戰(zhàn)略決策

案例一 探索解決法律援助經(jīng)費(fèi)“保障難”

司法部法律援助工作司 孫劍英

【案例描述】

一、相關(guān)背景

法律援助是國家建立的為經(jīng)濟(jì)困難公民和特殊案件當(dāng)事人提供免費(fèi)法律服務(wù)，保障社會貧弱者平等實(shí)現(xiàn)其合法權(quán)益的一項(xiàng)重要法律制度。我國從1994年開始探索建立法律援助制度，2003年國務(wù)院頒布實(shí)施《法律援助條例》（以下簡稱《條例》），標(biāo)志著我國法律援助制度基本形成。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，我國法律援助制度不斷完善，功能作用日益凸顯，已經(jīng)成為中國特色社會主義司法制度的重要組成部分，在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、推進(jìn)法治國家建設(shè)、維護(hù)困難群眾合法權(quán)益中發(fā)揮了越來越重要的作用。

如果說法律援助是一臺“機(jī)器”，那么保持這臺“機(jī)器”運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的動力就是經(jīng)費(fèi)?！稐l例》第三條第一款規(guī)定，“法律援助是政府責(zé)任，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財(cái)政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。”經(jīng)費(fèi)是開展各項(xiàng)工作的血脈，影響著法律援助的覆蓋面和辦案質(zhì)量，對法律援助工作的開展至關(guān)重要。沒有國家的財(cái)政投入，為困難群眾免費(fèi)提供法律援助就是一句空話。

在全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的新形勢下，作為法律援助工作的領(lǐng)導(dǎo)者，如何順應(yīng)人民群眾對公平正義的新要求、新期待？如何推動政府責(zé)任落實(shí)？如何破解法律援助經(jīng)費(fèi)不足的難題？這些都是法律援助工作者們首先需要解決的問題。

二、挑戰(zhàn)和困難

2008年，法律援助工作司正式成立，主要職責(zé)是指導(dǎo)監(jiān)督管理法律援助工作開展。作為法援司第一任司長，為摸清全國法律援助情況，理清工作思路，上任伊始，我即與部法援中心負(fù)責(zé)同志協(xié)商開展全面調(diào)研活動，為下一步的工作決策提供參考。

2008年10月至12月，我司聯(lián)合法援中心同志分赴河南、遼寧、北京、天津等省市，前后持續(xù)進(jìn)行了三個月的調(diào)研，初步掌握了全國法律援助工作的基本情況，摸清了法律援助工作發(fā)展面臨的諸多問題，主要為法律援助覆蓋面偏窄、體制機(jī)制尚未理順、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)保障不足、業(yè)務(wù)用房和辦案設(shè)施薄弱等，其中最突出的是法律援助經(jīng)費(fèi)保障不足的問題。

俗話說：兵馬未動，糧草先行。經(jīng)費(fèi)保障是核心，是做好法律援助工作的基礎(chǔ)和前提。抓住了這個“牛鼻子”，就找準(zhǔn)了突破口、選準(zhǔn)了著力點(diǎn)。為進(jìn)一步做好法律援助工作，按照工作部署，我們相繼組織了多次調(diào)研活動，每次都把法律援助經(jīng)費(fèi)保障作為一項(xiàng)重要調(diào)研內(nèi)容。2011年2月，在全國開展全面調(diào)研，向32個?。▍^(qū)、市）下發(fā)書面調(diào)研通知，同時組織5個調(diào)研組赴山東、安徽、廣西等10省份進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，全面掌握經(jīng)費(fèi)投入及構(gòu)成、經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算、中央和省級政法轉(zhuǎn)移支付資金對辦案經(jīng)費(fèi)優(yōu)先保障等情況。2011年9月，聯(lián)合解放軍總政治部組成調(diào)研組，赴江蘇、河南、陜西、浙江等省份，與軍地有關(guān)單位進(jìn)行座談，詳細(xì)了解軍人軍屬法律援助工作經(jīng)費(fèi)保障情況。2013年8月，聯(lián)合最高人民法院的有關(guān)同志，赴浙江、吉林等省份調(diào)研國家賠償法律援助工作情況。通過廣泛、深入的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)法律援助經(jīng)費(fèi)保障存在以下問題。

