第三節 我國應急管理的基本情況

黨的十六大以來，特別是取得抗擊“非典”斗爭的重大勝利后，黨中央、國務院在深刻總結歷史經驗，科學分析公共安全形勢的基礎上，以制定、修訂應急預案為抓手，基本建立起應急管理的法制體系，初步形成了應急管理體制，全面加強了應急管理機制和應急保障體系，全面推進應急管理體系建設，應急管理的理論研究不斷深入，將我國政府突發事件應對能力提升到了一個新的水平。

一、應急管理法治體系基本建立

在深入總結應急管理實踐經驗的基礎上，我國針對突發事件應對活動制定出臺了一系列的法律法規和規章，編制了大量的應急預案，使突發事件應對工作基本上做到了有章可循、有法可依。

（一）應急管理法律體系基本形成

2003年5月9日，《突發公共衛生事件應急條例》正式頒布，標志著我國衛生應急處理工作納入法制化軌道。2004年3月，第十屆全國人大二次會議通過憲法修正案，將規定的“戒嚴”修改為“進入緊急狀態”，確立了我國的緊急狀態制度。2007年11月1日，《中華人民共和國突發事件應對法》頒布施行，進一步確立了規范應對各類突發事件共同行為的基本法律制度。據統計，黨的十六大以來，國務院制定了《突發公共衛生事件應急條例》《重大動物疫情應急條例》等應對自然災害、事故災難、突發公共衛生事件和社會安全事件的單行法律和行政法規60多部，全國人大常委會分別組織修訂了《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國動物防疫法》等法律，北京、廣東、重慶等地方出臺了相關的地方應急管理法規和規章。目前，我國已基本建立了以憲法為依據、以《突發事件應對法》為核心、以相關單項法律法規為配套的應急管理法律體系，應急管理工作逐漸進入了制度化、規范化、法制化的軌道。

（二）應急預案體系建設全面推進

截至2005年年底，全國應急預案編制工作已基本完成，地方總體應急預案編制工作也陸續完成，全國“縱向到底、橫向到邊”的預案體系基本形成。截至2010年7月，國家總體應急預案、專項預案和部門預案已達到115件，所有省、市級政府和98.8%的縣級政府編制了總體應急預案，全國各級各類預案總數達到240多萬件。國家和地方制定了預案編制、演練、評估、修訂等動態管理制度。各地方防汛搶險、地震救援、消防滅火、防化學品泄漏、處置環境污染、公共衛生事件處置、海上救助、處置大面積停電、應急通信保障、反恐怖和核事故等方面的應急演練也有序開展。

二、應急管理體制初步形成

經過多年努力，我國初步形成了以統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制，為突發事件應對工作提供了強有力的組織保證。

（一）全國應急管理體制已經形成

國務院辦公廳于2006年4月設置國務院應急管理辦公室（國務院總值班室），履行值守應急、信息匯總和綜合協調職能，發揮運轉樞紐作用。國家防汛抗旱總指揮部、國家森林防火指揮部、國家抗震救災指揮部、國家減災委員會、國務院安全生產委員會、國務院食品安全委員會等議事協調機構的職能不斷完善。各地區、各有關部門也都加強了應急管理領導機構和辦事機構建設，明確職責分工，落實人員編制，應急管理體制不斷建立健全。

（二）專項和地方應急管理機構得到充實和加強

國家防汛抗旱、抗震救災、森林防火、安全生產、公共衛生、公共安全、反恐怖、海上搜救和核事故應急等專項應急指揮進一步得到完善；解放軍和武警部隊應急管理的組織體系得到了有效加強。各級地方政府均依中央的體制建立了相應機構，配置了人員編制，使地方應急體制建設得到強化。許多鄉鎮、街道、社區、企業、學校等基層單位建立健全了相應的應急管理工作機構和隊伍。應急管理機構建立專家隊伍建設繼續推進。

三、應急管理機制全面加強

按照“統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效”的目標，推進應急管理機制建設，監測預警、信息報告、決策指揮、信息發布、調查評估、恢復重建等取得了重要進展。

