政企關系、雙向尋租與中國的外資奇跡

經濟社會學研究 第三輯

第21～51頁

?SSAP,2016

耿曙 陳瑋

摘要：中國究竟如何創造出外資奇跡？根據筆者調查，中國吸收的制造業外資中，相當比例是受各地政府的優惠政策吸引。但地方政府為何如此熱衷招商？關鍵在政府與外資間的“雙向尋租”活動。這種活動既有傳統尋租的企業逢迎政府，也有政府逢迎企業的“反向尋租”活動。筆者認為，正是這樣的反向尋租，一方面遏制了尋租活動的過分猖獗，另一方面誘使地方政府提供大量優惠，換取外資企業的投資落地。中國的外資奇跡就這樣被制造出來了。本文聚焦在“招商引資”過程中的政企互動，說明地方政府與外資企業的激勵機制、行為及其后果。通過上述分析，筆者希望對中國如何參與國際生產提供一個制度層面的解釋。

關鍵詞：政企關系 外資 地方政府 招商引資 尋租

一 招商引資在中國

根據一般看法，中國進入20世紀90年代后，其持續高速增長與參與全球生產有關（Zweig,2002; Steinfeld,2010）。證據之一是此時中國的經濟產值中，出口占有很高比例。再進一步看，中國出口中外資創造的比例又出奇得高。這說明中國過去1/4世紀的經濟奇跡，很大程度得歸功于成功的招商引資。這個招商的過程，啟動于20世紀90年代，在中國加入WTO（2001年）之后，外資流入直線上升。中國不但成為發展中國家的翹楚（參見圖1），也是全球數一數二的外資吸收國。

外資對中國既然如此關鍵，中國引資又如此成功，不免讓人進一步追問：中國如何吸引如此大量的外資？此即本文希望回答的問題。筆者根據多年來針對沿海外資的田野調查發現，中國吸收的制造業外資中，極大比例是被政府優惠政策所吸引，而后者又與央地關系和政企互動有關（Li & Zhou,2005；張軍、周黎安，2008; Xu,2011）。具體而言，由于中國經濟的央地分權結構，加上政府體制的晉升考核，落實到具體的招商/投資過程中，引發了地方政府與外資企業間的雙向尋租活動。此一過程既包括傳統意義的企業逢迎政府（Buchanan, Tollison and Tullock eds. ,1980），也出現了政府扮演“尋租者”（rent-seekers），外資類似“設租者”（rent-setters），政府逢迎企業的反向尋租活動。根據作者考察，正是這樣的反向尋租，一方面遏制（傳統）尋租的過分猖獗，另一方面則誘使政府提供補貼，換取外資落地的好處。進一步看，既然地方政府競相爭取，外資企業自能在投資談判中，逼迫政府提供超額補貼。因此，正是雙向尋租式的政企互動，尤其反向尋租，誘使地方政府提供補貼，吸引來巨額外資。

為了說明上述過程，本文后續內容將安排如下。第二節針對中國吸收外資問題，檢討了“市場驅動”（self-directed/market-driven）與“政府招募”（government-attracted/state-led）兩類解釋，同時聚焦于微觀層面的政企互動。第三節將根據作者自2002年以來針對臺資、港資為主的外商持續進行的調研，說明“反向尋租”如何形成，特別是在“招商引資”過程中，地方政府與外資企業的激勵、行為及其后果。第四節則進一步探討，“反向尋租”的結構如何進一步誘發政府與政府間的競爭、政府與企業間的博弈，使得政府最終落入“自我強化”（self-reinforcing）的陷阱，進一步擴大對外資的競逐與補貼。結論則希望以本研究為起點，對中國如何參與國際生產提供一個歷史制度層面的解釋。

二 中國如何創造外資奇跡？對立的分析視角

針對中國如何吸收大量外資的問題，學界的解釋大概可分兩類：市場解釋與政府解釋，當然也有不少表面強調政府角色，本質仍為市場解釋的研究。我們在此一并回顧，考察它們對分析外資流入的長處與不足。

（一）外資流入的市場解釋

首先為解除管制觀點，這是標準的市場解釋。最典型的代表為楊開忠、陶然、劉明興的論點（2003）。他們認為改革開放后的經濟變遷導因于國家逐步退出，市場發揮作用。依此邏輯，外資之所以流入中國，為的是追逐要素與市場優勢，政府只消高抬貴手，外資自然絡繹于途。但進一步看，在中國改革的背景下，市場的空間都得來自政府創造，不論其有意或無意。強調“刻意創造”者如林毅夫、蔡昉、李周（1999），他們認為中國的高速增長，關鍵在政府調整策略，主動順應市場，開發比較優勢（廉價勞工），外資因此逐利而來（張軍，2008: 188～194）。側重“無意后果”者如黃亞生（Huang,2003），他認為由于政府重點保護國企、因而弱化民企，一旦門戶開放，兩者都難匹敵，外資因此長驅直入，紛紛投資中國。