一是法律援助經(jīng)費(fèi)保障水平總體偏低。除少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)外，一般的縣級財(cái)政年度撥款不平衡，多的2萬～5萬元，少的1000～2000元，有的縣甚至不撥款，2008年有18.5%的縣（區(qū)）級政府未將法律援助經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。全國縣區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)辦案量占全國的80%左右，而縣區(qū)財(cái)政撥款額與之不匹配。

二是西部地區(qū)經(jīng)費(fèi)保障能力較弱。西部地區(qū)經(jīng)費(fèi)主要依靠中央和省級財(cái)政撥款支持，同級財(cái)政撥款額增幅也低于全國財(cái)政撥款額增幅。如果進(jìn)一步擴(kuò)大法律援助覆蓋面，中西部基層地區(qū)無疑將面臨更大壓力。

三是法律援助辦案補(bǔ)貼機(jī)制亟待完善。由于業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)保障不足，存在辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過低、未按規(guī)定按時足額發(fā)放、缺少接待咨詢和代書補(bǔ)貼支出等問題，嚴(yán)重影響了法律援助工作人員和辦案律師等服務(wù)主體的工作積極性，這會影響辦案質(zhì)量，最終損害受援人的利益。

四是法律援助機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。許多中西部縣區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)沒有業(yè)務(wù)用房，多屬臨時租用或與其他單位合署辦公，有的機(jī)構(gòu)沒有基本的電腦、打印機(jī)等辦公、辦案設(shè)備。絕大多數(shù)機(jī)構(gòu)沒有專門的接待場所，沒能力建設(shè)臨街或一層接待場所、配備無障礙通道等必要設(shè)備，無法滿足殘疾人、老年人等特殊對象的需求。

三、探索對策

找準(zhǔn)了癥結(jié)，抓住了關(guān)鍵，只是解決難題的第一步。如何破解法律援助經(jīng)費(fèi)面臨的困難，使法律援助事業(yè)走出發(fā)展“瓶頸期”，這是我們思考的重點(diǎn)。作為法律援助工作司的主要負(fù)責(zé)人，我決定向三個方向發(fā)力：對上，多匯報(bào)、多請示，爭取部領(lǐng)導(dǎo)對法援工作的支持；對下，集思廣益，廣泛征求各?。▍^(qū)、市）破解經(jīng)費(fèi)難題的意見和建議；對外，和財(cái)政部搞好組織協(xié)調(diào)，爭取更多經(jīng)費(fèi)。經(jīng)過一段時間的醞釀，我們確定要緊抓法律援助是政府責(zé)任這一主線，加強(qiáng)政策指導(dǎo)，強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)，爭取各級政府財(cái)政支持，努力實(shí)現(xiàn)法律援助工作人員有干勁、困難群眾得實(shí)惠、法律援助事業(yè)發(fā)展上水平。

一是搶抓發(fā)展機(jī)遇期。黨中央、國務(wù)院歷來高度重視法律援助工作，這是我們解決經(jīng)費(fèi)問題面臨的難得機(jī)遇。黨的十八大提出“要加強(qiáng)法律援助工作”，十八屆三中、四中全會明確提出完善法律援助制度，擴(kuò)大援助范圍。機(jī)不可失，時不再來。只有抓住時機(jī)，乘勢而上，順勢而為，才能實(shí)現(xiàn)法律援助工作的新發(fā)展。

