)束佛山調(diào)研趕往深圳的路上接到中辦的相關(guān)通知，決定立即通知省委常委第二天中午前全部趕到深圳，召開(kāi)常委會(huì)，傳達(dá)胡錦濤和溫家寶的批示，分析情況，研究具體貫徹措施。

3月底4月初，隨著疫情不斷擴(kuò)散和傳播，疫情防控開(kāi)始成為衛(wèi)生工作的重中之重，中央強(qiáng)調(diào)要抓緊建立國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機(jī)制。在此期間，針對(duì)廣東的非典疫情，中辦派人赴廣東進(jìn)行調(diào)研，了解疫情的有關(guān)情況。調(diào)研組返京后，在中辦《督促檢查情況》第13期刊登了《關(guān)于廣東非典型肺炎事件的調(diào)研報(bào)告》。胡錦濤對(duì)該報(bào)告作了批示，要求舉一反三，提出應(yīng)對(duì)各種緊急狀態(tài)的對(duì)策建議，并視情修改完善以往的規(guī)定。4月1日，吳儀到中國(guó)疾病預(yù)防控制中心（以下簡(jiǎn)稱中國(guó)疾控中心）調(diào)研，就加強(qiáng)疾病預(yù)防控制、建立和完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理機(jī)制與衛(wèi)生部負(fù)責(zé)人和專家技術(shù)人員座談。她強(qiáng)調(diào)，衛(wèi)生工作關(guān)系到廣大人民群眾的健康和切身利益，非常重要；當(dāng)前要把控制非典作為衛(wèi)生工作的重中之重，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)測(cè)，全面掌握疫情動(dòng)態(tài)，落實(shí)預(yù)防措施，有效控制疫情。4月2日上午，溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議。會(huì)議聽(tīng)取了衛(wèi)生部關(guān)于非典防治工作的匯報(bào)，強(qiáng)調(diào)要把控制疫情作為當(dāng)前衛(wèi)生工作的重中之重，決定成立以衛(wèi)生部部長(zhǎng)為組長(zhǎng)的非典防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)指導(dǎo)非典防治工作；成立由國(guó)務(wù)院副秘書(shū)長(zhǎng)牽頭的部際聯(lián)席會(huì)議，協(xié)調(diào)解決有關(guān)問(wèn)題。會(huì)議還要求抓緊建立國(guó)家應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理機(jī)制，各有關(guān)部門要密切協(xié)作，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)測(cè)，全面掌握疫情動(dòng)態(tài)，千方百計(jì)控制疫情擴(kuò)散蔓延，切實(shí)維護(hù)人民群眾的健康。

進(jìn)入4月上旬，防治非典開(kāi)始從“當(dāng)前衛(wèi)生工作的重中之重”上升為“各級(jí)政府的一項(xiàng)重大任務(wù)”。4月6日下午，溫家寶到中國(guó)疾控中心考察工作時(shí)指出：政府要將保護(hù)民眾健康和生命安全放在第一位，將防治非典作為各級(jí)政府的一件大事；并要求每天向WHO報(bào)告疫情。4月14日上午，胡錦濤到疫情嚴(yán)重的廣東省考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要把防治非典型肺炎的工作，作為關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局、關(guān)系人民群眾身體健康和生命安全的一件大事，切實(shí)抓緊抓好。”4月17日召開(kāi)的中共中央政治局常委會(huì)，明確把防治非典作為當(dāng)前第一位的重大任務(wù)，提出“沉著應(yīng)對(duì)、措施果斷，依靠科學(xué)、有效防治，加強(qiáng)合作、完善機(jī)制”的總體要求，決定采取一系列重要措施：設(shè)立總額20億元的非典型肺炎防治基金，成立全國(guó)防治非典指揮部，專項(xiàng)部署農(nóng)村非典防治工作等。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部一定要切實(shí)把廣大人民群眾的身體健康和生命安全放在第一位，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓、負(fù)總責(zé)。要準(zhǔn)確掌握疫情，如實(shí)報(bào)告并定期對(duì)社會(huì)公布，不得緩報(bào)、瞞報(bào)。”4月18日，溫家寶在檢查北京市大中小學(xué)和幼兒園非典防治工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，要把防治和消除非典，切實(shí)維護(hù)廣大人民群眾的身體健康和生命安全，作為各級(jí)政府的一項(xiàng)重大任務(wù)。4月20日，中共中央宣布了關(guān)于調(diào)整衛(wèi)生部和北京市主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的決定，國(guó)務(wù)院明確提出要及時(shí)發(fā)現(xiàn)、報(bào)告和公布疫情，同日國(guó)務(wù)院新聞辦舉行新聞發(fā)布會(huì)介紹疫情。