上述解除管制雖為主流，卻存在下述三項疑問。首先，即便已有所放松，管制在中國卻仍然無所不在，自律市場仍遠弱于其他國家，為何能夠得到外資如此的青睞？其次，若因中國內資普遍孱弱，外資因此紛紛投入，他們首應搶占國內市場，而非拓展制造外銷，畢竟論及出口的擴張，內資與外資間并無競爭關系。最后，根據作者調查，地方政府的積極作為，往往是外資助力而非阻力，因此市場解釋似顯捉襟見肘。因此后續討論，都更側重政府——尤其地方政府——作為。

財政聯邦是另一個較為典型的觀點。此觀點雖強調地方政府，卻視其為市場代理（agent），行為取決于類似市場結構的財政分權。代表學者如蒙蒂諾拉、錢穎一和溫加斯特（Montinola, Qian & Weingast,1995），他們強調“中國式的財政聯邦制”——中央政府維護競爭秩序，地方政府為擴大財政收入，只能參與類似市場競爭的區域競爭，自我改進效率，因而誘發經濟（尤其非國有部門）蓬勃發展。與之契合的兩類研究，一類側重內部治理，如戴慕珍（Oi, 1992）強調政府為創造財政收入，組建“地方發展國家”（local developmental state），對外招商引資，對內扶持產業。另一類則強調適應環境，如陶然等（2009）說明為能回應作為央地互動框架的“分稅制”，地方乃結合土地開發與對外招商，發展出“收入最大化”的方案。

地方政府作為財政聯邦框架下的“行動者”，其行為與民營/私營企業類似，均反映成本-收益，爭取外資也是“將本求利”，所以財政聯邦觀點的本質仍為市場解釋，也因此難免面臨類似質疑。首先，如果招商引資目的在增加財政收入，為何偏好“稅負減免”作為招商手段？畢竟，今日的減讓未必保證未來的回收，且手段或將戕害目的，不免讓人存疑。其次，地方若意在財政收入，未必非得依賴外資，因外資享受各種優惠，利稅貢獻有限，加上較難任意汲取。但少見地方政府招募內資，可見招商似非只為財政收入，外資指標本身就是政績。最后也是最根本的問題，地方政府的招商，究竟基于經濟目的還是政治考量？若是前者，招多招少視自身需要而定，招商引資應有上限；若是后者，招商意在展現政績，那么數量既與需要無關，更得較同儕出色，地方政府間常會不計成果、層層加碼，彼此激烈競爭。后者正是“招商引資”的特征。

市場解釋的問題，在其預設“外資流動取決于經濟需求”。對此，我們可以比較東部與西部省份的外資流入。從圖2中可見，相較于投資環境更好、平均獲利更大的東部省份，西部的外資卻增速更快，交叉點則是啟動區域平衡戰略的十六屆三中全會后。此外，在市場發展趨緩、景氣較低迷的2007年到2009年，西部增速也更為明顯。再從微觀面來看，根據筆者調研，自2000年中期之后，不少臺資雖感西部環境不佳，但受各種優惠吸引，還是紛紛展開內遷。換言之，此類外資的流向，主要受政府政策所驅動。外資流動既然獨立于經濟需求之外，就只能乞靈于市場解釋之外的解釋了。

（二）外資流入的政府解釋

根據政府視角，驅動外資流入中國的關鍵不是市場獲利，而是招商引資政策。招商引資的主體，則是中國的地方政府。但地方政府為何如此關鍵？最完整的解釋來自晉升競爭觀點。它認為地方政府扮演要角，其激勵來自國家內部，而非實際發展需要。此觀點歷經榮敬本等（1998）、白素珊（Whiting,2001）、金山愛（Edin,2003），完成于周黎安（Li & Zhou, 2005；張軍、周黎安，2008；周黎安，2008）的研究。它主要強調中央/上級基于“相對政績”考核，并以“職務晉升”作為激勵，下級政府則資源豐富，能力巨大，如愿奮力一搏，自不難引入外資。由于招商引資是政績考核的重點，地方官員因而奮力招商。對此，我們可以參考昆明市圍繞“招商引資是第一政績”所展開的工作布局（沈榮華，2013: 137～145）：

（昆明政府）要求全市干部牢固樹立：“工作有輕重，唯招商最重；工作有緩急，唯招商最急；實績有大小，唯招商最大”的工作理念……招商引資成為昆明經濟發展中的頭等大事，政府上下各個部門都成立招商局，并都分配到了相應的招商引資任務指標，形成了一種全員招商的態勢……確立“沒有與招商引資無關的領導干部，沒有與招商引資無關的部門，沒有與招商引資無關的崗位”意識。（要求）縣市區委書記用1/3甚至1/2的時間和精力來學習招商引資，縣市區長用一半甚至2/3的時間和精力來抓招商引資，常務副縣市區長用全力以赴、專心致志抓招商。