二是強(qiáng)化政府責(zé)任意識。機(jī)遇為法律援助發(fā)展提供了難得的外部環(huán)境，但更重要的還是要靠自身的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。《條例》已明確各級政府部門要為法律援助提供財(cái)政支持，所以，為法律援助提供財(cái)政保障正是政府及其財(cái)政部門的責(zé)任所在。關(guān)系理順了，責(zé)任就明晰了，就能凝聚發(fā)展法律援助工作的正能量。為強(qiáng)化各級政府履行法律援助工作責(zé)任，我司指導(dǎo)地方將法律援助經(jīng)費(fèi)納入同級政府財(cái)政預(yù)算，設(shè)立省級專項(xiàng)資金，將省級政法轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先保障法律援助經(jīng)費(fèi)支出，確保法律援助經(jīng)費(fèi)的源頭活水。

三是強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)經(jīng)費(fèi)是一項(xiàng)艱難的工作，任職的八年中，我充分發(fā)揚(yáng)“釘釘子”精神，利用各種資源，通過各種途徑、采取多種形式和財(cái)政部溝通協(xié)調(diào)，鍥而不舍地做工作，可謂是磨破了嘴、跑斷了腿、操碎了心。在制定《關(guān)于完善法律援助的意見》時，有關(guān)完善經(jīng)費(fèi)保障體制的事項(xiàng)，與財(cái)政部的意見不一致，政策爭取不下來，久拖不決。后來，由國務(wù)院辦公廳出面，召開了雙方部門處長座談會。為爭取更多優(yōu)惠條件，推動事情順利解決，我親自去和財(cái)政部的處長談，一項(xiàng)項(xiàng)去爭取，一分錢都不放棄，最大限度地爭取法律援助保障政策。

四是加強(qiáng)政策指導(dǎo)。為優(yōu)化法律援助發(fā)展環(huán)境，從政策層面為法律援助工作發(fā)展提供政策支持，這幾年，我司聯(lián)合中央軍委、最高法、最高檢、公安部等部門制定下發(fā)了《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)國家賠償法律援助工作的意見〉的通知》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)法律援助工作的意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)軍人軍屬法律援助工作的意見》等文件，就減免法律援助辦案費(fèi)用、增加經(jīng)費(fèi)投入等提出具體措施。

四、實(shí)施效果

經(jīng)過各級司法行政機(jī)關(guān)和法律援助機(jī)構(gòu)人員的共同努力，近五年全國法律援助經(jīng)費(fèi)總額達(dá)到70.4億元，其中財(cái)政撥款68億元，年均增長15.2%。中央財(cái)政每年撥款4個億，全國91.4%的地方將法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，23個?。▍^(qū)、市）建立了省級法律援助專項(xiàng)資金，22個省份調(diào)整了辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，法律援助經(jīng)費(fèi)保障水平明顯提高。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，2015年5月，習(xí)近平總書記主持召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議，審議通過了《關(guān)于完善法律援助制度的意見》（以下簡稱《意見》），并以中辦、國辦名義印發(fā)，這在法律援助工作發(fā)展史上是第一次。文件的一大亮點(diǎn)是對完善法律援助保障體制做出專門規(guī)定，提出要按照明確責(zé)任、分類負(fù)擔(dān)、收支脫鉤、全額保障的原則，完善法律援助經(jīng)費(fèi)保障體制，包括中央財(cái)政要引導(dǎo)地方特別是中西部地區(qū)加大對法律援助經(jīng)費(fèi)的投入力度，省級財(cái)政要為法律援助提供經(jīng)費(fèi)支持，市、縣級財(cái)政將法律援助經(jīng)費(fèi)全部納入同級財(cái)政預(yù)算，提高辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，拓寬資金來源渠道等，為法律援助工作開展提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，必將極大地推動法律援助工作發(fā)展。

【案例反思】

反思可以使領(lǐng)導(dǎo)者沉淀思想，可以使智慧升華，是再決策的基礎(chǔ)。偶有閑暇，我會對破解法律援助經(jīng)費(fèi)難題做出的各項(xiàng)決策進(jìn)行再思考、再認(rèn)識，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

