上篇 西亞非洲經濟發展問題

西亞非洲國家的可持續發展問題

楊光

自從可持續發展觀念提出，40多年的時間已經過去；自從可持續發展成為廣為世界各國所接受的發展戰略，也已經過去20多年的時間。然而，從總體上看，西亞非洲國家的發展業績距可持續發展的要求仍然相差甚遠，解決一系列的可持續發展重大問題，仍是該地區國家面臨的嚴峻挑戰，需要它們與國際社會在許多重要領域共同努力。

一 新發展觀的由來

發展是一個在實踐中不斷豐富和更新的概念。就第二次世界大戰以來發展中國家的經濟發展而言，20世紀50～60年代，發展被界定為經濟增長和工業化。70年代初期，當人們發現經濟增長并不能像預期的那樣消除貧困和縮小貧富差距的時候，提出了“社會經濟綜合發展”和“滿足基本需要”的發展戰略，從而把發展的概念延伸到分配領域。70～80年代，人口急劇增長和生態環境惡化對社會經濟發展的不利影響日益顯露出來，這些新發現的問題與遠未得到解決的貧困問題交織在一起，大有相互推動和惡性循環之勢。從80年代開始，世界銀行和國際貨幣基金組織等國際金融機構根據新古典主義經濟學理念，在非洲和中東地區推行以經濟市場化和貿易自由化為特點的“結構調整”方案，但事實證明，該方案并非包治百病的良方。聯合國環境規劃署的報告認為：“結構調整計劃產生了經濟、社會和環境效益，也對社會穩定和環境可持續產生了負面影響。”環境問題的凸現向人們昭示，發展的概念不能再局限于生產和分配領域，而必須包含人類發展與生態環境相協調等更為廣泛的內容。因此，反映這種認識的可持續發展觀在70～80年代逐漸脫穎而出，并日益成為世界各國的共識。

早在第二次世界大戰以后，西方國家就開始有人對西方的工業化發展模式提出質疑，但直到70年代初，可持續發展觀才開始產生世界規模的影響。1972年6月聯合國在瑞典召開聯合國人類環境大會，成立了聯合國環境問題專門機構——聯合國環境規劃署，并通過了具有歷史意義的《人類環境宣言》。宣言明確提出了“我們應該做些什么，才能保持地球不僅成為現在適合人類生活的場所，而且將來也適合子孫后代居住”的問題，并且提出了包括保護資源、防止污染、提供援助、人口政策、環境教育、國際合作、消除大規模殺傷性武器等26條解決環境問題的基本原則。同年，“羅馬俱樂部”出版了《增長的極限》一書，指出技術、人口、營養、自然資源和環境5個因素影響著世界未來的發展。如果現在的趨勢繼續下去，全球體系將超載和崩潰。這些頗有影響的文獻和著述在世界范圍內喚起了人們對環境問題的覺醒。1987年，長期研究環境與發展問題的世界環境與發展委員會向聯合國提交了《我們共同的未來》研究報告，明確提出了應當走社會經濟發展與環境保護相結合的可持續發展道路，對可持續發展進行了明確界定，并且從加快經濟增長和解決貧困、保護環境和資源、滿足人民基本需要、控制人口增長、技術發展、法律和政策等方面闡述了可持續發展的基本要求。1991年聯合國環境規劃署、聯合國開發計劃署和世界銀行創辦了全球環境基金會，開始為發展中國家提供環境保護項目的低息貸款。1992年6月，具有歷史意義的聯合國環境與發展大會在巴西的里約熱內盧召開。大會通過的《里約熱內盧環境與發展宣言》和作為21世紀環境與發展行動指南的《21世紀日程》等重要文件，標志著可持續發展已經從一種觀念和理論變為一種為世界各國普遍接受的發展戰略和實施方案。2002年8月，聯合國在南非的約翰內斯堡召開第二次世界環境首腦會議。會議通過了《約翰內斯堡可持續發展宣言》和《可持續發展世界首腦會議執行計劃》等文件，承諾繼續堅持以經濟發展、社會發展和環境保護為三大支柱的可持續發展原則，全面執行《21世紀日程》，以及實現《聯合國千年宣言》等有關國際會議文件所提出的發展目標。