4月22日出版的《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表了題為“當(dāng)前的一項(xiàng)重大任務(wù)”的評(píng)論員文章，要求“各級(jí)黨委和政府要迅速行動(dòng)起來(lái)，貫徹落實(shí)中央關(guān)于防治非典型肺炎的一系列決策和工作部署，切實(shí)把防治非典型肺炎工作作為當(dāng)前一項(xiàng)重大任務(wù)抓緊抓好”。“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，要把保護(hù)人民群眾身體健康和生命安全放在第一位，盡職盡責(zé)，盡心盡力，主動(dòng)積極地承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，絕不允許推諉拖延、玩忽職守。”把非典防治列為各級(jí)黨委政府當(dāng)前的一項(xiàng)重大任務(wù)，意味著吹響了全國(guó)抗擊非典工作的集結(jié)號(hào)和沖鋒號(hào)。這在兩個(gè)方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。一是建立了嚴(yán)格的信息報(bào)告制度。在疫情防控初期，信息報(bào)告不規(guī)范，多頭管理、重復(fù)管理，要求不明確。實(shí)際上，從2002年11月中旬到2003年1月底，有關(guān)疫情信息基本上沒(méi)有從地方上報(bào)至中央，導(dǎo)致中央對(duì)全國(guó)疫情掌握得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。特別是作為重災(zāi)區(qū)的首都北京，位置特殊，情況復(fù)雜，疫情呈現(xiàn)散亂狀態(tài)。通過(guò)完善疫情的統(tǒng)一報(bào)告制度，建立非典疫情的日?qǐng)?bào)告、零報(bào)告制度，明確信息報(bào)告的程序、主體、內(nèi)容、時(shí)限等，規(guī)定所有地方、任何單位都必須及時(shí)準(zhǔn)確地掌握和上報(bào)疫情，絕不允許緩報(bào)、漏報(bào)和瞞報(bào)，從而及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地掌握了全國(guó)的疫情情況，做到了全國(guó)“一盤(pán)棋”。二是組建了強(qiáng)有力的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。從4月2日至23日的短短二十余天之內(nèi)，國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制連升三級(jí)——4月2日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定成立以衛(wèi)生部部長(zhǎng)為組長(zhǎng)的非典防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組和由時(shí)任國(guó)務(wù)院副秘書(shū)長(zhǎng)高強(qiáng)牽頭的部際聯(lián)席會(huì)議，協(xié)調(diào)解決有關(guān)問(wèn)題；4月23日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定成立國(guó)務(wù)院防治非典指揮部，統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)全國(guó)非典防治工作，由吳儀任總指揮，時(shí)任國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)華建敏任副總指揮，下設(shè)十個(gè)工作組（包括防治組、衛(wèi)生檢疫組、科技攻關(guān)組、后勤保障組、農(nóng)村組、宣傳組、社會(huì)治安組、外事組、教育組、北京組）和辦公室（設(shè)在國(guó)務(wù)院辦公廳）。隨后，各地區(qū)也相應(yīng)建立了非典防治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)制，國(guó)務(wù)院各部門主動(dòng)加強(qiáng)了與地方的聯(lián)系和溝通，幫助地方解決疫情防治工作中遇到的困難和問(wèn)題，各地區(qū)之間在疫情預(yù)防、監(jiān)控、患者救治等方面相互支持配合，為非典防治工作提供了強(qiáng)有力的組織保證。

3．依法科學(xué)防控疫情

打贏抗擊非典這場(chǎng)硬仗，既要依靠科學(xué)，又要依靠法制。由于非典是一種新的傳染性很強(qiáng)的疾病，再加上我國(guó)人口多、流動(dòng)性大，只有嚴(yán)格依法管理、依法防疫、科學(xué)治疫，才能使整個(gè)疫情防治工作緊張而有序地進(jìn)行，才能徹底切斷疫病傳播和擴(kuò)散的途徑，有效控制疫情蔓延，保持正常的生產(chǎn)、生活秩序。為了做到依法、科學(xué)、有序地應(yīng)對(duì)疫情，重點(diǎn)做了以下三方面的工作。

第一，迅速制定出臺(tái)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。法制是抗擊非典初期我國(guó)的一個(gè)短板。一方面，早期防治非典過(guò)程暴露出我國(guó)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件方面還存在一些問(wèn)題，如信息渠道不暢通、信息統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)確、反應(yīng)不快、應(yīng)急準(zhǔn)備不足等。這些問(wèn)題需要通過(guò)制度層面進(jìn)行規(guī)范。另一方面，隨著疫情進(jìn)一步擴(kuò)散流行和非典阻擊戰(zhàn)的全面打響，如何依法應(yīng)急成為當(dāng)時(shí)面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。全國(guó)各地根據(jù)當(dāng)?shù)氐囊咔樾枰謩e制定了具體的防治措施。例如，在隔離非典患者方面，北京市下發(fā)通告對(duì)非典疫情重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵭懈綦x控制，要求疫情重點(diǎn)區(qū)域的人員自覺(jué)遵守規(guī)定，服從管理，不得擅自離開(kāi)隔離地點(diǎn)，其他人員不得擅自進(jìn)入被隔離場(chǎng)所，對(duì)被隔離的動(dòng)物和物品，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取有效措施進(jìn)行處理。廣東省公安廳發(fā)出通知，要求全省各級(jí)公安機(jī)關(guān)積極協(xié)助醫(yī)療衛(wèi)生部門做好對(duì)非典患者及疑似患者的隔離治療工作。對(duì)在隔離期未滿擅自離院脫離治療的，公安機(jī)關(guān)將迅速配合醫(yī)療衛(wèi)生部門開(kāi)展查找工作，找到后對(duì)其就地進(jìn)行隔離治療。對(duì)不聽(tīng)勸阻甚至違法鬧事的，公安機(jī)關(guān)可依法作出處罰。陜西公安部門也動(dòng)用警力上街查找擅自脫離治療區(qū)的非典病人。如何保證應(yīng)急處理所需的醫(yī)療救護(hù)設(shè)備、救治藥品、醫(yī)療器械等物資的生產(chǎn)、供應(yīng)？如何緊急調(diào)集人員、儲(chǔ)備的物資、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備？必要時(shí)如何對(duì)人員進(jìn)行疏散或者隔離、對(duì)傳染病疫區(qū)實(shí)行封鎖？諸如此類的問(wèn)題，都需要從法律上作出規(guī)定和授權(quán)。

