第一節(jié) 突發(fā)事件

政府應(yīng)急管理活動是以對突發(fā)事件的發(fā)生以及發(fā)展規(guī)律研究為基礎(chǔ)的，因此我們必須了解突發(fā)事件的含義和主要特征，突發(fā)事件的分類、分級和分期等制度。

一、突發(fā)事件的含義及其特征

（一）突發(fā)事件的含義

突發(fā)事件中的“突發(fā)”是指突如其來、出乎預(yù)料、令人猝不及防的狀態(tài)；“事件”則是指在社會上和自然界所發(fā)生的各類較大和重大事件。突發(fā)事件是人們尚未認(rèn)識到的在某種必然因素支配下瞬間產(chǎn)生的，給人們和社會造成嚴(yán)重危害、嚴(yán)重?fù)p失且需要立即處理的破壞性達(dá)到一定程度的事件。《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）把突發(fā)事件界定為：“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。”

（二）突發(fā)事件的特征

根據(jù)我國社會公眾對突發(fā)事件約定俗成的理解和法律法規(guī)的規(guī)定，突發(fā)事件具有如下特征。

1．突發(fā)性

突發(fā)事件具有突然發(fā)生、突如其來、出乎管理者預(yù)料的特征。管理者對事件的發(fā)生出乎預(yù)料，即在什么時間、什么地點(diǎn)、因什么原因、發(fā)生什么事件、造成什么危害、能否及時得到控制等缺乏清晰準(zhǔn)確地判斷。雖然有些突發(fā)事件存在發(fā)生征兆和預(yù)警的可能，管理者能夠提前捕捉到一些信息，但由于事件真實發(fā)生的時間、地點(diǎn)、規(guī)模等管理者不易準(zhǔn)確預(yù)見和判斷，同樣具有突發(fā)性。由于事發(fā)突然，在管理者和公眾心理上高度震驚，易產(chǎn)生恐慌情緒，表現(xiàn)出聽信各種謠言、逃離事發(fā)現(xiàn)場等行為。在資源上，人財物等各種應(yīng)急資源提前沒有做好充分準(zhǔn)備，容易出現(xiàn)暫時性短缺，發(fā)生無序哄搶行為。由于缺乏必要的或可行的預(yù)案、具體有效的手段、可以調(diào)配的資源和應(yīng)對措施等使得各項準(zhǔn)備不到位。

2．危害性

突發(fā)事件是造成或者可能造成嚴(yán)重的社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的事件。從突發(fā)事件危害的影響方式來看，包括客觀損失和主觀影響兩個方面。其中，客觀損失包括人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失、環(huán)境影響、社會秩序破壞等；主觀影響包括政治影響、社會影響、媒體關(guān)注度、敏感程度等。突發(fā)事件發(fā)生后，要求管理者迅速做出決策，調(diào)動和配置一切可得資源進(jìn)行應(yīng)對，盡快控制事態(tài)，消除不利后果，保障生命財產(chǎn)安全。從突發(fā)事件危害的影響周期來看，有些破壞是暫時性的，隨著突發(fā)事件處置的結(jié)束逐步消除，而有些破壞產(chǎn)生的影響則是長期的。這就要求管理者盡快控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對活動，保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全，維護(hù)國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序。如果對突發(fā)事件的處置不當(dāng)或不及時，可能引發(fā)各種次生、衍生災(zāi)害，帶來經(jīng)濟(jì)、社會和政治等方面的嚴(yán)重影響，甚至造成難以預(yù)計的嚴(yán)重危害社會的后果。

3．不確定性

突發(fā)事件通常在發(fā)生的狀態(tài)、發(fā)生的原因、發(fā)展變化的過程、造成的后果等方面具有高度的不確定性，表現(xiàn)出信息不及時、不準(zhǔn)確、不全面、不對稱等特征，造成決策困境。突發(fā)事件發(fā)生后的第一時間，各種信息高度混雜，到底是自然原因、人為原因、技術(shù)原因還是管理原因，經(jīng)常無法用常規(guī)性規(guī)則進(jìn)行判斷，通常需要經(jīng)過比較長的調(diào)查核實后方能確定。突發(fā)事件發(fā)生后，許多不確定因素在隨時發(fā)生變化，事態(tài)的發(fā)展也會隨之出現(xiàn)變化。究竟事態(tài)會朝哪個方向發(fā)展，是好轉(zhuǎn)還是惡化，在較短時間內(nèi)往往難以研判，并且其后的次生、衍生災(zāi)害和可能涉及的影響沒有經(jīng)驗性知識可供指導(dǎo)。在造成后果方面，究竟事態(tài)會產(chǎn)生哪些嚴(yán)重危害，最終能否得到有效控制和解決，取決于各方面的因素，事件發(fā)生的第一時間往往難以確定，通常需要在事件發(fā)生一段時間后才能漸漸清晰。