上述案例說明了在現有政府體制下，地方政府“招商引資”的強烈沖動。配合政府解釋的分析，還有一些文獻涉及政府招商的手段，如張軍等（2007）強調“間接手段”，也就是通過投資基建，改善投資環境，借此吸引外資。此外如研究一線招商的劉震濤等（2006）則側重強調結合服務與優惠等“直接手段”，特別是地方政府競相允諾優惠，因此形成地區間稅收競爭（張晏，2007）。但無論基建投入或政策優惠，都是依靠“財政補貼”來吸引外資，至于補貼多少，取決于政治邏輯，而非經濟理性。此處可以筆者訪談作為微觀面的證據。

這個鎮上沒有沒享受優惠的臺商，絕大多數臺商享受多種優惠，例如外商投資的稅收減免、產品出口的減稅退稅、土地使用費的減免、土地出轉金的折讓（協議地價）、入園入區的水電各種補貼，還有各種靠與地方政府協議的臺面下補貼——“兩免三減半”可以談成“五免五減半”甚至“十免十減半”，有好多企業到盡頭沒繳過稅。里頭最厲害的是地價減讓，早來的企業不花什么錢就拿到地了，現在要搬遷或轉讓，1公頃5百到6百萬，轉手就是好幾億，靠生產銷售100年賺不回來。現在高科技企業還能低價拿地，（地方）政府左手花錢收回土地，右手又馬上廉價轉給它們（外資），這當然不是為賺錢，而是拼政績指標，投資優惠之巨大，臺商當然趨之若鶩。（2006-8，東莞，臺商）

根據上述訪談，我們可以檢討前述觀點。首先，解除管制觀點有誤導之嫌，地方政府絕非招商的阻力，反而可能是最大的助力。其次，財政聯邦解釋雖然合理，但不夠完整精確，政府招商未必反映發展需要，也非一味追求財政收入。反之，晉升競爭既凸出地方政府的關鍵角色，又說明優惠作為主要手段，同時還點出其背后具有政治理性，因此最能解釋中國天量外資從何而來。

但此處晉升競爭解釋仍然有其不足。首先，政府既能承諾優惠，企業必將投入尋租（Krueger,1974; Bhagwati,1982），外資若苦于投入，恐將望而卻步（Habib and Zurawicki,2002），但這明顯未在中國發生。根據作者調查，相較內資企業，外商應酬官員者極少，官員抽取資源也難，即便語言相通的臺商港商亦然。政府干預連帶的尋租腐敗，為何受到遏抑？什么機制在發生作用？政府解釋對此語焉未詳。

其次，晉升競爭解釋將中央/上級視為所有動力的來源，忽略地方、企業的能動性。根據筆者調研，一方面，雖然中央給定招商方向，但在運用手段、優惠大小等方面，各地政府迥然不同，前后任有時差別甚大。地方有些做法，如私授優惠、惡性競爭，中央屢禁不止?？梢?，地方政府競爭外資的動力，并非全為中央/上級塑造。此外，晉升競爭也輕忽了企業角色：似乎只要政府拿出政策，企業只能如數回應。但據筆者調研，在招商引資的政企博弈中，企業不但反復擠壓政府優惠，同時還鼓動區域競爭，故千萬不可以被動視之。

再進一步看，晉升競爭仍屬結構層面的分析，不涉及微觀行為者，也不討論互動過程。因此，對地方政府何以“前仆后繼”、無法自拔地陷入招商競爭，無法提供深刻而完整的解釋。鑒于上述理由，筆者將提供一個基于政企互動的解釋，討論在央地分權、晉升競爭的結構下，政企雙方的行為激勵、互動過程及其互動后果。換言之，筆者將提出一個微觀制度的分析，說明中國如何創造外資奇跡。

三 地方政府與外資企業間的雙向尋租：激勵、行為與互動

基于上述，本文將嘗試就地方政府與外資企業間的“政企互動”進行考察，提出一個基于“雙向尋租”的中國“外資奇跡”的解釋。在解釋之前必須說明，本研究的焦點在：西方制造業投資中國的外資企業，與中國沿海地區的地方政府間的互動。至于為何側重制造業外資呢？當然一方面這是中國最主要的外資，對此可以參考圖3，制造業外資投資最高曾達到全部吸收外資的七成以上，近年也還是維持四成以上的比例。另一方面，它們也是對中國來說最重要的外資，中國要靠他們走向國際市場、創造出口增長、提升產業技術。也因此，制造業外資投資中國的姿態最高、條件最好，促成了一輪在制造業外資與沿海地方政府的競逐與互動。這些制造業外資主要流入的區域，當然是中國沿海，尤其是珠三角與長三角兩個區域。對此，筆者將曾經蹲點訪談的調查點及調查時間，放在本文附錄以備參考。