反思之一 領(lǐng)導(dǎo)決斷是否善于抓住機(jī)遇，勇于借勢而上、順勢而為？鄧小平同志曾告訴我們，“機(jī)會要抓住，決策要及時”。習(xí)近平總書記也多次強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要增強(qiáng)機(jī)遇意識。機(jī)遇稍縱即逝，難能可貴。領(lǐng)導(dǎo)決斷需要膽識，重在抓住時機(jī)。近年來法律援助事業(yè)之所以取得如此快速的發(fā)展，就是因?yàn)槲覀冏プ×它h中央、國務(wù)院全面推進(jìn)依法治國的大趨勢，抓住了中央領(lǐng)導(dǎo)們對法律援助工作的高度重視，是良好的發(fā)展環(huán)境成就了我們今天的事業(yè)。

反思之二 分析問題是否找對了主要矛盾，解決問題是否抓住了關(guān)鍵？辯證法告訴我們，抓住了主要矛盾的主要方面，就能找到解決各種復(fù)雜問題的重點(diǎn)，進(jìn)而明確主攻方向，從而做到對癥下藥、有的放矢。經(jīng)過十多年的發(fā)展，法律援助服務(wù)民生的工作力度不斷加大，法律援助覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大，但日益增長的法律援助需求和有限的法律援助提供能力成為阻礙法援事業(yè)發(fā)展的主要矛盾，而經(jīng)費(fèi)保障不足是產(chǎn)生主要矛盾的主要因素。抓住了經(jīng)費(fèi)這一核心，就找到了解決供需矛盾的“死穴”。

反思之三 工作思路是否適應(yīng)法律援助工作發(fā)展規(guī)律，工作方法是否恰當(dāng)，是否在自上而下的工作推動中達(dá)成共識？思路決定出路，思路就是出路。我們緊抓法律援助是政府責(zé)任這一主線不放松，消除誤解，統(tǒng)一思想，達(dá)成共識，團(tuán)結(jié)各部門共同推動法律援助事業(yè)發(fā)展。調(diào)查研究是領(lǐng)導(dǎo)決策的基本功，深入實(shí)際，深入基層，深入群眾，多層次、多方位、多渠道地調(diào)查了解情況，使得每個制定出臺的文件更科學(xué)、更民主。

反思之四 是否注重提升領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新力，是否具備媒體溝通能力？隨著司法體制改革的不斷深化，對完善法律援助制度提出了新的更高要求，需要我們不斷創(chuàng)新工作理念、工作機(jī)制和方式方法。兩辦發(fā)布的《意見》是在我們總結(jié)多年經(jīng)驗(yàn)、適應(yīng)全面深化改革的基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新，是做好法律援助工作的綱領(lǐng)性文件。此外，為做好《意見》的宣傳工作，我們統(tǒng)籌利用傳統(tǒng)媒體和新媒體，以央視、央廣《人民日報(bào)》《法制日報(bào)》等為主要陣地，借助司法部官網(wǎng)、新華網(wǎng)、新浪、搜狐、鳳凰等網(wǎng)站，發(fā)揮微博、微信等新媒體優(yōu)勢，對圍繞《意見》開展的新聞發(fā)布會、政策解讀、專家訪談、座談等集中、大規(guī)模宣傳，有力提升了法律援助的知曉率，取得了良好效果。

【案例點(diǎn)評】

決策是領(lǐng)導(dǎo)行為的關(guān)鍵。決策一要順勢，案例將法律援助與黨和政府全面推進(jìn)依法治國的大趨勢緊密結(jié)合，爭取優(yōu)化法律援助的政策環(huán)境，從而為推動法律援助工作起到堅(jiān)實(shí)的保障作用；決策二要抓關(guān)鍵，案例抓住法律援助經(jīng)費(fèi)這個“牛鼻子”，找準(zhǔn)了推動工作的突破口；決策三要擔(dān)當(dāng)，領(lǐng)導(dǎo)看準(zhǔn)了，就要“咬定青山不放松”，抓好后面的落實(shí)工作，決策才能真正落地。