隨著疫情的擴(kuò)散，建立反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制，把非典防治納入法制化軌道，為疫情防控提供強(qiáng)有力的法律武器，成為當(dāng)時(shí)我國(guó)的重點(diǎn)工作之一，并促使了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的迅速出臺(tái)。5月7日，國(guó)務(wù)院第7次常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例（草案）》。5月9日，溫家寶簽署國(guó)務(wù)院第376號(hào)令，公布施行《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。《條例》明確規(guī)定了處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的組織領(lǐng)導(dǎo)、遵循原則和各項(xiàng)制度、措施，明確了各級(jí)政府及有關(guān)部門、社會(huì)有關(guān)組織和公民在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件工作中承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)及違反《條例》行為的法律責(zé)任。《條例》的公布施行，標(biāo)志著我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作納入法制化軌道，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理機(jī)制進(jìn)一步完善，為及時(shí)、有效地處理突發(fā)事件建立起“信息暢通、反應(yīng)快捷、指揮有力、責(zé)任明確”的法律制度。在全國(guó)非典防治工作的關(guān)鍵時(shí)期，《條例》的公布施行與《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》一起，成為強(qiáng)有力的法律武器，對(duì)于打贏非典防治這場(chǎng)硬仗具有特別重要的意義。

第二，把非典列入法定管理傳染病。1989年制定的《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》，把霍亂、鼠疫、乙型肝炎、艾滋病等35種法定傳染病分為甲、乙、丙三類加以規(guī)范。該法規(guī)定，甲類傳染病的增減由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)認(rèn)定，乙類和丙類傳染病的增減由衛(wèi)生部批準(zhǔn)認(rèn)定。法律列舉的傳染病，都是在我國(guó)已經(jīng)發(fā)生過(guò)的傳染病，立法以列舉的方式直接劃定了傳染病的種類和名稱。不在范圍之內(nèi)的傳染病不適用該法律。非典是一種當(dāng)時(shí)新發(fā)現(xiàn)的冠狀病毒，而《傳染病防治法》是1989年公布的，存在法律適用性的問(wèn)題。將非典列入法律的適用范圍，為防治非典工作提供堅(jiān)強(qiáng)的法律保障，是當(dāng)時(shí)我國(guó)面臨的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

4月8日，衛(wèi)生部發(fā)布《衛(wèi)生部關(guān)于將傳染性非典型肺炎（嚴(yán)重呼吸道綜合征）列入法定管理傳染病的通知》，宣布將非典列入《傳染病防治法》法定傳染病范圍進(jìn)行管理，按照乙類傳染病中的特殊需要進(jìn)行防治，并規(guī)定對(duì)診斷病例和疑似病人等可以采取隔離治療等強(qiáng)制措施。國(guó)家將非典納入法定傳染病范疇，為抗擊非典創(chuàng)造了更加有利的防治環(huán)境，提供了堅(jiān)強(qiáng)的法律保障。根據(jù)規(guī)定，政府主管人員不得隱瞞、謊報(bào)疫情，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不得拒收患病人員，患者及家屬必須配合檢查治療。對(duì)于違反《傳染病防治法》的有關(guān)規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，可依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任，刑期長(zhǎng)者可達(dá)七年。

第三，加強(qiáng)疾病診斷、治療、防疫的科學(xué)研究。科學(xué)探究是解決人類面臨重大問(wèn)題的手段。非典是一種新的傳染病，開(kāi)展科學(xué)研究是人類戰(zhàn)勝非典的必要手段。衛(wèi)生部門在總結(jié)廣東等地治療經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，修訂和補(bǔ)充相關(guān)的治療標(biāo)準(zhǔn)，采取中西醫(yī)結(jié)合等有效辦法，積極探索，提高治療效果。同時(shí)，組織衛(wèi)生、教育、科技以及軍隊(duì)系統(tǒng)各學(xué)科專家，成立非典病原學(xué)研究聯(lián)合攻關(guān)組，建立非典實(shí)驗(yàn)室研究網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)交流相關(guān)結(jié)果、樣本和實(shí)驗(yàn)信息，集中力量查找病因、病原。積極開(kāi)展防治非典疫苗、治療藥物、快速體溫檢測(cè)設(shè)備的研制和生產(chǎn)，加強(qiáng)與WHO等國(guó)際組織的交流與合作，與香港、澳門特別行政區(qū)建立了非典防治工作聯(lián)系機(jī)制。2003年3月17日，WHO建立了全球網(wǎng)絡(luò)實(shí)驗(yàn)室，開(kāi)始了非典病原的聯(lián)合攻關(guān)。經(jīng)過(guò)全球9個(gè)國(guó)家13個(gè)網(wǎng)絡(luò)實(shí)驗(yàn)室的科學(xué)家從病毒形態(tài)學(xué)、分子生物學(xué)、血清學(xué)及動(dòng)物實(shí)驗(yàn)等多方面研究，4月16日WHO在日內(nèi)瓦宣布，一種新的冠狀病毒是非典的病原，并將其命名為SARS冠狀病毒（SARS-CoV）。我國(guó)作為WHO建立的國(guó)家實(shí)驗(yàn)室網(wǎng)絡(luò)成員國(guó)之一，參與并確定了冠狀病毒是非典的主要致病原以及基因序列的測(cè)定。

在開(kāi)展科學(xué)研究的同時(shí)，我國(guó)還抓住疫情防控的重點(diǎn)部位和環(huán)節(jié)以及時(shí)有效切斷傳播途徑。為此，有關(guān)部門對(duì)飛機(jī)、火車、輪船、汽車等大眾交通工具及機(jī)場(chǎng)、車站、碼頭等入境口岸采取具體措施，加大檢疫和安全防范力度，發(fā)現(xiàn)患者、疑似患者及密切接觸者，實(shí)行就地隔離、觀察和治療；對(duì)學(xué)校、機(jī)關(guān)、軍隊(duì)等單位，特別是中小學(xué)和幼兒園采取嚴(yán)格的監(jiān)控和防范措施。取消“五一”長(zhǎng)假制度，減少因人員流動(dòng)造成疫情擴(kuò)散。此外，高度重視醫(yī)護(hù)人員的身體健康和安全防護(hù)，嚴(yán)格控制醫(yī)院內(nèi)的干擾因素，加強(qiáng)對(duì)非典患者和疑似患者的醫(yī)療管理，對(duì)直接接觸非典患者的醫(yī)護(hù)人員采取安全保護(hù)措施，配備有效的防護(hù)設(shè)備。