（一）地方政府與外資企業尋租與反向尋租

中國地方政府到底如何招商引資，才得以成功吸引大量外資？在回答此問題之前，不妨考察一個實際的投資協議案例。

那次還沒來（大陸）之前，就有10多個地方政府通過朋友聯系，但是因為時間有限，只能考察6個地方，每個地方都拿出最大誠意，提供各種好處，拜托我們去投資。（舉例而言）過程都是最好的接待，出面的都是最大的領導。（為何最終落腳昆山？）比較各地的環境與優惠，選整體條件最好的呀。（地方政府為何拿出這么多好處？）地方當然也有好處呀，例如就業呀、稅收呀、各種經濟指標呀，（所以）你要我去，當然就得拿出好條件。（但是就業多是民工，又給我們稅收減免）。起碼領導有好處吧，私下好處不說，昆山歷屆的領導都像坐直升飛機，一路往上升官。我們的投資是給領導創造政績，他們怎能不拿出好處呢。（2007-7，昆山，臺商）

根據上述描繪，我們不難看到：招商引資過程部分類似“傳統尋租”，只不過傳統的尋租是企業向政府尋租，此處則是政府向企業尋租：多個爭取“超額獲益”的地方政府，環繞某個能夠創造超額獲益的目標企業。此時，地方政府類似傳統尋租者，為得外資落地的獲益，努力示好并應酬外資，同時允諾各種優惠；反之，外資企業則類似傳統設租者，基于其創造獲益的能力，逼迫對手將部分收益回饋為投資優惠。換言之，兩種活動內容類似，均為“直接非生產性行為”（directly unproductive activities），但主客形勢異位（參考表1的對照）。我們不妨將其稱為“反向尋租”。

根據筆者看法，在外資投資中國的過程中，政企雙方的互動既存在（傳統）尋租，也存在“反向尋租”。在中國這樣政府能力強大、深入廣泛介入經濟的社會中，傳統尋租必然盛行，但是因為央地分權、晉升競爭的背景，衍生“反向尋租”式的政企互動，后者則通過投資選擇與投資遷移，部分拉平了政企間的不平等，遏抑了政府的施政怠惰、任意干預或無度汲?。ㄖ苎┕猓?005），適度節制了傳統尋租。外資無須如本國企業整日應酬官員，也不致因此降低投資意愿。另一方面，“反向尋租”的過程，給政府創造出競爭壓力，給外資提供大量補貼，因此對外資形成了“一手市場獲利、一手政府優惠”的投資引力。由于外資落地，政企等于互蒙其利，雙方都樂此不疲，中國成為“外資天堂”（heaven of FDI），資本源源不絕流入。

“反向尋租”影響所及，改善了地方的投資環境，包括有形的基礎建設與無形的服務、管理與市場建設等（Shirk,1994）。在此同時，也創造出：（1）外貿增長；（2）經濟增長；（3）體制轉軌等，形成所謂“中國奇跡”（Cheng and Kwan,2000）。但從另外的角度看，中國經濟結構也出現：（1）投資集中（如基建部門）;（2）結構失衡（低端制造）;（3）重復建設（過度競爭）等，還進一步引起：（1）國資流失（資源廉讓）;（2）污染輸入（容忍污染）;（3）勞工競次（壓縮權益）;（4）貿易失衡（如中美之間）等問題。換言之，雙向尋租的互動模式，既解釋了“中國式/社會主義市場經濟”的成就，也點明其問題。

（二）反向尋租的機制與過程

進一步考察，前述傳統尋租的情境是，一個可以管制市場進入、創造超額利益的政府，環繞著一群尋求壟斷地位、競爭超額利益的企業。但我們在中國沿海觀察到的政企關系，卻是一個可以排除他地機會、創造政府業績的企業面對一群尋求大量投資、爭奪政績財稅的政府。此時，我們若能跳脫傳統狹義“只看企業收益”的角度，那么外資企業（尤其是高、大、新，被列為重點爭取對象的外資企業）將可以給地方政府/官員創造“競爭優勢”，將其余競求表現的政府/官員甩開，并為其創造出“超額收益”（可以類比為“租金”，后文對此有所厘清）。從這個角度看，地方政府/官員可被視為“尋求壟斷”并借求“超額收益”的尋租者，而重點外資則可以視為“創造壟斷”并抽取“尋租者收益”的設租者。換言之，經典尋租是一個創租政府，多個尋租企業；反向尋租是一個創租企業，多個尋租政府。后者中政企地位已悄然易位。