（一）建立健全隱患排查和監測預警機制

國務院應急平臺已初步建成，實現了與各部門專業應急平臺、省（自治區、直轄市）政府應急平臺的互聯互通。氣象、地震、衛生、水文、海洋、地質災害、森林火災、農林病蟲害等災害風險評估和綜合監測預警系統的建設不斷加強。三峽大壩、重要核設施、重要通信樞紐、鐵路交通、油氣管道等重要設施的監測監控和預警信息系統建設進一步得到加強。大型活動公共安全風險評估以及經濟社會發展重大決策、重大建設項目的社會穩定風險評估機制不斷健全。

（二）健全完善應急協調聯動處置機制

各地區各有關部門的信息共享、處置聯動、輿論引導等工作機制不斷完善。地方與部門相互配合、軍地協同、全社會共同參與的工作格局基本形成。公安、民政、衛生、環保、交通運輸、水利、農業、安全監管、地震、氣象等部門間及首都地區、泛珠三角九省（區）、粵港澳等區域間信息共享和應急協作聯動機制不斷健全。外交部、公安部、交通運輸部、商務部、民政部、衛生部、地震局、總參等部門和單位要加強溝通聯動，建立健全涉外突發事件防范處置機制。

（三）建立完善恢復重建保障機制

重特大自然災害發生后救助、補償、撫慰、撫恤、安置等善后政策迅速發布，恢復重建計劃及時制訂實施；恢復生產、生活和社會秩序的相關政策措施出臺落實。我國在應對南方低溫雨雪冰凍災害取得階段性勝利后，國務院及時批轉了災后重建安排意見和恢復重建規劃指導方案。汶川特大地震發生后，國務院制定了關于地震災區恢復生產的指導意見，迅速出臺了《汶川地震災后恢復重建條例》，編制了災后重建總體規劃和各專項規劃。青海玉樹地震發生不到兩個月，國務院印發了《玉樹地震災后恢復重建總體規劃》。

四、應急保障更加有力

近年來，按照在現代復雜條件下完成處置突發事件應急保障的要求，全面加強了應急隊伍、物資、經費、交通、通信等建設，為突發事件應對工作提供了強有力的支撐和可靠的保證。

（一）大力推進應急隊伍建設

隨著公安消防、地震救援、抗洪搶險、森林消防、海上陸地搜尋救助、應急通信、道路搶通、應急運輸、危險化學品事故處置、醫療救治和衛生防疫及核事故處置等專業應急隊伍建設不斷推進，以公安消防部隊為依托的綜合性應急救援隊伍建設得到加強，企事業單位專、兼職隊伍和志愿者隊伍不斷地發展壯大。軍隊組建了抗洪搶險、地震救援、交通應急搶險、海上應急搜救、應急通信保障、醫療防疫救援、核生化應急救援、空中緊急運輸服務八個方面共5萬人的應急隊伍，在各軍區設立了相應的應急力量，并納入國家應急隊伍體系；武警建立了水電和交通專業應急救援隊伍，進一步加強了反恐、反劫機和地震災害緊急救援等應急專業隊伍建設；公安特警力量也不斷加強。以專群結合、專業化為主的應急力量和動員群眾參與的應急力量體系將不斷完善。

（二）加大應急物資和經費投入

公安、民政、衛生、水利、林業等部門加強了中央和地方應急物資儲備庫建設，生活救助、公共衛生、搶險救災等應急物資儲備及專業救援裝備儲備的品種和數量有較大幅度增加。各級財政加大了經費投入，民政部、財政部等部門建立了中央救災資金應急撥付機制。水利部、財政部建立了預算內防汛經費、特大防汛抗旱補助費、中央水利建設基金應急度汛經費等經費保障體系。

（三）提高安全設防標準

在經歷了各種重大自然災害后，特別是南方低溫雨雪冰凍災害后，在全國范圍內提高了電力、道路、通信等基礎設施和建筑的安全設防標準。汶川地震后對相關抗震設防標準進行了修訂。全國提高了學校、醫院等人員密集場所的抗震設防等級。各地在城鎮規劃發展中，加強了抵御洪澇災害、地震、地質災害等自然災害的防災、減災基礎設施建設。省會城市和大、中城市均建設了應急避難場所。

（四）大力加強社會動員

深入開展應急管理知識“五進”（進社區、進企業、進學校、進農村、進家庭）活動，普及預防、避險、自救、互救、減災等應急防護知識，提高公眾應對突發事件的綜合素質，積極開展基層應急管理示范點建設，初步形成政府統籌協調、群眾廣泛參與、防范嚴密到位、處置快捷高效的基層應急管理和社會參與工作機制，基層應急保障能力全面加強，全社會公共安全意識和自救互救能力普遍提升。