4．重點(diǎn)人群和重點(diǎn)區(qū)域防控

做好非典防治，必須抓好重點(diǎn)人群和重點(diǎn)區(qū)域的防控工作，防止疫情擴(kuò)散。在關(guān)注城市居民的同時(shí)，農(nóng)民工和大學(xué)生作為數(shù)量龐大、流動(dòng)性較強(qiáng)的特定人群，同樣存在感染非典，導(dǎo)致疫情大范圍傳染的可能。同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化基礎(chǔ)比較薄弱，醫(yī)療衛(wèi)生條件較差，農(nóng)民缺乏科學(xué)防病知識(shí)，比城市更容易受到疾病的侵害，如果控制不好，可能導(dǎo)致嚴(yán)重后果。因此，如何確保學(xué)校學(xué)生、農(nóng)民工等重點(diǎn)人群安全以及防止疫情向農(nóng)村蔓延，成為當(dāng)時(shí)抗擊非典面臨的最緊迫的問(wèn)題之一。

第一，確保農(nóng)民工和大學(xué)生的安全。北京是首都，是全國(guó)政治、文化中心，具有十分重要的地位。做好北京市的非典防治工作，事關(guān)全國(guó)大局，責(zé)任重大。北京因非典疫情而離開(kāi)的人中有兩大群體，分別是大學(xué)生和農(nóng)民工。一方面，北京高校集中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)包括中央和北京市屬的國(guó)有高校在校大學(xué)生共有49萬(wàn)人，加上民辦大學(xué)18萬(wàn)人，總計(jì)67萬(wàn)人。另一方面，農(nóng)民工同樣數(shù)量龐大。農(nóng)業(yè)部對(duì)我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)情況的跟蹤調(diào)查表明，2002年全國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力到鄉(xiāng)以外地方的就業(yè)人數(shù)已超過(guò)9400萬(wàn)，其中絕大部分為跨省、跨縣流動(dòng)。游離于鄉(xiāng)村與都市之間的農(nóng)民工，長(zhǎng)期生活在城市的邊緣，收入水平低、衛(wèi)生條件差，極易感染疾病。作為數(shù)量龐大、流動(dòng)性較強(qiáng)的特定人群，大學(xué)生和農(nóng)民工同樣存在感染非典的危險(xiǎn)，而且，一旦感染還容易擴(kuò)散，勢(shì)必會(huì)給整個(gè)疫情防控帶來(lái)新的壓力。隨著疫情擴(kuò)散和恐慌加劇，令人遺憾的事件接二連三地發(fā)生——非典患者從隔離病區(qū)出逃、高校學(xué)子集體大逃亡、民工返鄉(xiāng)潮在涌動(dòng)，情況變得非常緊急。

自4月中旬開(kāi)始，大學(xué)生和農(nóng)民工就成為防治非典的重中之重。中央慎重考慮后，確定了就地學(xué)習(xí)、務(wù)工的基本原則。4月17日，教育部分別召集有關(guān)部門負(fù)責(zé)人和在京直屬高校主要負(fù)責(zé)人，要求各高校做好防大疫的準(zhǔn)備，提出為防非典，高校可改變教學(xué)和學(xué)習(xí)方式。4月18日，教育部決定將全國(guó)碩士研究生復(fù)試時(shí)間暫推遲到5月底進(jìn)行。4月19日，教育部動(dòng)員外地生“五一”期間不離校回家。4月23日，教育部辦公廳發(fā)出《關(guān)于做好中小學(xué)和幼兒園“非典”防治工作的通知》。4月24日，教育部辦公廳發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)高等學(xué)校非典型肺炎預(yù)防與控制綜合措施的緊急通知》，要求各高校必須成立由一把手負(fù)責(zé)的非典防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立更嚴(yán)密的快速反應(yīng)機(jī)制。4月25日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于動(dòng)員北京等地高等學(xué)校學(xué)生、農(nóng)民工就地學(xué)習(xí)務(wù)工的緊急通知》，要求動(dòng)員北京等發(fā)病人數(shù)較多地區(qū)的高等學(xué)校學(xué)生、農(nóng)民工就地學(xué)習(xí)、務(wù)工，以切斷非典傳播途徑。4月28日，教育部對(duì)“五一”期間高校學(xué)生活動(dòng)安排和學(xué)生管理工作提出指導(dǎo)建議，確保校園內(nèi)秩序穩(wěn)定和疫病不向社會(huì)蔓延。4月30日，教育部辦公廳發(fā)出《關(guān)于高等學(xué)校在外地實(shí)習(xí)師生近期實(shí)習(xí)安排的通知》，要求在疫區(qū)的實(shí)習(xí)師生勿返校回家。

第二，防止疫情向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)散。農(nóng)村是抗擊非典的薄弱環(huán)節(jié)，農(nóng)村防治非典是整個(gè)疫病防治的重要組成部分；農(nóng)村防治工作，不僅關(guān)系農(nóng)民健康和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，也直接關(guān)系全國(guó)疫病防治的成敗。加大農(nóng)村防治非典工作力度，控制疫情在農(nóng)村傳播和擴(kuò)散，是擺在政府面前的一項(xiàng)十分緊迫的重大任務(wù)。我國(guó)農(nóng)村人口多，農(nóng)村醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，技術(shù)力量不足，疫病監(jiān)測(cè)體系不健全，農(nóng)民普遍缺乏必要的衛(wèi)生防疫知識(shí)，防范疫病的意識(shí)差，存在著非典疫情擴(kuò)散的渠道和隱患。一旦發(fā)生疫情，容易造成疫情蔓延，后果不堪設(shè)想。因此，非典在農(nóng)村的疫情成為人們最為憂慮的問(wèn)題。

