第三部分 專家述評

抗擊非典：中國應急體系建設的起點

一、不明原因疫情突如其來

1．神秘疫情悄然襲來

2002年年底至2003年春，一場突如其來的非典疫情肆虐中國大地，給人民群眾身體健康和生命安全造成嚴重危害，給我國改革開放和經濟建設造成重大損失。根據世界衛生組織（WHO）2004年4月21日公布的疫情，在2002年11月至2003年7月全球首次非典流行中，全球共報告非典臨床診斷病例8096例，死亡774例，發病波及29個國家和地區。中國（內地、香港、澳門、臺灣）共發病7429例、死亡685例（分別占全球總數的91.8%和88.5%），病死率為9.2%；其余國家發病667例、死亡89例，病死率為13.3%。中國內地總發病數達5327例、死亡349例，病死率為6.6%。病例主要集中在北京、廣東、山西、內蒙古、河北、天津等地，其中北京與廣東共報告發病4033例，占內地總病例數的75.7%。

非典是一場突如其來的嚴重傳染病災害，是一種人類至今尚未完全認識的疑難病癥，是進入21世紀以來人類面臨的第一次全球性重大公共衛生危機，也是以胡錦濤為總書記的新一屆中央領導集體履職后面臨的一次不可預測的重大外部沖擊。抗擊非典是一場沒有硝煙的戰斗，是對新一屆中央領導集體駕馭局勢、治黨治國能力的嚴峻考驗。非典防治工作關系到廣大人民群眾身體健康和生命安全，關系到改革發展穩定大局，關系到我國國家利益和國際形象。

2．初期防控的難點

非典疫情剛發生時，誰也沒有想到它會在短短幾個月時間里“攻城拔寨”、瘋狂肆虐，也沒有想到它會對我國經濟、政治、外交、安全等各個方面造成一系列重大損失和影響。在疫情防控初期，我國當時面臨著異常困難的局面。

首先，非典不是一般意義上的國內流行病，而是一種新的人類急性呼吸道傳染病，具有暴發急、傳播快、范圍廣、影響大的特點。作為一種尚未被人類完全認識的新型傳染病，非典突然來襲之時，“神不知、鬼不覺”“來無影、去無蹤”。在疫情暴發初期，沒有特效的診斷辦法和治療手段，對其流行特點也沒有完全掌握。雖然發熱和頭痛、干咳、呼吸困難等癥狀是非典的主要表現，但僅通過這些表現尚不能明確診斷患者就是得了非典，要經過進一步檢查才能確定。而且，非典的臨床表現可能是多種多樣的，可以是剛開始低燒，后面慢慢升，也可以是突然發高燒。這些都會影響對患者的早期監測、識別、診斷和治療。此外，在疫情初期，不同機構、專家之間還存在“冠狀病毒”和“衣原體”的“病原之爭”，也給中央作出科學判斷和正確決策增加了難度。2013年4月14日，胡錦濤到廣東省疾控中心考察時，對廣東非典防治工作提出的一條要求就是要“盡快查出確切病因”。4月16日，WHO在日內瓦宣布，正式確認冠狀病毒的一個變種是引起非典的病原體，這才把“病原之爭”基本畫上一個句號。

其次，疫情給我國政治、經濟、社會、外交等帶來一系列空前的嚴重沖擊。非典給我國造成的影響是全局性的，內政和外交都受到了重大干擾。在國內，人民群眾的身體健康和生命安全受到嚴重威脅，旅游、民航、商貿、餐飲業、對外交往等經濟和社會生活受到嚴重的負面影響，恐慌情緒在蔓延。據亞洲開發銀行（ADB）統計，受非典影響，全球經濟總損失額高達590億美元，其中我國內地經濟總損失為179億美元，占我國當年國內生產總值（GDP）的1.3%。由于疫情突如其來，加上信息發布不及時，全社會充滿了恐慌、焦慮、恐懼，工廠停工、學校停學、市場搶購，人們逃離大城市，北京馬路上空空蕩蕩，不少地方“畫地為牢”、各自為政。在1月中旬的廣州，各種“怪病”流言已通過短信、電話等四處擴散。流言引發了恐慌，廣州出現白醋、板藍根搶購潮。隨著疫情一路北上，流言在各地傳播，搶購風潮在北京等地蔓延。到2003年3月，網上流傳的“北京疫情”傳得滿城風雨，但官方的信息發布沒有及時跟進。在國際上，輿論對我國黨和政府造成了非常不利的影響。由于初期工作不到位，一些媒體認為中國政府有意隱瞞疫情，無視國民的身體健康；一些國家制造中國“陰謀論”“威脅論”“隔離論”，提出要“隔離中國”“孤立中國”，把我國稱為“SARS國家”“謊言國家”，給我國國際聲譽和國際形象造成了十分不利的影響。非典疫情在我國發生以來，西方媒體對我國進行了“密集型的負面報道”。據統計，從3月31日至4月12日，美國《華盛頓郵報》《紐約時報》、美國有線電視新聞網（CNN）和英國廣播公司（BBC）四大媒體對我國非典的報道共達202次，其中正面報道只有一次；中性報道69次，占34.5%；負面報道占2/3，從而形成了“軟打擊”“軟轟炸”“軟戰爭”的態勢。可以說，在疫情初期，我國處在1989年政治風波之后國際壓力最大的一個時期。