當我們研究國外的應急管理，就會發現國外應急管理源于早期對洪災、森林火災等各種自然災害的應對。美國應急管理歷史最早可追溯到1803年的一個國會法案。其目的是為美國聯邦對新罕布什爾州一個遭受大火的市鎮進行援助提供法律依據。在第二次世界大戰結束后的歐洲各國，應急管理主要是將民防作為應急管理的重點。20世紀70年代末以來，國外應急管理逐漸經歷了一個從民防到應急管理、從自然災害到綜合性應急管理的過程。在我國歷史上由于災害頻繁，歷朝歷代一直把災害的管理作為安撫民心、穩定社會、鞏固統治的重要措施。以賑濟、撫恤、救荒為基本內容的災害管理逐步擴展為國家行政管理的一項重要職能。新中國成立以來，在應對突發事件的實踐活動中，我國應急管理的發展經歷了以單災種管理為主、以“一案三制”為基本框架的應急管理體系建設、深化應急管理體系建設三個階段。經過實踐探索，我國已在全社會范圍內初步建立起了有中國特色的應急管理體系。不過，我國的應急管理體系與有效應對復雜多變的公共安全形勢還不適應，與經濟社會快速發展的形勢還不適應，與最大限度地保障人民群眾生命財產安全的要求還不適應，與發達國家的應急管理水平要求相比還需要進一步地改進和完善。在當今社會，各種罕見巨災的形成、演變與影響是一個錯綜復雜的綜合系統，應急管理工作較之以前具有更強的復雜性、嚴重性和放大性，應對任務更為繁重艱巨。

突發事件應對是對各級領導干部執政能力和領導能力新的、更大的考驗。必須堅持以人為本，把保障公眾健康和生命財產安全作為首要任務；把加強應急管理作為全面履行政府職能的重要方面；把應急管理水平作為檢驗政府行政能力的重要標志。

自20世紀90年代初以來，世界各國以及包括聯合國在內的國際組織，都高度重視應急管理，并從人財物等各個方面積極支持理論研究和實際應用。目前，國外研究者對應急管理政策研究，主要集中在國家政治體制與應急管理的政策和立法、應急管理政策效果的研究、應急管理技術性政策三個方面。

我國應急管理的實踐推動了應急管理研究，其中，2003年突如其來的“非典”疫情、2006年年底國務院應急管理專家組的成立、2008年汶川特大地震構成了劃分我國應急管理階段的里程碑式事件。“非典”疫情對我國應急管理的興起具有非常特殊的意義。“非典”疫情結束后全國“應急管理或危機管理驟然興起”，并在2003年后還持續有更多的論文研究“非典”。2006年，國務院頒布《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》，國務院辦公廳正式成立國務院應急管理辦公室和應急管理專家組。國家對應急管理實際工作和理論研究更加重視，學者的研究開始從主要集中于突發事件生命周期等方面的整體介紹到橫向研究并拓展到具體領域。2008年，南方部分地區低溫雨雪冰凍災害和汶川特大地震進一步引起學者們投身于應急管理的研究，形成了應急管理研究的又一個高潮。《國家應急平臺體系關鍵技術研究與應用示范》成為國家“十一五”科技支撐計劃重大項目。2008年，國家自然科學基金委員會實行“應急管理重大研究計劃”，重點圍繞非常規突發事件的信息處理與演化規律建模、非常規突發事件的應急決策理論、緊急狀態下個體和群體的心理與行為反應規律三方面的核心科學問題開展研究。

目前，我國有關應急管理的理論研究，主要集中在對應急管理規律的深入探討。其中，有關政府應急管理體制的研究主要側重于國外經驗借鑒，介紹國外中央、地方以及大城市的具體經驗和做法，從而為我國應急管理體制設計提供參考和借鑒，探討我國政府應急管理的機構設置、職能配置以及與職能相對應的事務管理制度及權力運行機制等。與應急管理體制相比，我國制定并頒布了《突發事件應對法》后，對與法律相銜接的法規規章的研究不夠，應急法律體系完善效率不高。在應急管理機制方面，我國對監測預警、信息發布、社會動員等一些具體的工作機制，開展了理論研究和實踐探索。不少地區開始從整體戰略上推進應急管理機制的研究和建設，尋求全面整合的運作模式。例如，北京市積極建設首都地區信息溝通與應急協作機制，組織相關科研機構，推進預測預警、信息報告、決策處置、信息發布、社會動員、恢復重建、調查評估七大機制研究。