進(jìn)入4月中旬，雖然農(nóng)村還沒(méi)有出現(xiàn)大規(guī)模疫情，但非典疫情向農(nóng)村擴(kuò)散的渠道依然存在，農(nóng)村防治工作中的問(wèn)題不容忽視。中央對(duì)這個(gè)問(wèn)題高度重視和關(guān)注，強(qiáng)調(diào)要克服麻痹思想和畏難情緒，決不能掉以輕心。4月23日成立的全國(guó)防治非典指揮部專門設(shè)立農(nóng)村組，由時(shí)任農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)劉堅(jiān)為組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全國(guó)農(nóng)村非典防治工作。5月6日下午，國(guó)務(wù)院在京召開(kāi)全國(guó)農(nóng)村非典型肺炎防治工作電視電話會(huì)議，部署農(nóng)村非典型肺炎防治工作和經(jīng)濟(jì)工作。會(huì)議明確：一是實(shí)行“三就地”原則，切斷疫情傳播渠道，對(duì)在城市務(wù)工的農(nóng)民工，必須實(shí)行屬地管理，堅(jiān)決做到就地預(yù)防、就地觀察、就地治療，對(duì)患者絕不能送回原籍或推向社會(huì)；二是對(duì)農(nóng)民患者一律實(shí)行免費(fèi)醫(yī)療。各地都要不折不扣地執(zhí)行這項(xiàng)政策。農(nóng)民（包括農(nóng)民工）中的非典患者，從留驗(yàn)、隔離到治療的全過(guò)程一律實(shí)行免費(fèi)，包括免費(fèi)提供住院和伙食。中央還明確，要通過(guò)城鄉(xiāng)互動(dòng)、多部門合作來(lái)做好農(nóng)村非典防治工作，堅(jiān)決防止疫情向廣大農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)散。一是控制有疫情城市的有關(guān)人員返回農(nóng)村；二是對(duì)返回農(nóng)村的相關(guān)人員，要采取早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療的措施；三是健全縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)監(jiān)控體系；四是提高醫(yī)療機(jī)構(gòu)收治能力；五是加強(qiáng)宣傳工作。5月11日，胡錦濤在四川宜賓市翠屏區(qū)菜壩鎮(zhèn)衛(wèi)生院視察農(nóng)村非典防治情況時(shí)強(qiáng)調(diào)，要認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于解決困難群眾生產(chǎn)生活問(wèn)題的各項(xiàng)要求和措施。

為了防止疫情向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)散，國(guó)家采取了一系列措施，主要包括：召開(kāi)全國(guó)農(nóng)村非典防治工作會(huì)議，建立主要用于農(nóng)民和城市生活困難人員患者的救治基金，支持地方建立農(nóng)村疫情信息網(wǎng)絡(luò)和檢測(cè)體系，加大救治患者急需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和設(shè)備購(gòu)置的投入，制定下發(fā)《全國(guó)農(nóng)村非典型肺炎防治工作方案》等一系列文件，建立農(nóng)村和流動(dòng)人口疫情監(jiān)測(cè)報(bào)告制度，向農(nóng)村地區(qū)派出工作組，指導(dǎo)和幫助開(kāi)展防治工作，組織力量給全國(guó)農(nóng)村71萬(wàn)個(gè)村發(fā)放宣傳掛圖和宣傳冊(cè)，向廣大農(nóng)民普及科學(xué)防治知識(shí)。各地區(qū)結(jié)合實(shí)際，制定具體預(yù)案，落實(shí)群防群控措施，構(gòu)建起農(nóng)村疫情監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和防疫體系，形成了“人自為防、村自為防、鄉(xiāng)自為防”的農(nóng)村群防群控體系。從結(jié)果來(lái)看，雖然當(dāng)時(shí)非典向農(nóng)村的擴(kuò)散確實(shí)存在著隱患和傳染的渠道，個(gè)別農(nóng)村也出現(xiàn)了零星的病例，但防止非典向農(nóng)村蔓延的工作成效非常顯著。統(tǒng)計(jì)表明，全國(guó)有15個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的102個(gè)縣報(bào)告農(nóng)村發(fā)現(xiàn)臨床診斷病例，而農(nóng)民的臨床診斷病例僅為242例。

5．建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

非典不局限在一個(gè)城市一個(gè)省份，而是會(huì)跨地區(qū)快速傳播。不同地方之間如何協(xié)同作戰(zhàn)、發(fā)揮合力，這是防治工作中面臨的一個(gè)突出難題。進(jìn)入4、5月份后，非典疫情在環(huán)北京的華北地區(qū)呈向心放射狀蔓延。據(jù)2003年5月11日對(duì)當(dāng)時(shí)我國(guó)內(nèi)地非典疫區(qū)分布進(jìn)行分析，北京、內(nèi)蒙古、山西、天津、河北五個(gè)省市發(fā)病人數(shù)占全國(guó)總發(fā)病人數(shù)的88%～90%。因此，華北地區(qū)的非典防治工作事關(guān)全局。打好全國(guó)防治非典戰(zhàn)役，關(guān)鍵之仗在華北。