進一步考察，這樣的“反向尋租”如何發生？這當然與中國式分權體制，即“財政分權、政治集權”（Montinola, Qian & Weingast, 1995;Blanchard&Shleifer,2001; Xu,2011）脫不了關系。首先，因為財政分權體制，一方面中央放權地方，因為分灶吃飯，滋生財稅激勵，地方政府于是各有追求，形成上述分析中的“復數政府”。另一方面，地方政府控制審批、土地、信貸、稅收等權力，有資源或能力參與各種尋租的競爭。其次，因為“政治集權”，所以中央獎勵外資，地方就競爭外資（Shirk, 1994; Huang,2008）。固然財稅激勵會促使官員尋租，但“晉升考慮”起碼同樣關鍵——畢竟，職務晉升代表各種激勵的全面提升。也因此，官員對企業的重視，并非專注于其投資的“實惠”（見后續分析），更重要的是外資進駐創造的“政績表現”。尤其所謂高大新企業，在能見度上，更可以“一家抵一萬家”，特別為地方政府所重視。晉升激勵所驅，招商火力全開。制度背景如此，政企關系于是倒掛，“反向尋租”于是出現。

回頭來看，我們此處對于“反向尋租”的理論類比，必須在兩個層面上放寬經典尋租理論的假說。首先，經典尋租理論預設單一政府、層級式的政企關系，這對一般“民族國家為單元、中央政府為焦點”的“單一制國家”進行分析，當然屬于合理預設。但觀察改革開放后的“中國式分權”體制，既存在復數政府，政府間也存在激烈競爭（張軍、周黎安編，2008；劉亞平，2007；周黎安，2008; Montinola, Qian and Weningast,1995）。此外，本研究所討論的國外投資，在廣袤的中國境內，可以自由移動、選擇區域，與前述多數政府為談判對手（張晏，2005: 47～83；傅勇，2010; Keng,2010）。因此，在分析中國的外資問題時，似乎需要放寬經典尋租的“一個政府、多數企業”的預設。

其次，在克魯格（Krueger,1974）創造性的運用“租金”一詞，類比因占據供給有限的要素（李嘉圖式“地租”）而獲得的超額利潤后，逐漸建立起現代“（經典）尋租”的概念。我們若師法于此傳統，再配合前述的復數政府的設定，則“租金”不僅可以視為“企業所得”：企業在彼此競爭過程中，因占據某些要素、獲得競爭“優勢/壟斷”，并因此取得的超額利潤；還可以進一步衍生類比為“政府所求”：政府在彼此競爭過程中，因為占有某些條件（例如重點外資的入駐），獲得（政府間）競爭中“優勢/壟斷”，并因此獲得的超額收益（如地方財稅、官員晉升、官員私利等）。換言之，相較于經典尋租的用法，“租金”的概念或許也可以有所放寬，方便我們觀察政府競爭中官員的行為激勵。因此本文的研究問題是：政府若處于類似“尋租”情境下，有沒有可能也有類似的“尋租”沖動？

當然，若經更嚴格的條件設定，此種“反向尋租”的政企互動，必須要求如下四項制度前提。首先，從尋租方（地方政府）來看，必須具備如下要件：

1．存在多個稟賦相近的競爭主體。也就是說，必須得有相當數量的各級政府或各國行政區域，均有條件參與外資競爭。

2．若占有“壟斷地位”可取得超額收益。此超額利潤便是“租金”，此乃“尋租者激勵”，亦即政府一旦成功爭取外資，將可占有

競爭優勢（“相對壟斷”的地位），并為其創造各類收益。

其次，同樣的，但換個角度，從設租方（外資企業）角度來看，也須滿足如下要件：

1．擁有創造“壟斷地位”的能力。關鍵在于資本的自由流動，沒有嚴苛的法規限制，或太多的實際困難，阻礙資金/企業的進入與退出。

2．爭奪“壟斷地位”者可提供相當回報。此乃“設租者激勵”，例如在投資談判過程中，外資企業可以爭取大量政策優惠。

綜合上述，若落到現實來看，“反向尋租”能否成立，核心關鍵在：（1）外商投資能否帶給地方政府壟斷優勢，并取得超額利潤（尋租者激勵）;（2）政府招商能否通過取得預期利得，回饋外資企業“優惠減讓”（設租者激勵）。若兩者均是，則雙方不難一拍即合，反向尋租自然形成。

（三）反向尋租行為者的激勵及其行為

根據筆者看法，“反向尋租”形成于地方政府與外資企業的互動過程中，不能簡化為分權結構（“財政聯邦”）或中央考核（“晉升競爭”）或兩種力量結合（Xu,2011）的結果，作為主要行為者的地方政府與外資企業，均有各自的激勵與行為邏輯。

我們現就地方政府的激勵與行為進行分析。首先，地方政府的決策來自地方領導，通常是地方政府一、二把手。因為，決策非中下層所能置喙，更與一般公眾無關。其次，在中國財政分權、晉升競爭，加上存在腐敗機會的背景下，官員的激勵大概可分四類：（1）地方發展；（2）財稅收入；（3）個人政績；（4）個人收入（郭廣珍，2009）。對決策領導而言，第一項是公共的，第二項是半公共的，后兩項則是私人的。根據產權理論，理性個體傾向犧牲公共利益成就私人利益。因此在招商引資的協議過程中，地方政府常見幾項“決策偏向”（policy biases）。對此，我們可以先參考外商訪談。