二、奮起應對取得重大勝利

進入2003年4月，在認識到非典疫情已經和可能進一步產生的重大危害后，中央審時度勢，果斷決策，采取了一系列科學有效的措施；地方各級黨委和政府堅決落實中央決策部署，認真負責，靠前指揮；全社會奮起斗爭，全民動員、群防群控，打響了一場抗擊非典的人民戰爭，并在短短幾個月時間里取得了重大階段性勝利。我國之所以能快速控制疫情，有效減少疫情造成的損失，主要是充分發揮了中國特色社會主義所具有的獨特優勢，重點抓好了以下六個方面的工作。

1．及時公布疫情信息

俗話說，“當真理還在穿鞋，謠言已經跑遍了半個世界。”新媒體的發展為謠言等有害信息的擴散提供了方便之門。非典疫情是在新的開放條件下突如其來的一起跨區域、全球性的重大突發事件，在人們毫無心理準備的狀況下以其諸多的不可知因素造成社會民眾心理上的巨大恐慌。非典來勢洶洶，病因病原不清，傳染性較強、死亡率也比較高，人們對此一時難免感到驚慌失措。而當時疫情信息公開落在了流言后面，加劇了社會恐慌，導致了各種各樣猜測和傳言的流行。當時各種各樣的流言長時間、大面積存在，一個重要原因是兩大正式權威信息渠道——政府和媒介，遲遲未對這一重大信息公開。2003年2月上旬，廣州市非典發病情況開始進入高峰，但官方當時所公布的信息很少。據廣東媒體調查，此前當地市民有關非典的信息來源有80%來自手機短信、互聯網和人們的口頭傳播。2月11日，廣州市政府和廣東省衛生廳分別召開新聞發布會，公布有關疫情情況，但有關疫情的相關資料（包括其傳染性、臨床特征、治療手段等）卻并未廣泛告知。正是在社會和公眾茫然不覺的情況下，疫情開始從廣東向全國蔓延。到了4月上旬，北京城內開始流傳有關非典疫情的各種說法和猜測；進入4月中旬，非典疫情的傳言已經鋪天蓋地。一時間關于非典的各種傳言流傳甚廣。在疫區，在城市和農村引發了搶購日用品、食品、保健醫藥品的購物潮等一系列非理性行為，從而更加重了人們在心理上的緊張和恐懼。不少公眾感覺疫情的實際狀況比官方報道的要嚴重得多，懷疑政府瞞報，對政府控制疾病傳播的手段、能力和措施也表示懷疑，陷入了一種不可名狀的焦慮狀態。

隨著疫情的發展，中央很快認識到了信息公開的重要性和緊迫性，強調要主動發聲，及時準確地公布消息，逐步扭轉了輿論上的被動局面。4月2日上午召開的國務院常務會議明確提出，要及時向WHO通報疫情；近日由衛生部舉行中外記者招待會，向社會公布疫情和預防控制措施；要進一步與WHO開展有效合作。4月17日召開的中共中央政治局常委會，對抗擊非典斗爭提出總體要求，特別強調“衛生部門要說真話，媒體要如實報道”。4月20日，國務院明確提出要及時發現、報告和公布疫情，衛生部決定由五天向社會公布一次疫情改為每天公布。當日下午3時，國務院新聞辦舉行新聞發布會，由時任衛生部常務副部長高強、衛生部副部長朱慶生向中外記者介紹中國內地最新的非典疫情情況，并回答中外記者的提問。傳媒在一夜之間發生了重要改變，非典疫情信息迅速取代了伊拉克戰事報道的地位。從4月26日到6月24日60天里每日下午4時，中央電視臺都直播衛生部“每日疫情通報”，由毛群安等三名發言人輪流主持。據統計，從2003年4月初到6月24日非典疫情解除，衛生部連續舉辦了67次新聞發布會，是舉辦發布會最密集的時期。“謠言止于真相”。及時公開真相是對謠言最有力的回擊。世界銀行當時所公布的一份研究報告指出，公共信息的坦誠和透明，對建立群眾對政府的信任，從而把非典造成的損失降到最低至關重要。正如時任國務院副總理兼衛生部部長吳儀在2003年7月28日召開的全國衛生工作會議上所言：“隨著信息技術的發展，信息傳播迅速、渠道廣泛，群眾的知情參與和監督意識越來越強”,“過去那種家丑不可外揚的觀念，在今天的信息時代一定要改變。疫情是捂不住的，延誤時機只能使自己被動，這個教訓是十分深刻的”。

2．列為政府工作重大事項

2003年7月29日，吳儀在與全國衛生工作會議部分代表座談時談道：“非典防治再次證明，只要領導高度重視，什么事情都能辦好。”突如其來的非典是一場重大災害。我國對疫情和疫情防治工作的認識，經歷了一個不斷深化、不斷提高的過程。在疫情暴發初期，認為它主要是一起地方性突發公共衛生事件；到3月底4月初，非典防治開始成為衛生工作的重中之重；進入4月上中旬，疫情防控最終上升為各級政府突出的一項重大任務。

非典最早被認為是發生在廣東的地方性突發公共衛生事件，主要由廣東來牽頭應對。進入2003年2月份，有關廣東省部分地區出現非典的消息，零零散散從廣東報到了中央。2月8日，廣東省衛生廳《關于我省發生不明原因肺炎情況的續報》刊登于《要情快報》，上報給衛生部和省政府。2月9日，廣東省政府通過《廣東信息》把疫情上報國務院。當天下午，由衛生部副部長馬曉偉率領的衛生部專家組一行七人到達廣州。中央領導對廣東的疫情和出現的搶購風潮非常重視，要求有關部門采取積極措施控制疫情。2月13日，胡錦濤和溫家寶對此作了批示或打電話提出要求。當日晚，時任廣東省委書記張德江在結束佛山調研趕往深圳的路上接到中辦的相關通知，決定立即通知省委常委第二天中午前全部趕到深圳，召開常委會，傳達胡錦濤和溫家寶的批示，分析情況，研究具體貫徹措施。