如今，闡釋可持續發展的著述已不鮮見，人們從不同角度進行界定，提出的可持續發展概念不勝枚舉。但得到國際社會普遍認同的，是《我們共同的未來》研究報告提出的概念。該報告把可持續發展界定為“既滿足當前需要，又不損害后代人滿足其自身需要之能力的發展”。該報告提出的可持續發展概念保留了過去經濟發展概念的內容，繼續強調經濟增長和“滿足基本需要”的意義，認為倘若發展中國家達不到一定的經濟增長速度，倘若窮人的基本需要得不到優先滿足，貧困問題得不到解決，發展是難以實現的。但該報告提出的可持續發展概念也有兩個不同以往的突出特點。第一，它引進代際發展觀念。傳統的經濟發展理論忽視了傳統工業化道路所代表的生產方式和消費方式對資源和環境造成的破壞，及其他對后代人發展的不利影響。而可持續發展突出強調當代人的發展不應以破壞子孫后代的發展為代價，拓展了發展理論的時間維度。第二，它把外差因素內部化。傳統的發展觀把經濟發展與生態環境完全對立起來，沒有把非市場化的自然資源和生態環境視為經濟資源和財富，實際上假設它們的供給是無限的，因而并不考慮經濟活動與這些非市場化的資源環境之間的互動關系。而可持續發展突出強調經濟活動與生態環境的和諧發展，充分考慮到生態環境對經濟活動的承載能力，把環境保護這個經濟發展的外差因素視為經濟發展的一個重要的內在組成部分。《里約熱內盧環境與發展宣言》明確指出：“為了實現可持續發展，環境保護工作應是發展進程的一個整體組成部分。”在可持續發展觀念中，環境保護已經成為衡量發展質量和發展水平的主要標準之一。

二 可持續發展問題的挑戰

西亞非洲是世界上經濟欠發達地區。多年來，該地區在經濟總量的增長、適齡人口入學率提高、兒童死亡率和文盲率下降等經濟和社會方面取得了一定的發展成就。但從可持續發展角度看，該地區還面臨很多問題，不僅經濟社會發展面臨的問題還相當嚴重，特別是人均經濟增長停滯、脫貧效果不明顯，而且資源和環境退化的問題也已經非常明顯地顯露出來。

最近30年來，西亞非洲地區的經濟增長雖然幾經波動起伏，但從總體上看，人均經濟增長基本上陷于停滯。以1972年與1999年相比，按照1995年美元不變價格計算，阿拉伯國家的人均國內生產總值年平均增長率僅為0.3%；撒哈拉以南非洲地區的人均國內生產總值平均每年下降1%。因此，西亞非洲國家與發達國家和東亞國家的經濟差距不斷拉大。

貧困問題在撒哈拉以南非洲地區相當突出，甚至還有加重趨勢。從絕對貧困情況來看，1987～1998年期間，日均生活費用低于1美元的人口，在中東北非地區從930萬人下降到550萬人，但在撒哈拉以南非洲地區卻從2.2億人增加到2.9億人；同一時期，貧困人口占全部人口的比例在中東北非地區從4.3%下降到1.9%，而在撒哈拉以南非洲地區卻幾乎沒有改變，1987年為46.6%, 1998年為46.3%。撒哈拉以南非洲是世界上貧困人口所占比例最大的地區。由于世界其他地區的貧困狀況相對改善，全世界的貧困正在向非洲相對集中。在上述同一時期，撒哈拉以南非洲在全世界絕對貧困人口中所占的比例從18.4%上升到24.3%，僅次于南亞居世界第二位。從相對貧困狀況來看，撒哈拉以南非洲也是最糟糕的地區之一。從1998年的統計來看，當年消費水平達到1993年本國平均消費水平1/3程度的人口，在中東北非地區占10.8%，在撒哈拉以南非洲地區高達50.5%。撒哈拉以南非洲的相對貧困水平與世界上相對貧困最嚴重的拉美地區不相上下。