你要政府減少稅收，這不可能，企業好或不好，地方發展或不發展，（政府）稅收一定要收到的。（企業）除了該交的得交（法律規定的），領導也不能不打點。所以你們問：領導重視政績還是好處，根據我這些年來的經驗，我跟你說，有的重視政績，有的只在乎好處，大部分是兩個都要。（2007-8，東莞，臺商）

我們來整理一下其中機制。首先，代表官僚利益的政府決策，往往會傾向減讓公共獲利（如環境保護、征地補償、當地就業等），借以增加政府獲利（如財稅收入、審批規費、經濟指標等）。其次，展現領導利益的政府決策，往往會傾向減讓政府獲利（如財稅收入、審批規費等），借以增加領導個人獲利（如政績表現與貪腐機會）。最后，受制本任領導利益的政府決策，往往會傾向減讓后任獲利（政績表現與貪腐機會），借以增加本任獲利。前面自然可以理解，最后則可以參考下則訪談：

（之前的僵局怎么解決的？）因為市長準備要動了，他當然希望趕快談好，政府這邊立場就比較松動了，（因為）不想把政績留給下一任。（2006-8，昆山，臺商）

換言之，在協議招商的過程中，出現決策者合法侵占公眾、政府和后任的機會，加上官員任期既短暫又不確定，“有權不用過期作廢”。因此，攫取機會搭配時間壓力，招商引資往往成為地方施政的第一優先，經常動員全體人員，不惜一切代價。由于招商沖動極高，土地無償出讓（殃及后任）、后續稅收減免（殃及政府）、污染視而不見（殃及公眾），就絲毫不難理解。

另一方面，招商引資“一個銅板敲不響”。地方政府縱有強烈激勵，外資企業是否響應呢？這得分析后者的行為激勵。企業投資目的在于獲利，獲利一般有三個來源：（1）制銷獲利（基于企業生產與管理，得之于市場者）;（2）制銷補貼（對要素或產品的補貼，例如入區水電折扣、稅負減讓、出口補貼、社保補貼等）;（3）投資套利（基建前置、土地廉讓、建廠貸款、地方配套投資等）。第一項得之于市場，姑且不論；后兩項則得之于政府，他們既然全力羅致，企業自可借機索求，也因此牽動外資流向（Tung & Cho,2000）。問題是從政府爭取的“權益”（即投資優惠），往往不如預期的可靠，因此存在“估價過高”問題。對此可先參考筆者之前一份田野札記：

在南方中國一個外資云集的城市。一眼望去，左邊不是臺商協會的郭會長嗎？比鄰而坐那位尊貴的先生，高居內陸某自治區的人民政府副主席，主席右邊是3位分管經貿的主管，再下去是負責貿易、觀光等的10位部門領導。再看看郭會長左邊，兩位常務副會長及監事長，再過去也是10位協會主要干部。這樣的安排，明顯是刻意表現對等。但東莞頂多是個地級市，臺協更是個再邊緣不過的民間組織，這種對等的格局到底打哪來的？招商說明會后發現，原來這個招商之旅，不但自設鴻宴，附帶歌舞，美聲美酒，賓主盡歡。過程中每位貴客還被一一獻上純潔無暇的“哈達”，臨行時也沒忘捎上兩瓶當地上好白酒。隔段時間，我們熟悉的常務副會長在電話里邀約考察，我好奇地問：“真打算組團過去投資呀？”回答：“哎呀，多考察、多比較沒錯的啦，常常能要到想象不到的好處?！保ㄌ镆霸洠?007-7，東莞）

我們再參考外商訪談?！埃ㄕ劶巴恋氐蛢r轉讓）好多臺商原來在臺灣呆不下去了，過來前根本做夢也沒想到，來這里還沒開始生產（在談判投資的過程中），就先賺到天價的利潤?！保?007-1，東莞，臺商）。但是這些企業在落地后也浮現相當的風險：

領導換了，前面承諾的，后面的不一定會承認。（那么簽合同呢？）你又不是同政府簽的，你既然過來（投資）了，就要接受大陸政府的領導，但政策法令說變就變，過幾年可能一切都不算數。（2006-8，東莞，港商）

每個臺商都一堆辛酸，（當初）一聽這么好就來了，結果呢？（地方政府）也許做不到，也許不愿意做。之前說得天花亂墜，等你資金匯進來了，他那邊就不認賬了，這叫“開門招商，關門打狗”。很多臺商都是被騙來的。（2008-7，深圳，臺商）