3月底4月初，隨著疫情不斷擴散和傳播，疫情防控開始成為衛生工作的重中之重，中央強調要抓緊建立國家突發公共衛生事件應急管理機制。在此期間，針對廣東的非典疫情，中辦派人赴廣東進行調研，了解疫情的有關情況。調研組返京后，在中辦《督促檢查情況》第13期刊登了《關于廣東非典型肺炎事件的調研報告》。胡錦濤對該報告作了批示，要求舉一反三，提出應對各種緊急狀態的對策建議，并視情修改完善以往的規定。4月1日，吳儀到中國疾病預防控制中心（以下簡稱中國疾控中心）調研，就加強疾病預防控制、建立和完善突發公共衛生事件應急處理機制與衛生部負責人和專家技術人員座談。她強調，衛生工作關系到廣大人民群眾的健康和切身利益，非常重要；當前要把控制非典作為衛生工作的重中之重，進一步加強監測，全面掌握疫情動態，落實預防措施，有效控制疫情。4月2日上午，溫家寶主持召開國務院常務會議。會議聽取了衛生部關于非典防治工作的匯報，強調要把控制疫情作為當前衛生工作的重中之重，決定成立以衛生部部長為組長的非典防治工作領導小組，負責指導非典防治工作；成立由國務院副秘書長牽頭的部際聯席會議，協調解決有關問題。會議還要求抓緊建立國家應對突發公共衛生事件的應急處理機制，各有關部門要密切協作，進一步加強監測，全面掌握疫情動態，千方百計控制疫情擴散蔓延，切實維護人民群眾的健康。

進入4月上旬，防治非典開始從“當前衛生工作的重中之重”上升為“各級政府的一項重大任務”。4月6日下午，溫家寶到中國疾控中心考察工作時指出：政府要將保護民眾健康和生命安全放在第一位，將防治非典作為各級政府的一件大事；并要求每天向WHO報告疫情。4月14日上午，胡錦濤到疫情嚴重的廣東省考察時強調：“要把防治非典型肺炎的工作，作為關系改革發展穩定大局、關系人民群眾身體健康和生命安全的一件大事，切實抓緊抓好。”4月17日召開的中共中央政治局常委會，明確把防治非典作為當前第一位的重大任務，提出“沉著應對、措施果斷，依靠科學、有效防治，加強合作、完善機制”的總體要求，決定采取一系列重要措施：設立總額20億元的非典型肺炎防治基金，成立全國防治非典指揮部，專項部署農村非典防治工作等。會議強調，“各級領導干部一定要切實把廣大人民群眾的身體健康和生命安全放在第一位，黨政主要領導要親自抓、負總責。要準確掌握疫情，如實報告并定期對社會公布，不得緩報、瞞報。”4月18日，溫家寶在檢查北京市大中小學和幼兒園非典防治工作時強調，要把防治和消除非典，切實維護廣大人民群眾的身體健康和生命安全，作為各級政府的一項重大任務。4月20日，中共中央宣布了關于調整衛生部和北京市主要領導職務的決定，國務院明確提出要及時發現、報告和公布疫情，同日國務院新聞辦舉行新聞發布會介紹疫情。

4月22日出版的《人民日報》發表了題為“當前的一項重大任務”的評論員文章，要求“各級黨委和政府要迅速行動起來，貫徹落實中央關于防治非典型肺炎的一系列決策和工作部署，切實把防治非典型肺炎工作作為當前一項重大任務抓緊抓好”。“各級領導干部，要把保護人民群眾身體健康和生命安全放在第一位，盡職盡責，盡心盡力，主動積極地承擔起領導責任，絕不允許推諉拖延、玩忽職守。”把非典防治列為各級黨委政府當前的一項重大任務，意味著吹響了全國抗擊非典工作的集結號和沖鋒號。這在兩個方面發揮了至關重要的作用。一是建立了嚴格的信息報告制度。在疫情防控初期，信息報告不規范，多頭管理、重復管理，要求不明確。實際上，從2002年11月中旬到2003年1月底，有關疫情信息基本上沒有從地方上報至中央，導致中央對全國疫情掌握得遠遠不夠。特別是作為重災區的首都北京，位置特殊，情況復雜，疫情呈現散亂狀態。通過完善疫情的統一報告制度，建立非典疫情的日報告、零報告制度，明確信息報告的程序、主體、內容、時限等，規定所有地方、任何單位都必須及時準確地掌握和上報疫情，絕不允許緩報、漏報和瞞報，從而及時、準確、全面地掌握了全國的疫情情況，做到了全國“一盤棋”。二是組建了強有力的應急指揮機構。從4月2日至23日的短短二十余天之內，國家突發公共衛生事件應急機制連升三級——4月2日召開的國務院常務會議決定成立以衛生部部長為組長的非典防治工作領導小組和由時任國務院副秘書長高強牽頭的部際聯席會議，協調解決有關問題；4月23日召開的國務院常務會議決定成立國務院防治非典指揮部，統一指揮、協調全國非典防治工作，由吳儀任總指揮，時任國務委員兼國務院秘書長華建敏任副總指揮，下設十個工作組（包括防治組、衛生檢疫組、科技攻關組、后勤保障組、農村組、宣傳組、社會治安組、外事組、教育組、北京組）和辦公室（設在國務院辦公廳）。隨后，各地區也相應建立了非典防治領導機構、協調機制，國務院各部門主動加強了與地方的聯系和溝通，幫助地方解決疫情防治工作中遇到的困難和問題，各地區之間在疫情預防、監控、患者救治等方面相互支持配合，為非典防治工作提供了強有力的組織保證。