西亞非洲地區的資源環境問題突出表現在土地退化、水源短缺、森林減少、物種瀕危和污染加劇等方面。

西亞地區耕地資源稀缺，僅占該地區面積的大約6%。非洲60%的人口以農業為生，對他們而言，土地是至關重要的生產要素。然而，由于干旱、風蝕、水蝕、沙漠侵蝕、落后的土地耕作方式、灌溉效率低導致的土壤鹽堿化和水澇，以及人口快速增長、城市擴展對土地的占用，以及土地占有嚴重不平等、土地產權和使用權不清所導致的窮人對生態脆弱地區土地的過度開發等多種原因，該地區存在著比較明顯的土地退化和荒漠化現象。據統計，西亞地區有42.1%的土地發生了不同程度的退化，其中75.6%是由于風蝕，12%是由于水蝕。在主要農業區，伊拉克64%的土地有鹽化和水澇問題，敘利亞和伊朗有50%的灌溉用地受到堿化和洪水嚴重影響。西亞地區牧場占總面積的50%，由于干旱缺水，以及過度放牧等原因，多數也都發生了退化現象。非洲有46%的國土面積受到荒漠化的影響，其中55%受到非常嚴重的影響，受影響最嚴重的地區是沙漠邊緣地區。

水資源短缺是中東地區面臨的一個突出問題。該地區氣候干旱，降水稀少，水資源是一種稀缺要素。隨著人口的急劇增長，中東的人均水資源供給量正在急劇下降，從1960年的3430立方米下降到1998年的1045立方米，居世界末位。據預測，如果現在的趨勢持續下去，到2025年將下降到667立方米。隨著人口增長和社會經濟活動對水資源需求的迅速增加，以及污染造成的可利用淡水資源減少，許多國家已經出現水資源供應短缺，其他國家也存在出現水資源短缺的可能。利比亞、阿拉伯半島國家、約旦等國水資源的消費量已經超過可更新水資源的供給量，埃及、以色列和約旦的水資源消費量很快將達到并超過可再生水資源的供給量，阿爾及利亞、伊朗、摩洛哥和突尼斯的水資源消費量盡管總體上還遠未超過可再生水資源的供給量，但也在朝缺水方向發展，并已經因難以承受地區間調水成本而面臨區域性缺水問題。

非洲的森林占世界森林覆蓋面積的17%。但為滿足人口增長所導致的擴大耕地需求、出口換匯需求，以及為了滿足貧窮的農牧民對傳統能源柴薪的需求，非洲森林的過度砍伐現象嚴重，森林面積在1990～2000年期間以平均每年0.7%的速度減少，是世界上森林減少速度最快的地區。西亞地區森林稀少，只占該地區面積的1%。但由于火災、過度放牧以及柴薪需求，在同期也以平均每年0.03%的緩慢速度趨于減少。

非洲是世界上生物種類比較豐富的地區，但物種瀕危現象相當突出。非洲有5個地區被聯合國環境規劃署劃定為“生物多樣性熱點”地區，即物種豐富但受到嚴重威脅的地區，它們是西印度洋群島、開普植物區、南部非洲肉質植物干旱臺地高原、上幾內亞森林和東非的東部弧形山脈森林。在西亞非洲地區造成物種瀕危的主要原因是森林、沼澤和濕地減少，戰爭對生態環境的破壞，工業和生活垃圾以及石油泄漏對生態環境的破壞，農業和水利建設和城市擴展，以及屢禁不止的偷獵行為導致物種棲息地受到破壞。有關國家政府因經濟困難、財力缺乏而無法對物種棲息地進行充分保護，也是重要的原因。