我們再整理一下其中機制。首先，由于政府體制不同，外資企業常誤認領導承諾為政府承諾（如權宜做法、私下補貼等）。其次，由于合同效力不同，外資企業經常誤認協議權益為法定權益（如合資安排、稅負減讓、廠房租售）。最后，由于政策制定過程不同，外資企業經常誤認政策法規不會輕易變動（從稅負通關到用工、公安等各種中央與地方政策）。換言之，政府所允諾的各種“權益”，很可能被投資的企業高估。

雖然不乏“存心欺騙”,但因為下面原因，取之于政府的權益往往很不穩定。首先，這些權益都具有特殊性、暫時性，未必符合法規，加上適用于少數對象，政府很容易單方面變更。其次，中國對產權保護不足，協議得不到足夠的尊重，司法也未必能夠有效救濟。最后，中國屬于威權體制，法規政策制定與變更時，既未必咨詢適用對象，也未必太考慮施行后果。也因此，外資實質得到的，往往少于政府允諾的，相對其之前的協議，優惠經常被嚴重高估。

綜合上述，在招商引資過程中的“反向尋租”，奠基于地方政府與外資企業的相互需要：前者為能換取外資落地，實現領導好處，不惜提供大量優惠；后者則為換取產銷之外的額外獲利，爭取政府優惠，因此大舉投資中國。雙方都具有強烈沖動，一拍即合，外資因此快速流入。但如此一來，各地政府引進的外資，很可能超過地方實際需要，而流入中國的外資，也可能高于企業原有的投資規劃。換言之，受政府補貼驅動，雙方在既有的“投資需求”上，又額外創造出不小的外商投資。中國的外資奇跡就這樣被制造出來了。

四 反向尋租的自我強化與結構鎖定

由于政府、企業互蒙其利，招商過程中的反向尋租乃得持續不斷。但若時間一久，政府了解所招外資，很多意在套利；外資也發現所得優惠，其實未必值得。雙方能否更新信息，回歸經濟需求，減少超量引進的外資？根據筆者考察，情況遠非如此。在反向尋租的過程中，雙方都基于自身利益最大，發展各自“應對策略”（coping strategies），結果都墮入“自我強化”的過程，雙方深陷其中。反向尋租因此越演越烈。

這樣的過程開始于企業，企業既然以尋求整體獲益（概念上可以分為“市場獲利”與“政府優惠”兩塊）為目的，由于優惠的信息并不透明——有些無法公開，有些需要議價探底——為能最大化其獲利，外資必然增加各地比價的機會。根據我們的訪談，臺港企業在落地之前，起碼會耗費6～8個月，甚至長達2～3年的時間在各地選址，一方面搜集信息，避免遺漏承諾巨額優惠的區域，另一方面還能來回砍價，逼迫各地層層加碼，外資因而樂此不疲。但對地方政府而言，由于外資考察后投資概率下降，為能增加吸引外資的數量，只得接待、洽談更多的外資；同時因為競爭對手增多，比價砍價也更頻繁，地方政府也只能不斷加碼優惠。換言之，雙方在“反向尋租”的結構下，為了最大化各自利益，反向尋租將更加強化，造成：（1）更多地方政府加入，競爭有限的外資；（2）因此擠壓出更大優惠，意圖獲取外資落地；（3）更多優惠又吸引更多的外資，加入尋求優惠的招商過程中。

反向尋租于是激發一輪輪“自我強化的循環”（David,1985），不斷的擴大，卷入并強化壓力，越來越多的政府與外資深陷其中。當然，整個故事并未終結，上述反向尋租的結構，不只發生在政府外資間，還刺激地方政府的競爭，進一步回頭推動又一輪的政企博弈。

新一輪的競爭發生在爭取外資的地方政府之間。由于招商活動必須投入先期成本，組建招商隊伍、報銷接待經費、耗費洽談時間、提供基礎建設等（孫開、周淑梅，2011），這都是“沉沒成本”，多數無法回收，加上官員任期有限，若未及時表現，機會稍縱即逝（耿曙等，2016）。這些成本（與機會成本），都有賴外資最終落地，才能回補之前投入。因此，外資在初步確認選項后，各地政府便啟動割喉競爭：隨著時間推移，先期成本投入越大，招商之爭越不能輸。地方政府更必須加碼優惠，一面強化吸引外商，一面嚇退其他對手。結果使反向尋租的過程又再次被強化。

其中特別困擾的是，政府的投入或優惠，取決于競爭過程中對手的出價，在進入地方的“割喉競爭”前，各方都無法預知成本（從而及時退出）。由于“沉沒成本”問題，競爭之中的各方只能再加碼優惠，結果招商付出的代價，有可能超過其帶來的獲利。但對地方政府而言，“慘勝”好過“慘敗”。這樣下去，政府將走向無法退出、沒有底線的“讓利競賽”（車曉蕙、陳鋼，2003），因此源源不絕地創造優惠，又持續不斷的卷入外資。換言之，反向尋租通過自我強化，將越來越多的政府與外資卷入其中，還使卷入其中的雙方越發難以脫身，形成“鎖定”（lockin）效應。如此一來，在既定制度環境下，政企互動模式一旦形成，中國將很難走出“讓利競賽”式的招商引資。