3．依法科學防控疫情

打贏抗擊非典這場硬仗，既要依靠科學，又要依靠法制。由于非典是一種新的傳染性很強的疾病，再加上我國人口多、流動性大，只有嚴格依法管理、依法防疫、科學治疫，才能使整個疫情防治工作緊張而有序地進行，才能徹底切斷疫病傳播和擴散的途徑，有效控制疫情蔓延，保持正常的生產、生活秩序。為了做到依法、科學、有序地應對疫情，重點做了以下三方面的工作。

第一，迅速制定出臺《突發公共衛生事件應急條例》。法制是抗擊非典初期我國的一個短板。一方面，早期防治非典過程暴露出我國在應對突發事件方面還存在一些問題，如信息渠道不暢通、信息統計不準確、反應不快、應急準備不足等。這些問題需要通過制度層面進行規范。另一方面，隨著疫情進一步擴散流行和非典阻擊戰的全面打響，如何依法應急成為當時面臨的一個重要問題。全國各地根據當地的疫情需要分別制定了具體的防治措施。例如，在隔離非典患者方面，北京市下發通告對非典疫情重點區域實行隔離控制，要求疫情重點區域的人員自覺遵守規定，服從管理，不得擅自離開隔離地點，其他人員不得擅自進入被隔離場所，對被隔離的動物和物品，有關部門應當采取有效措施進行處理。廣東省公安廳發出通知，要求全省各級公安機關積極協助醫療衛生部門做好對非典患者及疑似患者的隔離治療工作。對在隔離期未滿擅自離院脫離治療的，公安機關將迅速配合醫療衛生部門開展查找工作，找到后對其就地進行隔離治療。對不聽勸阻甚至違法鬧事的，公安機關可依法作出處罰。陜西公安部門也動用警力上街查找擅自脫離治療區的非典病人。如何保證應急處理所需的醫療救護設備、救治藥品、醫療器械等物資的生產、供應？如何緊急調集人員、儲備的物資、交通工具以及相關設施、設備？必要時如何對人員進行疏散或者隔離、對傳染病疫區實行封鎖？諸如此類的問題，都需要從法律上作出規定和授權。

隨著疫情的擴散，建立反應靈敏、運轉高效的突發公共衛生事件應急機制，把非典防治納入法制化軌道，為疫情防控提供強有力的法律武器，成為當時我國的重點工作之一，并促使了《突發公共衛生事件應急條例》的迅速出臺。5月7日，國務院第7次常務會議審議并原則通過《突發公共衛生事件應急條例（草案）》。5月9日，溫家寶簽署國務院第376號令，公布施行《突發公共衛生事件應急條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》明確規定了處理突發公共衛生事件的組織領導、遵循原則和各項制度、措施，明確了各級政府及有關部門、社會有關組織和公民在應對突發公共衛生事件工作中承擔的責任和義務及違反《條例》行為的法律責任。《條例》的公布施行，標志著我國突發公共衛生事件應急處理工作納入法制化軌道，突發公共衛生事件應急處理機制進一步完善，為及時、有效地處理突發事件建立起“信息暢通、反應快捷、指揮有力、責任明確”的法律制度。在全國非典防治工作的關鍵時期，《條例》的公布施行與《中華人民共和國傳染病防治法》一起，成為強有力的法律武器，對于打贏非典防治這場硬仗具有特別重要的意義。

第二，把非典列入法定管理傳染病。1989年制定的《中華人民共和國傳染病防治法》，把霍亂、鼠疫、乙型肝炎、艾滋病等35種法定傳染病分為甲、乙、丙三類加以規范。該法規定，甲類傳染病的增減由國務院批準認定，乙類和丙類傳染病的增減由衛生部批準認定。法律列舉的傳染病，都是在我國已經發生過的傳染病，立法以列舉的方式直接劃定了傳染病的種類和名稱。不在范圍之內的傳染病不適用該法律。非典是一種當時新發現的冠狀病毒，而《傳染病防治法》是1989年公布的，存在法律適用性的問題。將非典列入法律的適用范圍，為防治非典工作提供堅強的法律保障，是當時我國面臨的一項緊迫任務。

4月8日，衛生部發布《衛生部關于將傳染性非典型肺炎（嚴重呼吸道綜合征）列入法定管理傳染病的通知》，宣布將非典列入《傳染病防治法》法定傳染病范圍進行管理，按照乙類傳染病中的特殊需要進行防治，并規定對診斷病例和疑似病人等可以采取隔離治療等強制措施。國家將非典納入法定傳染病范疇，為抗擊非典創造了更加有利的防治環境，提供了堅強的法律保障。根據規定，政府主管人員不得隱瞞、謊報疫情，醫療衛生機構不得拒收患病人員，患者及家屬必須配合檢查治療。對于違反《傳染病防治法》的有關規定，情節嚴重，構成犯罪的，可依照刑法有關規定追究刑事責任，刑期長者可達七年。

