第二節 應急管理

由政府主導、社會動員參與應對四大類突發事件，并以減少和防止大災難威脅為目的。因而，我們必須了解政府應急管理的目的及含義和特征，以及應急管理的目的及基本原則。

一、應急管理的含義及其特征

（一）應急管理的含義

應急管理（EmergencyManagement），是指由政府主導、社會動員參與并進行應對和處置四大類突發事件，提升各級政府的應對能力，以拯救生命、保護財產和公共衛生與安全，減少或防止在國家任何地方發生重大災難威脅的活動。應急管理是突發事件應對全過程活動，即政府及其他公共機構在突發事件事前、事發、事中、事后全過程中，采取預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、恢復與重建等一系列必要措施，保障公眾生命財產安全，促進社會安全發展的有關活動。應急管理以政府及其他公共機構為主導，要求社會各界和公眾積極參與以應對各種突發事件。其與企業等私人領域的突發事件應對活動相比具有公共性的特征。應急管理的客體是自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等各類突發事件。應急管理的目的是為了預防和減少突發事件的發生，控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序。應急管理的活動包括突發事件預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、恢復與重建等突發事件應對活動。

（二）應急管理的特征

1．狀態的特殊性

應急管理是政府管理的一種特殊狀態和特殊形式，需要在緊急情況下進行指揮和決策。常態管理是指通過制定和執行規章制度去管理正常的活動，提前可以進行安排和規劃，具有高度的確定性，其行為和后果一般都可以提前進行預期。在常態管理遇到挑戰的應急管理狀態下（仍然在常態政府管理的范圍內），從做出決策到執行，時間短、有時候情況不明、信息不清楚，需要立即決斷、壓縮繁雜的程序，有較大的風險和難度。

2．措施的緊迫性

應急管理的對象是突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，要求決策者在緊急情況下采取應急處置措施予以應對。因此，應急管理要求在較短時間內，以最有效的方式處置突發事件。一般而言，應急管理需要面對三個要素：事件的發生發展具有突發性和破壞性；可供管理者利用的時間、信息等資源非常有限；事態發展的后果很難預料。由于突發事件的特殊性，政府在應急管理中具有不同于常態管理的特征。其在管理權限、資源調動、管理手段、工作程序以及相應的組織機構等方面都顯示出采取措施緊迫的特性。

3．目標的公共性

應急管理的任務是盡可能地控制事態，在突發事件發生后把損失控制在一定范圍內，在事態失控后要爭取重新掌控。突發事件是發生在公共領域的事件，威脅到的是全社會或局部社會的利益，可能給全體公眾或部分公眾的生命健康和財產安全造成巨大損失。因此，突發事件影響到的是公共利益。應急管理的目的就是要最大限度地避免和減少突發事件給公眾造成的生命健康和財產損失，維護公共利益、維護公共安全。因此，應急管理的目標具有公共性。

4．權力的權威性

在處理突發事件特別是重大突發事件時，面對各種新情況、新問題，政府在進行應急管理的過程中，必須動用各種權威性公共權力。如征用單位和個人的財產，向單位和個人征用應急救援所需設備、設施、場地、交通工具和其他物資；請求其他地方政府提供人力、物力、財力或者技術支援；要求生產、供應生活必需品和應急救援物資的企業組織生產、保證供給；要求提供醫療、交通等公共服務的組織提供相應的服務。因此，在突發事件應對過程中，政府應急管理的一些原則、程序和方式將不同于正常狀態。管理權力將更加集中，決策和行政程序將更加簡化，一些行政行為將帶有更大的強制性等。

5．過程的循環性

應急管理是突發事件應對的一系列活動，貫穿于突發事件應對的全過程。一方面，應急管理貫穿于突發事件的事前、事發、事中、事后的全過程，包括預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、恢復與重建等一系列活動；另一方面，應急管理是事前、事后管理和事發、事中應急的有機統一，各個階段的活動彼此相互聯系、相互影響。因此，應急管理的過程具有循環性。

二、應急管理的目的

政府應急管理的目的，是通過提高對突發事件發生的預見能力、事件發生后的救治能力以及善后恢復階段的學習能力，及時有效地化解危急狀態，減少人員傷亡、經濟損失和社會影響，盡快恢復正常的生活秩序。對突發事件進行分期的目的，在于科學地規定與上述各個階段相適應的應急措施。預警期的主要任務是防范和阻止突發事件的發生，或把突發事件控制在特定類型以及特定的區域內，其關鍵在于預警預備能力。爆發期的主要任務是及時控制突發事件并防止其蔓延，其關鍵在于快速反應能力。緩解期的主要任務是減低應急措施的強度并盡快恢復正常秩序。善后期的主要任務是對整個事件處理過程進行調查評估并從事件中獲益，其關鍵在于善后學習能力。當然，由于突發事件演變迅速，各個階段之間的劃分有時不一定很容易確認，而且很多時候是不同階段相互交織、循環往復，從而形成突發事件特定的生命周期。

三、應急管理的原則

由于我國應急管理的各種規定還在不斷完善的過程中，在許多領域還沒有詳盡的規定。因此，應急管理工作根據《突發事件應對法》和《國家突發公共事件總體應急預案》的有關規定精神，我國應急管理工作主要遵循以下六項原則。

（一）以人為本，減少危害

切實履行政府的社會管理和公共服務職能，把保障公眾健康和生命財產安全作為首要任務，最大限度地減少突發事件及其造成的人員傷亡和危害。

（二）居安思危，預防為主

高度重視公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。增強憂患意識，堅持預防與應急相結合，常態與非常態相結合，做好應對突發事件的各項準備工作。

（三）統一領導，分級負責

在黨中央、國務院的統一領導下，建立健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地管理為主的應急管理體制。在各級黨委領導下，實行行政領導責任制，充分發揮專業應急指揮機構的作用。

（四）依法規范，加強管理

依據有關法律和行政法規，加強應急管理，維護公眾的合法權益，使應對突發事件的工作規范化、制度化、法制化。

（五）快速反應，協同應對

加強以屬地管理為主的應急處置隊伍建設；建立聯動協調制度；充分動員和發揮鄉鎮、社區、企事業單位、社會團體和志愿者隊伍的作用，依靠公眾力量，形成統一指揮、反應靈敏、功能齊全、協調有序、運轉高效的應急管理機制。

（六）依靠科技，提高素質

加強公共安全科學研究和技術開發，采用先進的監測、預測、預警、預防和應急處置技術及設施，充分發揮專家隊伍和專業人員的作用，提高應對突發事件的科技水平和指揮能力，避免發生次生、衍生事件；加強宣傳和培訓教育工作，提高公眾自救、互救和應對各類突發事件的綜合素質。