該地區面臨水源污染和空氣污染兩個主要污染問題。由于工業排放和居民生活垃圾的污染，以及城市和鄉村供水和衛生設施的缺乏等原因，2000年非洲獲得清潔用水的人口只有62%，在農村地區這一比例僅達47%。每年非洲約有300萬人死于與水有關的疾病。污染已經造成維多利亞湖等湖河出現富營養化現象，水質下降。西亞地區是世界上高度缺水的地區，工業排放、城市排污和農用化學品污染，以及固體廢物存放不當，使該地區的河湖和一些地下水層受到不同程度的污染，進一步加劇了水源的短缺。未經處理的污水大量向海洋排放，加上不時出現的石油泄漏事故，導致沿海污染日益嚴重。由于水引起的疾病，特別是腹瀉類疾病已經成為僅次于呼吸道疾病，造成兒童死亡和生病的第二大原因。在該地區的一些大城市，由于工業排放和車輛尾氣，以及煤炭、木材等傳統能源的使用，懸浮顆粒物、二氧化硫、氮氧化物和鉛等物質造成的空氣污染嚴重，威脅著人類健康，直接導致大量呼吸道疾病以及鉛中毒疾病的發生。窮人往往是污染的更大受害者。

三 面對挑戰的思考

西亞非洲國家在經濟增長、減輕貧困和環境保護方面的問題說明了該地區在可持續發展方面與世界其他地區的差距正在擴大，同時也說明了該地區國家迅速采取措施消除可持續發展障礙的緊迫性。如果不能迅速采取有效措施，該地區就會在可持續發展的大潮中擴大與世界其他地區的差距，進一步邊緣化。

西亞非洲國家的可持續發展問題錯綜復雜，解決問題的思路千頭萬緒。但從大的方面來看，與國際社會共同努力，從以下幾個方面著力推動，顯得尤為重要。

第一，恢復經濟增長。經濟增長是實現可持續發展的主要內容和必要條件。只有實現較快的經濟增長，才能為消除貧困、解決社會問題和保護環境提供必要的物質基礎。因此，恢復經濟增長應當是該地區可持續發展戰略面臨的首要任務。該地區國家經濟增長停滯的原因是復雜的。一方面，增長停滯與發展戰略失誤有關。一個比較普遍的問題是，許多國家長期通過政府對經濟的過度干預，推行內向型的進口替代工業化發展戰略，導致大量的資源配置失誤和浪費。另一方面，增長停滯也與該地區經濟無法適應國際發展環境的深刻變化有關。國際援助的減少和初級產品價格一蹶不振，對于嚴重依賴外國援助和出口單一初級產品的該地區經濟而言，是災難性的打擊。而兩極格局結束造成的該地區戰略地位下降，以及世界科技革命和產業結構調整導致國際市場對該地區出口初級產品的需求相對減少，則是這種變化的深層原因。在經濟全球化趨勢加快發展的形勢下，該地區國家總體上受益甚少。它們在國際貿易中的比重沒有顯著提高，很少受到外國直接投資青睞，人才外流依然嚴重，經濟安全受到新威脅。恢復該地區國家經濟增長取決于國內和國際兩個方面的努力。從解決內部問題來看，該地區國家需要繼續推行以市場經濟為方向的經濟調整，特別是提高宏觀經濟管理的能力和水平，建立符合市場經濟要求的政治、經濟、法律、企業制度、基礎設施，創造有利于提高國內儲蓄和投資以及吸引外國直接投資的環境，按照比較優勢原則調整產業結構，并通過開放和創新形成新的比較優勢產業，以及開展多種形式的區域性經濟合作。從改善國際環境來看，它們需要與國際社會共同努力建立國際經濟新秩序，特別是在新的世界貿易規則體系中體現發展中國家的利益，使發達國家取消不利于發展中國家出口的農產品補貼和市場壁壘，提高官方開發援助的數量和效率，切實減輕“重債窮國”的債務負擔，促進發達國家對發展中國家的技術轉讓，推動南北經濟合作。

第二，抓住脫貧重點。恢復經濟增長是脫貧的基礎，但并不能自然而然地迅速惠及貧困階層。有效的脫貧戰略應當是增長戰略與分配戰略的適當組合。從該地區的實際情況來看，脫貧戰略的頭緒很多，但采取以下幾個方面的措施顯得尤為重要。