第三，加強疾病診斷、治療、防疫的科學研究。科學探究是解決人類面臨重大問題的手段。非典是一種新的傳染病，開展科學研究是人類戰勝非典的必要手段。衛生部門在總結廣東等地治療經驗的基礎上，修訂和補充相關的治療標準，采取中西醫結合等有效辦法，積極探索，提高治療效果。同時，組織衛生、教育、科技以及軍隊系統各學科專家，成立非典病原學研究聯合攻關組，建立非典實驗室研究網絡，及時交流相關結果、樣本和實驗信息，集中力量查找病因、病原。積極開展防治非典疫苗、治療藥物、快速體溫檢測設備的研制和生產，加強與WHO等國際組織的交流與合作，與香港、澳門特別行政區建立了非典防治工作聯系機制。2003年3月17日，WHO建立了全球網絡實驗室，開始了非典病原的聯合攻關。經過全球9個國家13個網絡實驗室的科學家從病毒形態學、分子生物學、血清學及動物實驗等多方面研究，4月16日WHO在日內瓦宣布，一種新的冠狀病毒是非典的病原，并將其命名為SARS冠狀病毒（SARS-CoV）。我國作為WHO建立的國家實驗室網絡成員國之一，參與并確定了冠狀病毒是非典的主要致病原以及基因序列的測定。

在開展科學研究的同時，我國還抓住疫情防控的重點部位和環節以及時有效切斷傳播途徑。為此，有關部門對飛機、火車、輪船、汽車等大眾交通工具及機場、車站、碼頭等入境口岸采取具體措施，加大檢疫和安全防范力度，發現患者、疑似患者及密切接觸者，實行就地隔離、觀察和治療；對學校、機關、軍隊等單位，特別是中小學和幼兒園采取嚴格的監控和防范措施。取消“五一”長假制度，減少因人員流動造成疫情擴散。此外，高度重視醫護人員的身體健康和安全防護，嚴格控制醫院內的干擾因素，加強對非典患者和疑似患者的醫療管理，對直接接觸非典患者的醫護人員采取安全保護措施，配備有效的防護設備。

4．重點人群和重點區域防控

做好非典防治，必須抓好重點人群和重點區域的防控工作，防止疫情擴散。在關注城市居民的同時，農民工和大學生作為數量龐大、流動性較強的特定人群，同樣存在感染非典，導致疫情大范圍傳染的可能。同時，我國農村經濟文化基礎比較薄弱，醫療衛生條件較差，農民缺乏科學防病知識，比城市更容易受到疾病的侵害，如果控制不好，可能導致嚴重后果。因此，如何確保學校學生、農民工等重點人群安全以及防止疫情向農村蔓延，成為當時抗擊非典面臨的最緊迫的問題之一。

第一，確保農民工和大學生的安全。北京是首都，是全國政治、文化中心，具有十分重要的地位。做好北京市的非典防治工作，事關全國大局，責任重大。北京因非典疫情而離開的人中有兩大群體，分別是大學生和農民工。一方面，北京高校集中。據統計，當時包括中央和北京市屬的國有高校在校大學生共有49萬人，加上民辦大學18萬人，總計67萬人。另一方面，農民工同樣數量龐大。農業部對我國農村勞動力流動情況的跟蹤調查表明，2002年全國農村勞動力到鄉以外地方的就業人數已超過9400萬，其中絕大部分為跨省、跨縣流動。游離于鄉村與都市之間的農民工，長期生活在城市的邊緣，收入水平低、衛生條件差，極易感染疾病。作為數量龐大、流動性較強的特定人群，大學生和農民工同樣存在感染非典的危險，而且，一旦感染還容易擴散，勢必會給整個疫情防控帶來新的壓力。隨著疫情擴散和恐慌加劇，令人遺憾的事件接二連三地發生——非典患者從隔離病區出逃、高校學子集體大逃亡、民工返鄉潮在涌動，情況變得非常緊急。

自4月中旬開始，大學生和農民工就成為防治非典的重中之重。中央慎重考慮后，確定了就地學習、務工的基本原則。4月17日，教育部分別召集有關部門負責人和在京直屬高校主要負責人，要求各高校做好防大疫的準備，提出為防非典，高校可改變教學和學習方式。4月18日，教育部決定將全國碩士研究生復試時間暫推遲到5月底進行。4月19日，教育部動員外地生“五一”期間不離校回家。4月23日，教育部辦公廳發出《關于做好中小學和幼兒園“非典”防治工作的通知》。4月24日，教育部辦公廳發出《關于進一步落實高等學校非典型肺炎預防與控制綜合措施的緊急通知》，要求各高校必須成立由一把手負責的非典防控工作領導小組，建立更嚴密的快速反應機制。4月25日，國務院辦公廳發出《關于動員北京等地高等學校學生、農民工就地學習務工的緊急通知》，要求動員北京等發病人數較多地區的高等學校學生、農民工就地學習、務工，以切斷非典傳播途徑。4月28日，教育部對“五一”期間高校學生活動安排和學生管理工作提出指導建議，確保校園內秩序穩定和疫病不向社會蔓延。4月30日，教育部辦公廳發出《關于高等學校在外地實習師生近期實習安排的通知》，要求在疫區的實習師生勿返校回家。