面對(duì)突如其來(lái)的疫情，早期各地在應(yīng)對(duì)上多方協(xié)同不夠，在實(shí)施屬地為主、條塊結(jié)合、資源整合上，還缺乏切實(shí)可行的措施。不同地區(qū)各自為政、互不隸屬，給整體疫情防控工作造成很大困難。比如，有的地方在通往北京的高速公路上挖了一條壕溝，不讓北京人出去。有一段時(shí)間，北京的礦泉水、方便面、蔬菜、牛奶和血漿供應(yīng)都很緊張——因?yàn)猷徑本┑囊恍┑胤剑甲詣?dòng)與北京“隔離”了。

針對(duì)各自為政的狀況，中央決定成立北京防治非典聯(lián)合工作小組，統(tǒng)一負(fù)責(zé)在京黨、政、軍、群、機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的防治工作。同時(shí)，中央提出要實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控，讓北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古通過(guò)采取交流疫情信息及趨勢(shì)分析、落實(shí)防治措施的協(xié)調(diào)工作、醫(yī)療用品和其他相關(guān)物資互相支援、互相借鑒防治方法和經(jīng)驗(yàn)等措施，共同做好非典型肺炎的聯(lián)防聯(lián)控工作。按照胡錦濤和溫家寶的指示，全國(guó)防治非典指揮部召開(kāi)華北片會(huì)，提出必須加強(qiáng)華北地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控措施。華北五省區(qū)市建立了聯(lián)席會(huì)議制度，實(shí)行聯(lián)合檢疫，互通疫情監(jiān)測(cè)信息，開(kāi)展防治技術(shù)合作與交流，加強(qiáng)物資供應(yīng)調(diào)劑，形成了聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，有效控制了疫情在華北地區(qū)的迅速擴(kuò)散和蔓延。4月29日，全國(guó)防治非典指揮部在北京召開(kāi)會(huì)議，研究部署加強(qiáng)北京及周邊地區(qū)防治工作。會(huì)議提出，華北五省區(qū)市要著重從五個(gè)方面做好聯(lián)防聯(lián)控工作。一是加強(qiáng)流行病學(xué)調(diào)查的信息溝通，要把流行病學(xué)調(diào)查和普遍排查結(jié)合起來(lái)，特別要加強(qiáng)對(duì)新發(fā)病例和農(nóng)村患者的流行病學(xué)調(diào)查，搞清疫病感染和傳播的來(lái)龍去脈，以最快的速度將信息通報(bào)給相關(guān)地區(qū)。同時(shí)，加強(qiáng)疫情的綜合分析和會(huì)商，加強(qiáng)防治經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和交流。二是不折不扣地落實(shí)“三就地”方針。防止因人員大量流動(dòng)和患者跨地區(qū)求醫(yī)造成疫情擴(kuò)散，切實(shí)做到“健康人員就地預(yù)防、有接觸史的就地觀察、已確診的就地治療”，努力實(shí)現(xiàn)提高收治率、提高治愈率、降低病死率的目標(biāo)。三是切實(shí)搞好檢疫工作的協(xié)調(diào)配合，改進(jìn)檢疫方式，提高檢疫工作效率，保證交通暢通和人員正常流動(dòng)，特別是重點(diǎn)保證防治非典型肺炎用品和其他急需物資的運(yùn)輸暢通。四是抓緊建立醫(yī)藥用品及其他物資的供應(yīng)調(diào)劑機(jī)制，及時(shí)協(xié)調(diào)解決應(yīng)急生產(chǎn)、供應(yīng)、調(diào)運(yùn)中出現(xiàn)的問(wèn)題，保證防治工作和生產(chǎn)生活的需要。五是進(jìn)一步健全和完善聯(lián)防聯(lián)控制度，加強(qiáng)協(xié)調(diào)協(xié)商，及時(shí)溝通防治信息，相互幫助和支持，共同做好聯(lián)防聯(lián)控工作。6月9日，全國(guó)防治非典指揮部在北京召開(kāi)華北五省區(qū)市第三次聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)席會(huì)議，貫徹中央關(guān)于當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期非典型肺炎防治工作的方針和要求，小結(jié)、交流五省區(qū)市防治工作情況，分析形勢(shì)，部署工作。會(huì)議充分肯定華北五省區(qū)市聯(lián)防聯(lián)控取得的成效，強(qiáng)調(diào)要鞏固成果，堅(jiān)決防止反復(fù)，早日奪取抗擊非典的勝利。聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的建立，很快結(jié)束了初期短暫的各自為政的“混戰(zhàn)”局面，整合了資源，發(fā)揮了整體合力，有效控制了疫情的迅速擴(kuò)散和蔓延。

6．防治非典和經(jīng)濟(jì)建設(shè)“兩手抓”

進(jìn)入2003年4月底5月初，非典對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響日益顯露，給我國(guó)的部分地區(qū)和重點(diǎn)行業(yè)，如餐飲、旅游、民航等，造成了實(shí)實(shí)在在的沖擊。而且疫情還在變化，特別是在農(nóng)民工返城、學(xué)生返校人數(shù)大幅增長(zhǎng)，人員流動(dòng)空前增加的復(fù)雜形勢(shì)下，非典能否不再反復(fù)，最終將給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成多大的沖擊，當(dāng)時(shí)中央也比較擔(dān)心。為此，中央提出要處理好非典防治工作和經(jīng)濟(jì)工作的關(guān)系，建立防治非典特殊時(shí)期良好的工作秩序，一手抓防治非典這件大事，全力以赴地做好防治工作，切實(shí)保護(hù)人民群眾的身體健康和生命安全；一手抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心不動(dòng)搖，努力保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，把損失減少到最低限度。