應急管理是一門新興的交叉學科，該專業的本科生培養計劃涉及管理學、新聞學、法學、生物學、醫學等學科。有學者認為應急管理學是跨學科發展形成的交叉學科。我們認為應急管理學是運用了管理學、法學、社會學、流行病學、心理學、傳播學、統計學等各門學科的原理和方法，具有綜合性特征。但是作為一門獨立的學科，具有獨立的研究對象、范疇和邏輯體系。

本教材的邏輯體系安排的是基于對應急管理學科的定位——應急管理是常態的公共管理遭遇挑戰的狀態，因而仍然歸屬于公共管理學科下的二級學科。這種判斷是基于多數學者都認為應急管理是交叉的綜合學科。我們主張的公共管理學的學科歸屬并不排斥其他相關學科對應急管理的研究，相反這恰恰體現了當代科學研究的綜合性。多學科適當分工、密切協作，有利于使應急管理學的研究更加豐滿，成果能更好地引導實踐的發展，使應急管理學科體系更加科學嚴密。

應急管理學是以公共管理中應對和處置突發事件為研究的主要對象，把握政府和社會應對突發事件規律的科學。

近些年，公共安全作為學科被提出并成為我國自己采用的學科名稱。2004年，中國工程院受國務院委托，在討論制定我國科技發展規劃的會議上，將所有學科分為20個門類，“公共安全”列第9類，研究內容包括6個方面：自然災害、事故災難、防恐反恐、基礎設施保護、公共衛生和社會安全。《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》把公共安全列為我國科技發展的重點領域。2011年4月，國務院學位委員會、教育部下發的《關于印發〈學位授予和人才培養學科目錄（2011年）〉的通知》，“安全科學與工程”成為新增的一級學科。將應急管理中的科學問題歸納為戰略研究、監測預警、資源管理以及模擬仿真等核心內容；圍繞應急計劃、應急組織、運行機制和管理策略等方面進行研究；選用廣義應急管理的視角，將風險管理、協調管理和危機管理等理論中的科學方法應用到應急管理中。應急管理在國際上是一個“年輕”的學科，在我國更是剛剛起步。因而，借鑒西方應急管理的學科管理，確定我國應急管理學科的內容和方法，盡快建立我國自己的應急管理學科，是實現我國應急管理研究和實踐與國際更進一步深入交流的必要條件。

應急管理學在研究內容上必須回答：應急管理體系中體制、機制和法治的基礎。近一個時期以來，我國應急管理人才培養、教育培訓、學科建設等工作取得重要進展：應急管理培訓已被納入全國干部教育培訓、輪訓課程體系；國家和地方應急管理培訓基地建設全面展開；培訓教材、師資隊伍、課程開發穩步推進；分層次、分類別、多渠道、多形式、重實效、充滿活力的培訓格局初步形成。全國干部培訓教材編審指導委員會先后組織編寫了《公共危機管理》《突發事件應急管理》等教材。由于我國應急管理培訓課程內容設置還沒有一個科學統一的標準，課程體系也沒有統一規范，使得我國當前應急管理教材雖然數量比較多，但缺乏權威性、針對性和實用性。為此，需要開發一套符合我國應急管理工作實際情況和各級領導干部應急管理培訓需求、科學合理、綜合實用的教材，使其成為開展各級領導干部應急管理培訓的基礎教材。國家行政學院與地方行政學院合作，組織相關人員編寫了《政府應急管理》。

思考題

1．我國現在面臨的突發事件的挑戰是什么？

2．如何準確把握政府在突發事件應對過程中的位置？

3．政府應急管理應遵循的基本原則是什么？

參考書目

1．[美]哈島．應急管理概論 [M]．北京：知識產權出版社，2012.

2．洪凱．應急管理體制跨國比較 [M]．廣州：暨南大學出版社，2012.

3．王寶明．中國應急管理制度的完善 [J]．中國應急管理，2012（8）:27-31.