第二，防止疫情向農村地區擴散。農村是抗擊非典的薄弱環節，農村防治非典是整個疫病防治的重要組成部分；農村防治工作，不僅關系農民健康和農村經濟社會的發展，也直接關系全國疫病防治的成敗。加大農村防治非典工作力度，控制疫情在農村傳播和擴散，是擺在政府面前的一項十分緊迫的重大任務。我國農村人口多，農村醫療基礎設施薄弱，技術力量不足，疫病監測體系不健全，農民普遍缺乏必要的衛生防疫知識，防范疫病的意識差，存在著非典疫情擴散的渠道和隱患。一旦發生疫情，容易造成疫情蔓延，后果不堪設想。因此，非典在農村的疫情成為人們最為憂慮的問題。

進入4月中旬，雖然農村還沒有出現大規模疫情，但非典疫情向農村擴散的渠道依然存在，農村防治工作中的問題不容忽視。中央對這個問題高度重視和關注，強調要克服麻痹思想和畏難情緒，決不能掉以輕心。4月23日成立的全國防治非典指揮部專門設立農村組，由時任農業部副部長劉堅為組長，負責統籌全國農村非典防治工作。5月6日下午，國務院在京召開全國農村非典型肺炎防治工作電視電話會議，部署農村非典型肺炎防治工作和經濟工作。會議明確：一是實行“三就地”原則，切斷疫情傳播渠道，對在城市務工的農民工，必須實行屬地管理，堅決做到就地預防、就地觀察、就地治療，對患者絕不能送回原籍或推向社會；二是對農民患者一律實行免費醫療。各地都要不折不扣地執行這項政策。農民（包括農民工）中的非典患者，從留驗、隔離到治療的全過程一律實行免費，包括免費提供住院和伙食。中央還明確，要通過城鄉互動、多部門合作來做好農村非典防治工作，堅決防止疫情向廣大農村地區擴散。一是控制有疫情城市的有關人員返回農村；二是對返回農村的相關人員，要采取早發現、早報告、早隔離、早治療的措施；三是健全縣、鄉、村三級監控體系；四是提高醫療機構收治能力；五是加強宣傳工作。5月11日，胡錦濤在四川宜賓市翠屏區菜壩鎮衛生院視察農村非典防治情況時強調，要認真落實中央關于解決困難群眾生產生活問題的各項要求和措施。

為了防止疫情向農村地區擴散，國家采取了一系列措施，主要包括：召開全國農村非典防治工作會議，建立主要用于農民和城市生活困難人員患者的救治基金，支持地方建立農村疫情信息網絡和檢測體系，加大救治患者急需的基礎設施建設和設備購置的投入，制定下發《全國農村非典型肺炎防治工作方案》等一系列文件，建立農村和流動人口疫情監測報告制度，向農村地區派出工作組，指導和幫助開展防治工作，組織力量給全國農村71萬個村發放宣傳掛圖和宣傳冊，向廣大農民普及科學防治知識。各地區結合實際，制定具體預案，落實群防群控措施，構建起農村疫情監測網絡和防疫體系，形成了“人自為防、村自為防、鄉自為防”的農村群防群控體系。從結果來看，雖然當時非典向農村的擴散確實存在著隱患和傳染的渠道，個別農村也出現了零星的病例，但防止非典向農村蔓延的工作成效非常顯著。統計表明，全國有15個省（自治區、直轄市）的102個縣報告農村發現臨床診斷病例，而農民的臨床診斷病例僅為242例。

5．建立聯防聯控機制

非典不局限在一個城市一個省份，而是會跨地區快速傳播。不同地方之間如何協同作戰、發揮合力，這是防治工作中面臨的一個突出難題。進入4、5月份后，非典疫情在環北京的華北地區呈向心放射狀蔓延。據2003年5月11日對當時我國內地非典疫區分布進行分析，北京、內蒙古、山西、天津、河北五個省市發病人數占全國總發病人數的88%～90%。因此，華北地區的非典防治工作事關全局。打好全國防治非典戰役，關鍵之仗在華北。

面對突如其來的疫情，早期各地在應對上多方協同不夠，在實施屬地為主、條塊結合、資源整合上，還缺乏切實可行的措施。不同地區各自為政、互不隸屬，給整體疫情防控工作造成很大困難。比如，有的地方在通往北京的高速公路上挖了一條壕溝，不讓北京人出去。有一段時間，北京的礦泉水、方便面、蔬菜、牛奶和血漿供應都很緊張——因為鄰近北京的一些地方，都自動與北京“隔離”了。