退一步檢討，在“招商大戰”的過程中，除了最后外資落地的區域外，其他區域的所有希望都將盡成泡影，其他政府的所有投入，都將全數白費。前述大量資源（包括所有時間精力、擠占公務、資源耗費、考察設點，甚至還有如整地、建路燈各種前期投入，“七通一平”），均在反復“考察-議價”的過程中耗費消散。同樣的，企業在覓地設廠的過程中，經年累月的穿梭考察、各方談判，事后也證明純屬浪費。換言之，從個別政府/廠家來看，雖然可能是成敗存亡之爭，但就社會總體觀察，耗費資源之所爭的，不過是各方間的“轉移”。不論何者勝出，都屬經濟體內成員，誰得到意義都不大；但卻在競爭轉移的過程中，耗費本可從事“直接生產性活動”的資源。此即“傳統尋租”導致的“資源耗散”，反向尋租雖有悖于傳統尋租，但兩者引起的社會浪費，本質并無二致。

若從長期的角度來看，由于“反向尋租”所促成的政府“過度補貼”或“過度承諾”問題，造成外商投資中國的門檻過低，因此往往存在“過度進入”的問題，其中尤其以華人資本最為明顯。但就長期經營效率來看，這些進入的資金不見得都適合生存于中國的經濟環境中，但由于地方政府的政績需要，這些被“反向尋租”所吸引的企業，或者重復建設、過度競爭，或者未能順利退出，造成許多外資企業名存實亡、資金爛尾的問題。

五 結論

中國改革開放是人類歷史的大事，從沒這么多人這么快脫貧致富。改革開放在進入20世紀90年代后，中國持續、高速增長的關鍵在其參與全球生產。成功的故事則始于招商引資，大量資金夾帶高新技術、海外市場、管理模式、經營理念進入中國，結合其富余要素如勤奮勞工、廣袤土地，創造出更上一層樓的經濟奇跡，又稱“中國奇跡”（林毅夫、蔡昉、李周，1999）。招商引資既然如此關鍵，可是研究，尤其制度層面切入，相對有限。問題還是在將其視為自然而然的市場過程：外資流入是受要素吸引的結果，自然無須額外解釋。

但是根據本文的分析，中國吸引外資的關鍵在于地方政府，他們不但不是阻力，還是中國成為外資奇跡的關鍵。那么，地方政府如何招商？外資又為何落地？雙方互動的過程，被作者稱為“雙向尋租”，既有傳統的企業向政府尋租，也有特別凸顯的政府向企業尋租，后者迫使政府提供大量優惠，而外資則受其引誘紛紛投入。這種互動模式一旦形成，還將不斷自我強化，政府、企業越來越卷入其中，也越來越深陷其中，雙方都難自拔（Pierson,2000）。就這樣，各地政府引進的外資，很可能超過地方原來的需要，而流入中國的外資，也可能高于其原有的投資規劃，外資奇跡就這樣被制造出來了。這才是“中國特色”的招商引資，從這個角度講，本研究對中國如何參與全球生產，提供了一個制度層面的解釋。

之前對外資企業與地方政府的互動研究中，雖然不乏深入、透徹的田野調查（如黃玉，2009；歐陽靜，2011），但多將其嵌入整體的國家社會關系中，綜合了結構與個體層次，卻未就其過程總結出明確的理論解釋。也因此，本文是從地方政府與外資企業的互動入手，分析中國外資涌入的起因、過程與后果，希望能以此作為理解整體中國經濟社會變遷的一個側面，幫助揭示改革開放過程中，涉及不同社會組成要素和多重面向的社會互動過程。

如果把中國吸收外資作為一個案例，我們可以從中看到，跨境投資、全球外包背景下的“資本優勢”，競相崛起的發展中國家，往往淪落入“趨底競爭”（race to the bottom）的境地（葉靜、耿曙，2013），并因此形成一套相對扭曲的制度體制。表面看，這些國家取得了外資，參與了出口，創造了增長，但深一層看，他們往往付出過高的代價，而且如中國案例所顯示，這樣競相“磕頭”的招商體制，一旦束縛加身還不易解套。這是中國的困擾，也是發展中國家的可悲。在中國之內，“趨底競爭”發生在區域之間，而中國之外則存在于國家之間（Evans,1979），在這個意義上，我們從中國研究中看到了“地方政府”與“外資企業”的互動模式，誰說這種模式不會存在于中國之外呢？

附錄：作者調研記錄

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（責任編輯：孫瑜）