4．公共性

突發(fā)事件無論是自然災(zāi)害事件還是公共安全事件，其影響均涉及社會公共領(lǐng)域。應(yīng)對主體則主要是政府等公共部門，同時，社會公眾都要積極參與應(yīng)對并從事件中總結(jié)學(xué)習(xí)，這使得政府面對的公共領(lǐng)域突發(fā)事件有別于企業(yè)等私人領(lǐng)域發(fā)生的突發(fā)事件。在危害對象方面，突發(fā)事件可能會對社會系統(tǒng)的基本價值觀和行為準(zhǔn)則構(gòu)架產(chǎn)生影響。其影響范圍是在社會公共領(lǐng)域，涉及的主體是公眾。在應(yīng)對主體方面，突發(fā)事件要求政府等公共部門使用公共權(quán)力、調(diào)動公共資源，盡快控制事態(tài)發(fā)展，減輕事件造成的危害。經(jīng)過突發(fā)事件的考驗后，整個社會都應(yīng)通過認(rèn)識和思考，重新調(diào)整社會系統(tǒng)的行為準(zhǔn)則和生活方式，重新塑造自身的基本價值觀。與公共領(lǐng)域發(fā)生的突發(fā)事件不同，在企業(yè)經(jīng)營管理活動中，由于外界環(huán)境因素或企業(yè)自身引起以及出人意料地發(fā)生，給企業(yè)造成嚴(yán)重危害、損失或影響且需要立即處理的企業(yè)突發(fā)事件。其影響范圍主要是在企業(yè)相關(guān)利益主體，應(yīng)對也主要是在企業(yè)層面展開。在一定條件下，企業(yè)突發(fā)事件也可能轉(zhuǎn)化或升級為公共領(lǐng)域的突發(fā)事件。

二、突發(fā)事件的分類

突發(fā)事件的種類紛繁復(fù)雜，可以按照不同標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行劃分。例如：按照成因，分為自然性突發(fā)事件和社會性突發(fā)事件；按照危害性，分為輕度突發(fā)事件、中度突發(fā)事件、重度突發(fā)事件；按照可預(yù)測性，分為可預(yù)測的突發(fā)事件、不可預(yù)測的突發(fā)事件；按照可防可控性，分為可防可控的突發(fā)事件、不可防不可控的突發(fā)事件；按照影響范圍，分為地方性突發(fā)事件、區(qū)域性突發(fā)事件或國家性突發(fā)事件、世界性突發(fā)事件或國際性突發(fā)事件。

根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機(jī)理，我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》把突發(fā)事件主要分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四大類。這四大類突發(fā)事件往往相互交叉和關(guān)聯(lián)，某類突發(fā)事件可能與其他類別的事件同時發(fā)生（如“大災(zāi)之后有大疫”，重大地震和洪澇災(zāi)害可能伴隨著重大動物疫情），或者引發(fā)次生、衍生事件（如環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件可能引發(fā)群體性事件）。

（一）自然災(zāi)害

自然災(zāi)害是指由于自然異常變化造成的人員傷亡、財產(chǎn)損失、資源破壞等現(xiàn)象或一系列事件。其本質(zhì)特征是由自然因素直接導(dǎo)致。主要包括水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等。

（二）事故災(zāi)難

事故災(zāi)難是指突然發(fā)生的，造成或者可能造成重特大人員傷亡、重大財產(chǎn)損失、重大生態(tài)環(huán)境破壞和對全國或者一個地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、政治安定構(gòu)成重大威脅和損害，有重大社會影響的涉及安全生產(chǎn)的緊急事件。其本質(zhì)特征是由人們無視規(guī)則的行為所致。主要包括工、礦、商、貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故、交通運(yùn)輸事故、公共設(shè)施和設(shè)備事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。

（三）公共衛(wèi)生事件

公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生的，造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。其通常由自然因素和人為因素共同所致（近年來公共安全事件常常與食品安全事件并列）。

（四）社會安全事件

社會安全事件是指社會上發(fā)生的重大群體性事件、嚴(yán)重暴力刑事案件、恐怖襲擊等嚴(yán)重威脅社會治安秩序和公民生命財產(chǎn)安全，需要采取應(yīng)急特別措施進(jìn)行處置的突發(fā)事件。其主要由一定的社會問題誘發(fā)。包括恐怖襲擊事件、經(jīng)濟(jì)安全事件和涉外突發(fā)事件等。