針對各自為政的狀況，中央決定成立北京防治非典聯合工作小組，統一負責在京黨、政、軍、群、機關和企事業單位的防治工作。同時，中央提出要實行聯防聯控，讓北京、天津、河北、山西、內蒙古通過采取交流疫情信息及趨勢分析、落實防治措施的協調工作、醫療用品和其他相關物資互相支援、互相借鑒防治方法和經驗等措施，共同做好非典型肺炎的聯防聯控工作。按照胡錦濤和溫家寶的指示，全國防治非典指揮部召開華北片會，提出必須加強華北地區聯防聯控措施。華北五省區市建立了聯席會議制度，實行聯合檢疫，互通疫情監測信息，開展防治技術合作與交流，加強物資供應調劑，形成了聯防聯控機制，有效控制了疫情在華北地區的迅速擴散和蔓延。4月29日，全國防治非典指揮部在北京召開會議，研究部署加強北京及周邊地區防治工作。會議提出，華北五省區市要著重從五個方面做好聯防聯控工作。一是加強流行病學調查的信息溝通，要把流行病學調查和普遍排查結合起來，特別要加強對新發病例和農村患者的流行病學調查，搞清疫病感染和傳播的來龍去脈，以最快的速度將信息通報給相關地區。同時，加強疫情的綜合分析和會商，加強防治經驗總結和交流。二是不折不扣地落實“三就地”方針。防止因人員大量流動和患者跨地區求醫造成疫情擴散，切實做到“健康人員就地預防、有接觸史的就地觀察、已確診的就地治療”，努力實現提高收治率、提高治愈率、降低病死率的目標。三是切實搞好檢疫工作的協調配合，改進檢疫方式，提高檢疫工作效率，保證交通暢通和人員正常流動，特別是重點保證防治非典型肺炎用品和其他急需物資的運輸暢通。四是抓緊建立醫藥用品及其他物資的供應調劑機制，及時協調解決應急生產、供應、調運中出現的問題，保證防治工作和生產生活的需要。五是進一步健全和完善聯防聯控制度，加強協調協商，及時溝通防治信息，相互幫助和支持，共同做好聯防聯控工作。6月9日，全國防治非典指揮部在北京召開華北五省區市第三次聯防聯控聯席會議，貫徹中央關于當前和今后一個時期非典型肺炎防治工作的方針和要求，小結、交流五省區市防治工作情況，分析形勢，部署工作。會議充分肯定華北五省區市聯防聯控取得的成效，強調要鞏固成果，堅決防止反復，早日奪取抗擊非典的勝利。聯防聯控機制的建立，很快結束了初期短暫的各自為政的“混戰”局面，整合了資源，發揮了整體合力，有效控制了疫情的迅速擴散和蔓延。

6．防治非典和經濟建設“兩手抓”

進入2003年4月底5月初，非典對經濟的影響日益顯露，給我國的部分地區和重點行業，如餐飲、旅游、民航等，造成了實實在在的沖擊。而且疫情還在變化，特別是在農民工返城、學生返校人數大幅增長，人員流動空前增加的復雜形勢下，非典能否不再反復，最終將給經濟增長造成多大的沖擊，當時中央也比較擔心。為此，中央提出要處理好非典防治工作和經濟工作的關系，建立防治非典特殊時期良好的工作秩序，一手抓防治非典這件大事，全力以赴地做好防治工作，切實保護人民群眾的身體健康和生命安全；一手抓經濟建設這個中心不動搖，努力保持經濟的穩定發展，把損失減少到最低限度。

為了把非典對國民經濟的負面影響降低到最低限度，國務院專門召開全體會議，專題研究防治非典和經濟工作。5月6日下午召開的全國農村非典型肺炎防治工作電視電話會議指出，各級黨委和政府要堅持一手抓防治非典一手抓經濟建設這個中心不動搖，全面做好農業和農村工作，鞏固和發展農村的好形勢，把非典造成的損失減少到最低限度。一要大力抓好當前農業生產，幫助農民解決春耕夏收中的實際問題，制定和完善防汛抗旱預案，落實各項防災抗災措施。二要繼續推進農業結構調整，加強政策、技術和信息服務。三要切實加強畜禽疫病防治，落實動物防疫的各項制度和措施，建立重大疫病快速反應機制。四要扎實搞好農村稅費改革，推進其他各項改革。五要積極發展農村各項社會事業，特別是加快農村科技、教育、衛生事業發展，深入開展群眾性精神文明創建活動，維護農村社會穩定。5月9日，財政部和國家稅務總局以及相關省市，針對“非典災難行業”出臺了稅費減免措施。5月11日至14日，胡錦濤在就做好非典防治工作和促進經濟發展進行考察時強調：堅持一手抓防治非典型肺炎這件大事、一手抓經濟建設這個中心不動搖，努力減少非典造成的損失，奪取防治非典和經濟建設雙勝利。

“兩手抓”的成績非常顯著。2003年是我國很不尋常的一年。不尋常，是指遇到的困難比預料的大，而取得的成績比預想的好——說遇到的困難比預料的大，主要是指非典；說成績比預想的好，主要是指國民經濟持續快速健康發展。2003年我國的經濟發展交出了一份很不錯的答卷——GDP比上年增長9.1%，達到11.67萬億元，人均國內生產總值突破1000美元，跨上一個重要臺階；全國財政收入達到2.17萬億元，比上年增加2787億元；對外貿易大幅增長，進出口總額比上年增長37.1%，達到8512億美元，由上年居世界第五位上升到第四位；城鎮新增就業859萬人，下崗失業人員再就業440萬人；城鎮居民人均可支配收入實際增長9%，農民人均純收入實際增長4.3%。面對復雜多變的國際形勢、突如其來的非典疫情，以及地震、洪澇、干旱等頻繁多發的各種各樣的災害，我國贏得了良好的開局之年。

三、以史為鑒全面總結經驗教訓

經過幾個月的不懈努力，非典疫情在我國已經得到有效控制，防治工作取得階段性重大勝利，同時國民經濟保持了較快增長的良好勢頭。從2003年5月中旬開始，全國日發病人數、日死亡人數大幅下降，治愈出院人數大幅上升，疫情趨于平緩。5月23日，WHO在日內瓦宣布，取消對香港和廣東省的旅游警告，認定這兩個地區的非典疫情已經得到了控制。從6月初開始，全國日發病人數達到零報告或個位數報告。6月24日下午，WHO宣布解除對北京的旅游警告，并將北京從非典疫區名單中刪除。這標志肆虐北京幾個月的非典疫情已基本平息，北京的經濟和社會生活逐步恢復正常。

2003年的非典注定是我國突發事件應對史上非常具有標志性意義的一個事件。有人把2003年抗擊非典看作我國應急管理工作全面開創與發展的重要起點，還有人把2003年稱作我國全面加強應急管理工作的“起始之年”。可以說，2003年抗擊非典具有劃時代的里程碑意義。