為了把非典對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響降低到最低限度，國(guó)務(wù)院專門召開(kāi)全體會(huì)議，專題研究防治非典和經(jīng)濟(jì)工作。5月6日下午召開(kāi)的全國(guó)農(nóng)村非典型肺炎防治工作電視電話會(huì)議指出，各級(jí)黨委和政府要堅(jiān)持一手抓防治非典一手抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心不動(dòng)搖，全面做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作，鞏固和發(fā)展農(nóng)村的好形勢(shì)，把非典造成的損失減少到最低限度。一要大力抓好當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，幫助農(nóng)民解決春耕夏收中的實(shí)際問(wèn)題，制定和完善防汛抗旱預(yù)案，落實(shí)各項(xiàng)防災(zāi)抗災(zāi)措施。二要繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加強(qiáng)政策、技術(shù)和信息服務(wù)。三要切實(shí)加強(qiáng)畜禽疫病防治，落實(shí)動(dòng)物防疫的各項(xiàng)制度和措施，建立重大疫病快速反應(yīng)機(jī)制。四要扎實(shí)搞好農(nóng)村稅費(fèi)改革，推進(jìn)其他各項(xiàng)改革。五要積極發(fā)展農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，特別是加快農(nóng)村科技、教育、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，深入開(kāi)展群眾性精神文明創(chuàng)建活動(dòng)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。5月9日，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局以及相關(guān)省市，針對(duì)“非典災(zāi)難行業(yè)”出臺(tái)了稅費(fèi)減免措施。5月11日至14日，胡錦濤在就做好非典防治工作和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：堅(jiān)持一手抓防治非典型肺炎這件大事、一手抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心不動(dòng)搖，努力減少非典造成的損失，奪取防治非典和經(jīng)濟(jì)建設(shè)雙勝利。

“兩手抓”的成績(jī)非常顯著。2003年是我國(guó)很不尋常的一年。不尋常，是指遇到的困難比預(yù)料的大，而取得的成績(jī)比預(yù)想的好——說(shuō)遇到的困難比預(yù)料的大，主要是指非典；說(shuō)成績(jī)比預(yù)想的好，主要是指國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展。2003年我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展交出了一份很不錯(cuò)的答卷——GDP比上年增長(zhǎng)9.1%，達(dá)到11.67萬(wàn)億元，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值突破1000美元，跨上一個(gè)重要臺(tái)階；全國(guó)財(cái)政收入達(dá)到2.17萬(wàn)億元，比上年增加2787億元；對(duì)外貿(mào)易大幅增長(zhǎng)，進(jìn)出口總額比上年增長(zhǎng)37.1%，達(dá)到8512億美元，由上年居世界第五位上升到第四位；城鎮(zhèn)新增就業(yè)859萬(wàn)人，下崗失業(yè)人員再就業(yè)440萬(wàn)人；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入實(shí)際增長(zhǎng)9%，農(nóng)民人均純收入實(shí)際增長(zhǎng)4.3%。面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際形勢(shì)、突如其來(lái)的非典疫情，以及地震、洪澇、干旱等頻繁多發(fā)的各種各樣的災(zāi)害，我國(guó)贏得了良好的開(kāi)局之年。

三、以史為鑒全面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

經(jīng)過(guò)幾個(gè)月的不懈努力，非典疫情在我國(guó)已經(jīng)得到有效控制，防治工作取得階段性重大勝利，同時(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)保持了較快增長(zhǎng)的良好勢(shì)頭。從2003年5月中旬開(kāi)始，全國(guó)日發(fā)病人數(shù)、日死亡人數(shù)大幅下降，治愈出院人數(shù)大幅上升，疫情趨于平緩。5月23日，WHO在日內(nèi)瓦宣布，取消對(duì)香港和廣東省的旅游警告，認(rèn)定這兩個(gè)地區(qū)的非典疫情已經(jīng)得到了控制。從6月初開(kāi)始，全國(guó)日發(fā)病人數(shù)達(dá)到零報(bào)告或個(gè)位數(shù)報(bào)告。6月24日下午，WHO宣布解除對(duì)北京的旅游警告，并將北京從非典疫區(qū)名單中刪除。這標(biāo)志肆虐北京幾個(gè)月的非典疫情已基本平息，北京的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活逐步恢復(fù)正常。

2003年的非典注定是我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)史上非常具有標(biāo)志性意義的一個(gè)事件。有人把2003年抗擊非典看作我國(guó)應(yīng)急管理工作全面開(kāi)創(chuàng)與發(fā)展的重要起點(diǎn)，還有人把2003年稱作我國(guó)全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的“起始之年”。可以說(shuō)，2003年抗擊非典具有劃時(shí)代的里程碑意義。

1．全面加強(qiáng)衛(wèi)生應(yīng)急工作

非典疫情暴露出我國(guó)在處置重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面機(jī)制不健全，特別是在疫情初發(fā)階段，組織指揮不統(tǒng)一，信息渠道不暢通，應(yīng)急準(zhǔn)備不充分。通過(guò)認(rèn)真總結(jié)抗擊非典的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，大家深刻認(rèn)識(shí)到，非典疫情早期的流行和蔓延盡管有一些客觀因素，但主要原因是我國(guó)公共衛(wèi)生體系存在缺陷，有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的機(jī)制不健全，處理和管理危機(jī)的能力不強(qiáng)，缺乏應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的必要準(zhǔn)備。其中突出的問(wèn)題包括：缺乏統(tǒng)一的應(yīng)急指揮系統(tǒng)，缺乏有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急預(yù)案，重大傳染病疫情信息報(bào)告網(wǎng)絡(luò)不健全，應(yīng)急醫(yī)療救治能力不強(qiáng)，疾病預(yù)防控制體系薄弱。這些問(wèn)題導(dǎo)致突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)不能有效應(yīng)對(duì)、及時(shí)控制，造成疫情的傳播和擴(kuò)散，不僅給人民身體健康帶來(lái)了嚴(yán)重威脅，也對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生了重大影響。2003年4月29日，溫家寶在泰國(guó)首都曼谷舉行的中國(guó)-東盟領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于非典問(wèn)題特別會(huì)議上講話指出：“面對(duì)這場(chǎng)突如其來(lái)的疫情災(zāi)害，我們?nèi)狈︻A(yù)防和控制經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)對(duì)機(jī)制不健全，一些地方和部門工作不力。”在2003年7月28日召開(kāi)的全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議上，吳儀指出：“突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)機(jī)制不健全。我們一直沒(méi)有建立完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制，缺乏公開(kāi)、透明的報(bào)告制度和監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)；醫(yī)療資源條塊分割，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)屬地化管理，導(dǎo)致指揮不統(tǒng)一、信息不暢通、反應(yīng)不靈敏，難以有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件。”