三、突發(fā)事件的分級和分期

（一）突發(fā)事件的分級

突發(fā)事件的分級是依突發(fā)事件發(fā)生的危害程度、范圍或社會影響的大小，將突發(fā)事件進(jìn)行由低到高的級別劃分。依照我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定：“按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。”按照“既要有效控制事態(tài)、又要應(yīng)急措施適當(dāng)”的原則，根據(jù)突發(fā)事件的嚴(yán)重程度、可控性、影響范圍以及突發(fā)事件應(yīng)對的能力等因素，我國將突發(fā)事件相應(yīng)地劃分為特別重大（Ⅰ級）、重大（Ⅱ級）、較大（Ⅲ級）和一般（Ⅳ級）四級。

至于突發(fā)事件的級別劃分標(biāo)準(zhǔn)我國國務(wù)院印發(fā)的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》對特別重大、重大突發(fā)事件分級標(biāo)準(zhǔn)作了詳細(xì)規(guī)定，并同時明確，較大和一般突發(fā)事件的分級標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院主管部門確定。國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》《國家安全生產(chǎn)事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》《國家地震應(yīng)急預(yù)案》等各類應(yīng)急預(yù)案中對于自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等級別劃分也做了具體規(guī)定。例如，特別重大和重大安全事故關(guān)于人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失的分級標(biāo)準(zhǔn)是，特別重大安全事故：造成30人以上死亡（含失蹤），或危及30人以上生命安全，或直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失1億元以上的事故。重大安全事故：造成10人以上、30人以下（含失蹤），或危及10人以上、30人以下生命安全，或直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失5000萬元以上、1億元以下的事故。

《國家地震應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定將地震災(zāi)害事件分為四級。其中，特別重大地震災(zāi)害，是指造成300人以上死亡，或直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失占該省（自治區(qū)、直轄市）上年國內(nèi)生產(chǎn)總值1%以上的地震；發(fā)生在人口較密集地區(qū)7.0級以上地震，可初判為特別重大地震災(zāi)害。重大地震災(zāi)害，是指造成50人以上、300人以下死亡，或造成一定經(jīng)濟(jì)損失的地震；發(fā)生在人口較密集地區(qū)6.5～7.0級地震，可初判為重大地震災(zāi)害。較大地震災(zāi)害，是指造成20人以上、50人以下死亡，或造成一定經(jīng)濟(jì)損失的地震；發(fā)生在人口較密集地區(qū)6.0～6.5級地震，可初判為較大地震災(zāi)害。一般地震災(zāi)害，是指造成20人以下死亡，或造成一定經(jīng)濟(jì)損失的地震；發(fā)生在人口較密集地區(qū)5.0～6.0級地震，可初判為一般地震災(zāi)害。

《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定將根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件性質(zhì)、危害程度、涉及范圍，劃分為特別重大（Ⅰ級）、重大（Ⅱ級）、較大（Ⅲ級）和一般（Ⅳ級）四級。其中，特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件主要包括以下幾方面。

（1）肺鼠疫、肺炭疽在大、中城市發(fā)生并有擴(kuò)散趨勢，或肺鼠疫、肺炭疽疫情波及兩個以上的省份，并有進(jìn)一步擴(kuò)散趨勢。

（2）發(fā)生傳染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感病例，并有擴(kuò)散趨勢。

（3）涉及多個省份的群體性不明原因疾病，并有擴(kuò)散趨勢。

（4）發(fā)生新型傳染病或我國尚未發(fā)現(xiàn)的傳染病發(fā)生或傳入，并有擴(kuò)散趨勢，或發(fā)現(xiàn)我國已消滅的傳染病重新流行。

（5）發(fā)生烈性病菌株、毒株、致病因子等丟失事件。

（6）周邊以及與我國通航的國家和地區(qū)發(fā)生特大傳染病疫情，并出現(xiàn)輸入性病例，嚴(yán)重危及我國公共衛(wèi)生安全的事件。

（7）國務(wù)院衛(wèi)生行政部門認(rèn)定的其他特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

（二）突發(fā)事件的分期

突發(fā)事件通常遵循一個特定的發(fā)生、發(fā)展和恢復(fù)周期，有發(fā)生、發(fā)展、減緩和結(jié)束等不同階段，在不同階段需要采取相應(yīng)的不同措施。因此，需要按照社會危害的發(fā)生過程將各級突發(fā)事件進(jìn)行階段性分期，以此作為政府采取應(yīng)急措施的重要依據(jù)。根據(jù)社會危害可能造成危害和威脅、實際危害已經(jīng)發(fā)生、危害逐步減弱和恢復(fù)三個階段，可將突發(fā)事件總體上劃分為預(yù)警期、爆發(fā)期、緩解期和善后期四個時期。