1．全面加強衛生應急工作

非典疫情暴露出我國在處置重大突發公共衛生事件方面機制不健全，特別是在疫情初發階段，組織指揮不統一，信息渠道不暢通，應急準備不充分。通過認真總結抗擊非典的經驗教訓，大家深刻認識到，非典疫情早期的流行和蔓延盡管有一些客觀因素，但主要原因是我國公共衛生體系存在缺陷，有效應對突發公共衛生事件的機制不健全，處理和管理危機的能力不強，缺乏應對突發事件的必要準備。其中突出的問題包括：缺乏統一的應急指揮系統，缺乏有效應對突發公共衛生事件的應急預案，重大傳染病疫情信息報告網絡不健全，應急醫療救治能力不強，疾病預防控制體系薄弱。這些問題導致突發公共衛生事件發生時不能有效應對、及時控制，造成疫情的傳播和擴散，不僅給人民身體健康帶來了嚴重威脅，也對經濟發展和社會穩定產生了重大影響。2003年4月29日，溫家寶在泰國首都曼谷舉行的中國-東盟領導人關于非典問題特別會議上講話指出：“面對這場突如其來的疫情災害，我們缺乏預防和控制經驗，應對機制不健全，一些地方和部門工作不力。”在2003年7月28日召開的全國衛生工作會議上，吳儀指出：“突發公共衛生事件應對機制不健全。我們一直沒有建立完善的突發公共衛生事件應急機制，缺乏公開、透明的報告制度和監測網絡；醫療資源條塊分割，沒有實現屬地化管理，導致指揮不統一、信息不暢通、反應不靈敏，難以有效應對突發公共衛生事件。”

在取得抗擊非典的階段性重大勝利后，我國迅速啟動全國突發公共衛生事件應急體系建設。按照中央的部署，我國突發公共衛生事件應急體系建設，主要包括突發公共衛生事件應急指揮體系、疾病預防控制體系、醫療救治體系和衛生執法監督體系等方面。經過幾個月的工作，我國突發公共衛生事件應急體系建設邁出了堅實的步伐，取得了明顯的成效，突出表現在：建立突發公共衛生事件應急指揮體系，全面制定突發公共衛生事件應急預案，完善突發公共衛生事件監測信息網絡，加強疾病預防控制體系建設，加強應急醫療救治體系建設，加強衛生執法監督隊伍建設，部門協調配合的機制初步形成。通過建立健全統一指揮、布局合理、反應靈敏、運轉高效、保障有力的突發公共衛生事件應急體系，我國衛生應急管理綜合能力顯著提高。2003年冬至2004年春，廣東再次發生少量非典病例，應急指揮系統迅速掌握疫情，有效控制傳播，組織科學救治，及時發布信息，防止了非典出現大的反復。新的應急指揮系統在加強禽流感防治、努力控制禽流感傳播和蔓延工作中，也收到了良好效果。

2．推進應急體系頂層設計

抗擊非典還為以“一案三制”為核心內容的應急體系頂層設計奠定了良好的基礎。“一案三制”來自我國應急管理實踐，特別是來自2003年抗擊非典斗爭實踐，來自對抗擊非典過程的規律性認識。抗擊非典的過程告訴我們，自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等各類突發事件相互之間會發生轉化，不能“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，要有系統觀、全局觀，要做好應急管理的頂層設計和總體規劃。在2003年取得抗擊非典階段性重大勝利后，我國以衛生應急工作為基礎，把突發事件應對從公共衛生領域推廣到綜合性應急體系建設，形成以“一案三制”為核心內容的綜合性應急體系，從頂層來全面謀劃突發事件應對體系建設。

實際上，“一案三制”的想法直接來自抗擊非典的實踐，也是對衛生應急管理工作的升華。在預案方面，要未雨綢繆，構建“縱向到底、橫向到邊”的預案體系。衛生部和地方各級政府分別組織制定了衛生應急預案，衛生部和交通部聯合制定了《突發公共衛生事件交通應急規定》，國務院有關部門根據實際需要制定和完善了針對各類突發公共衛生事件的應急預案。在體制方面，要整合資源，提供強有力的組織保障。在防治非典最關鍵的時刻，國務院成立了全國指揮部，各省、直轄市、自治區成立了相應的指揮部，形成了政令暢通、分級負責、責任明確、反應及時、保障有力的工作機制。根據要求，在突發事件發生后，各級政府要設立應急指揮部，負責對突發事件應急處理的統一領導、統一指揮，政府各有關部門在職責范圍內做好應急處理的有關工作。在機制方面，要全過程應對，做到精細化管理。通過抗擊非典，我國更加深刻地認識到，突發事件應對應當遵循預防為主、常備不懈的方針，貫徹統一領導、分級負責、反應及時、措施果斷、依靠科學、加強協作的原則，建立統一的突發事件預防控制體系和監測與預警系統，保證應急設施、設備、藥品、器械等物資儲備，加強急救服務網絡建設，建立應急信息報告系統，做好各項應急準備工作。在法制方面，要依法應對，把突發事件應對納入制度化軌道。面對非典的嚴重危害，我國緊急制定并公布施行了《突發公共衛生事件應急條例》，將非典防治工作納入依法、規范、科學、有序的軌道。正是在這個意義上，可以把以“一案三制”為核心內容的應急體系建設，看作是2003年抗擊非典應運而生的產物。