其一，重視發展農業。該地區的絕大多數貧困人口都以農業為生，因此加快農業發展對脫貧具有至關重要的意義。長期以來許多國家把農業擺在工業發展的從屬地位，政府對農業的投入較少，農產品價格偏低，農業組織形式效率低，有些國家土地產權和使用權不明，有些國家土地占有高度不均，農業產業化程度低下，以至多數國家農業增長緩慢。增加農業投入，建設必要的農業基礎設施，理順農產品價格，減輕農業稅賦，使農民獲得明確的土地所有權和使用權，以及推動農產品加工工業的發展，是提高農民收入和減輕貧困的當務之急。

其二，提高窮人素質。勞動力是窮人的主要資產，改善窮人勞動力的資產質量至少與為其提供資本或土地等生產要素同樣重要。該地區的窮人缺乏受教育的機會和適當的醫療衛生條件，許多窮人因缺乏適當的技能而無法就業，許多窮人因患各種各樣的傳染病而失去勞動能力。在許多情況下，以知識和體能的欠缺為特征的勞動力素質低下對窮人的勞動能力形成嚴重制約。增加窮人接受教育和培訓的機會，改善其醫療衛生條件，有效地與艾滋病等嚴重威脅當地人身體健康的疾病做斗爭，進而提高窮人的素質和勞動能力，應當成為該地區脫貧戰略的一項重要內容。

其三，擴大就業機會。該地區相當多的窮人是城市和農村中的失業者或未充分就業人員，擴大窮人的就業機會是脫貧的重要渠道。在相當長的時間里，該地區國家推行內向型的進口替代工業化戰略，把重點放在較大型的國有企業發展上，所采用的低利率或負利率、高估匯率、進口資本貨物關稅減免等財稅政策客觀上鼓勵了資本密集技術的引進，抑制了勞動密集型企業特別是中小企業的發展。改變不利的財稅環境，依照比較優勢原則激勵和支持包括鄉鎮企業在內的勞動密集型產業的發展，有利于創造更多的就業機會。在政府支持下在貧困地區開展基礎設施建設和資源開發工程，也是改變貧困地區發展條件和解決農村失業問題的可取措施。大量的城市貧民只能依靠從事“非正規經濟”維持生計。政府對“非正規經濟”提供必要的基礎設施和服務并加強引導，對于改善城市窮人的就業條件和增加其就業機會具有重要意義。

其四，完善社會保障。防止貧困的發生需要社會安全網，以便人們在因年邁、傷殘、患病、失業、受災或家庭勞動力死亡而難以為生的時候，能夠獲得必要的救助。對于正在經歷經濟轉型和自然災害頻發的西亞非洲地區國家而言，建立這樣的安全網對于防止貧困的發生和蔓延意義更為顯著。然而，盡管該地區國家的社會保障制度建設已取得一定進展，但覆蓋面窄和項目不全等問題仍然相當突出。現有社會保障形式仍以社會保險為主，僅能惠及為數不多的正規經濟部門就業者。許多國家還沒有建立醫療保險制度，已經建立失業保障制度和專門針對窮人的社會救濟制度的國家更是寥若晨星。完善社會保障制度，特別是建立與國有企業改革配套的失業保障制度，以及社會救濟制度對于防止貧困的發生和蔓延具有顯著意義。

第三，控制人口增長。西亞非洲是世界上人口增長最快的地區。1975～1999年阿拉伯國家和撒哈拉以南非洲的年度人口增長率分別高達2.7%和2.8%，過快增長的人口對可持續發展的危害是明顯的。它使經濟增長掉進人口陷阱，人均經濟增長水平難以提高；過快的人口增長加重了國家的教育、醫療衛生和就業等社會負擔，增大了脫貧的難度；過快的人口增長加大了對資源和環境的壓力，使資源和環境保護更加困難。因此，控制人口過快增長對于實現可持續發展目標具有十分重要的意義。1994年在開羅召開的聯合國國際人口與發展大會提出，應當在實現經濟持續增長、促進社會經濟全面進步和保護環境的前提下解決人口問題，從而進一步強調了控制人口增長對于可持續增長的重要意義。對于經濟社會發展水平相對落后的西亞非洲國家而言，當前的人口快速增長固然與社會經濟發展水平以及“人口過渡”的階段性有關。但長期坐等經濟社會發展導致人口增長率自然下降，勢必影響可持續發展目標的實現。許多發展中國家的經驗已經證明，通過政府采取積極的人口控制措施，特別是增加婦女受教育和就業機會、改善醫療衛生狀況、建立社會保障制度、采取多種形式的節育鼓勵措施，以及實現政局穩定和減少戰爭和地區沖突，可以降低人們的生育需求；計劃生育服務可以成為控制人口增長的有效手段。西亞非洲國家借鑒這些成功的經驗，在控制人口快速增長方面是可以有所作為的。