在取得抗擊非典的階段性重大勝利后，我國(guó)迅速啟動(dòng)全國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系建設(shè)。按照中央的部署，我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系建設(shè)，主要包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮體系、疾病預(yù)防控制體系、醫(yī)療救治體系和衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系等方面。經(jīng)過(guò)幾個(gè)月的工作，我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系建設(shè)邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐，取得了明顯的成效，突出表現(xiàn)在：建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮體系，全面制定突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)信息網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)疾病預(yù)防控制體系建設(shè)，加強(qiáng)應(yīng)急醫(yī)療救治體系建設(shè)，加強(qiáng)衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，部門協(xié)調(diào)配合的機(jī)制初步形成。通過(guò)建立健全統(tǒng)一指揮、布局合理、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、保障有力的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系，我國(guó)衛(wèi)生應(yīng)急管理綜合能力顯著提高。2003年冬至2004年春，廣東再次發(fā)生少量非典病例，應(yīng)急指揮系統(tǒng)迅速掌握疫情，有效控制傳播，組織科學(xué)救治，及時(shí)發(fā)布信息，防止了非典出現(xiàn)大的反復(fù)。新的應(yīng)急指揮系統(tǒng)在加強(qiáng)禽流感防治、努力控制禽流感傳播和蔓延工作中，也收到了良好效果。

2．推進(jìn)應(yīng)急體系頂層設(shè)計(jì)

抗擊非典還為以“一案三制”為核心內(nèi)容的應(yīng)急體系頂層設(shè)計(jì)奠定了良好的基礎(chǔ)。“一案三制”來(lái)自我國(guó)應(yīng)急管理實(shí)踐，特別是來(lái)自2003年抗擊非典斗爭(zhēng)實(shí)踐，來(lái)自對(duì)抗擊非典過(guò)程的規(guī)律性認(rèn)識(shí)。抗擊非典的過(guò)程告訴我們，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等各類突發(fā)事件相互之間會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)化，不能“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，要有系統(tǒng)觀、全局觀，要做好應(yīng)急管理的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃。在2003年取得抗擊非典階段性重大勝利后，我國(guó)以衛(wèi)生應(yīng)急工作為基礎(chǔ)，把突發(fā)事件應(yīng)對(duì)從公共衛(wèi)生領(lǐng)域推廣到綜合性應(yīng)急體系建設(shè)，形成以“一案三制”為核心內(nèi)容的綜合性應(yīng)急體系，從頂層來(lái)全面謀劃突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系建設(shè)。

實(shí)際上，“一案三制”的想法直接來(lái)自抗擊非典的實(shí)踐，也是對(duì)衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的升華。在預(yù)案方面，要未雨綢繆，構(gòu)建“縱向到底、橫向到邊”的預(yù)案體系。衛(wèi)生部和地方各級(jí)政府分別組織制定了衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案，衛(wèi)生部和交通部聯(lián)合制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應(yīng)急規(guī)定》，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)實(shí)際需要制定和完善了針對(duì)各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急預(yù)案。在體制方面，要整合資源，提供強(qiáng)有力的組織保障。在防治非典最關(guān)鍵的時(shí)刻，國(guó)務(wù)院成立了全國(guó)指揮部，各省、直轄市、自治區(qū)成立了相應(yīng)的指揮部，形成了政令暢通、分級(jí)負(fù)責(zé)、責(zé)任明確、反應(yīng)及時(shí)、保障有力的工作機(jī)制。根據(jù)要求，在突發(fā)事件發(fā)生后，各級(jí)政府要設(shè)立應(yīng)急指揮部，負(fù)責(zé)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急處理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮，政府各有關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)做好應(yīng)急處理的有關(guān)工作。在機(jī)制方面，要全過(guò)程應(yīng)對(duì)，做到精細(xì)化管理。通過(guò)抗擊非典，我國(guó)更加深刻地認(rèn)識(shí)到，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)應(yīng)當(dāng)遵循預(yù)防為主、常備不懈的方針，貫徹統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、反應(yīng)及時(shí)、措施果斷、依靠科學(xué)、加強(qiáng)協(xié)作的原則，建立統(tǒng)一的突發(fā)事件預(yù)防控制體系和監(jiān)測(cè)與預(yù)警系統(tǒng)，保證應(yīng)急設(shè)施、設(shè)備、藥品、器械等物資儲(chǔ)備，加強(qiáng)急救服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立應(yīng)急信息報(bào)告系統(tǒng)，做好各項(xiàng)應(yīng)急準(zhǔn)備工作。在法制方面，要依法應(yīng)對(duì)，把突發(fā)事件應(yīng)對(duì)納入制度化軌道。面對(duì)非典的嚴(yán)重危害，我國(guó)緊急制定并公布施行了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，將非典防治工作納入依法、規(guī)范、科學(xué)、有序的軌道。正是在這個(gè)意義上，可以把以“一案三制”為核心內(nèi)容的應(yīng)急體系建設(shè)，看作是2003年抗擊非典應(yīng)運(yùn)而生的產(chǎn)物。