第四，政府適度干預。許多與可持續發展直接相關的問題，僅僅依靠市場無法解決，政府干預對于恢復經濟增長、減輕貧困和保護資源環境可以發揮重要的作用。盡管該地區的許多國家在過去的發展經歷中，都有因政府過度干預而導致發展戰略失誤的教訓，但從可持續發展的要求來看，需要政府適度干預的領域依然相當廣泛。在貫徹國家制定的有關法律和法規，創建可持續發展的制度，確保宏觀經濟穩定，制定和實施有關的政策，控制人口過度增長，提供教育、醫療衛生和基礎設施等公共產品，實施有利于可持續發展的重大產業結構調整，創造有利于國內外投資者的投資環境、開創有利于可持續發展的對外關系等許多方面，政府的作用是市場所無法替代的。對于那些市場發育程度較低的國家，促進市場發育和完善市場機制本身也是政府發揮作用的重要領域。即便是在市場發育比較成熟的國家，利用市場機制實現可持續發展，也需要政府創造必要的條件。例如，空氣和水等公共資源往往不被當作具有交換價值的商品，因而經常被免費使用或成為政府大量補貼的對象，生產者和消費者無須考慮或大大低估了這些資源的環境成本，以至這些資源被過度使用和逐漸退化。只有當政府根據法律，通過課收稅費、取消補貼等手段使這些資源的交換價值顯現出來后，生產者和消費者才可能充分考慮耗用這些資源的成本，市場機制也才能夠為保護和合理配置這些資源發揮作用。世界銀行發表的報告承認：“環境保護恰恰是政府必須發揮中心作用的領域。私人市場不能或幾乎不能為制止污染提供什么鼓勵性措施。”有效發揮政府干預的作用需要通過政治改革，實現政府自身的廉潔和高效。《非洲發展新伙伴關系計劃》已把按照“民主、透明、負責、統一、尊重人權和促進法治”的原則加強政治和行政管理，確定為非洲國家的一項共同任務。但西亞非洲各國的國情千差萬別，符合國情的政治改革的具體形式，只能由每個國家自己選擇。

第五，維護地區穩定。西亞非洲地區不僅是世界上內戰和沖突最頻繁的地區，而且經常發生諸如海灣戰爭、阿富汗戰爭和伊拉克戰爭等較大規模的局部戰爭。冷戰結束以來的10多年時間里，該地區的戰爭和沖突頻仍，不僅直接導致大量人員傷亡和財產損失，使有關國家的發展計劃付諸東流，而且造成軍備競賽成風、難民流離失所、人道主義災難和環境災難時有發生、經濟制裁曠日持久、內資望風而逃、外資望而卻步、區域經濟合作無望實現等一系列不利后果，對該地區的社會經濟發展和環境保護構成嚴重威脅。發生戰爭和沖突的原因是復雜的。該地區國家一般都處于經濟、政治和社會的轉型時期，民族宗教問題錯綜復雜，貧富差距懸殊，歷史遺留的邊界領土爭端尚未解決，新的資源矛盾不斷出現，極端主義勢力活躍，大國利益激烈角逐，因而比世界其他地區更容易發生戰爭和沖突。消除地區沖突和戰爭根源是一項長期艱巨的任務，任重而道遠，絕非朝夕之功。從短期來看，維護地區局勢穩定是當務之急。堅持按照國際法準則處理國家間關系，發揮聯合國在維持地區和平方面的權威作用，控制大規模殺傷性武器，恢復中東和平進程，建立非洲的地區性維和機制，將有助于維護該地區的穩定，為可持續發展創造和平的外部環境。