戰略決策

案例一 探索解決法律援助經費“保障難”

司法部法律援助工作司 孫劍英

【案例描述】

一、相關背景

法律援助是國家建立的為經濟困難公民和特殊案件當事人提供免費法律服務，保障社會貧弱者平等實現其合法權益的一項重要法律制度。我國從1994年開始探索建立法律援助制度，2003年國務院頒布實施《法律援助條例》（以下簡稱《條例》），標志著我國法律援助制度基本形成。經過二十多年的發展，我國法律援助制度不斷完善，功能作用日益凸顯，已經成為中國特色社會主義司法制度的重要組成部分，在服務經濟社會發展、推進法治國家建設、維護困難群眾合法權益中發揮了越來越重要的作用。

如果說法律援助是一臺“機器”，那么保持這臺“機器”運轉所必需的動力就是經費。《條例》第三條第一款規定，“法律援助是政府責任，縣級以上人民政府應當采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業與經濟、社會協調發展。”經費是開展各項工作的血脈，影響著法律援助的覆蓋面和辦案質量，對法律援助工作的開展至關重要。沒有國家的財政投入，為困難群眾免費提供法律援助就是一句空話。

在全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的新形勢下，作為法律援助工作的領導者，如何順應人民群眾對公平正義的新要求、新期待？如何推動政府責任落實？如何破解法律援助經費不足的難題？這些都是法律援助工作者們首先需要解決的問題。

二、挑戰和困難

2008年，法律援助工作司正式成立，主要職責是指導監督管理法律援助工作開展。作為法援司第一任司長，為摸清全國法律援助情況，理清工作思路，上任伊始，我即與部法援中心負責同志協商開展全面調研活動，為下一步的工作決策提供參考。

2008年10月至12月，我司聯合法援中心同志分赴河南、遼寧、北京、天津等省市，前后持續進行了三個月的調研，初步掌握了全國法律援助工作的基本情況，摸清了法律援助工作發展面臨的諸多問題，主要為法律援助覆蓋面偏窄、體制機制尚未理順、業務經費保障不足、業務用房和辦案設施薄弱等，其中最突出的是法律援助經費保障不足的問題。

俗話說：兵馬未動，糧草先行。經費保障是核心，是做好法律援助工作的基礎和前提。抓住了這個“牛鼻子”，就找準了突破口、選準了著力點。為進一步做好法律援助工作，按照工作部署，我們相繼組織了多次調研活動，每次都把法律援助經費保障作為一項重要調研內容。2011年2月，在全國開展全面調研，向32個省（區、市）下發書面調研通知，同時組織5個調研組赴山東、安徽、廣西等10省份進行實地調研，全面掌握經費投入及構成、經費納入財政預算、中央和省級政法轉移支付資金對辦案經費優先保障等情況。2011年9月，聯合解放軍總政治部組成調研組，赴江蘇、河南、陜西、浙江等省份，與軍地有關單位進行座談，詳細了解軍人軍屬法律援助工作經費保障情況。2013年8月，聯合最高人民法院的有關同志，赴浙江、吉林等省份調研國家賠償法律援助工作情況。通過廣泛、深入的調研，發現法律援助經費保障存在以下問題。

一是法律援助經費保障水平總體偏低。除少數經濟發達地區外，一般的縣級財政年度撥款不平衡，多的2萬～5萬元，少的1000～2000元，有的縣甚至不撥款，2008年有18.5%的縣（區）級政府未將法律援助經費納入財政預算。全國縣區法律援助機構辦案量占全國的80%左右，而縣區財政撥款額與之不匹配。

二是西部地區經費保障能力較弱。西部地區經費主要依靠中央和省級財政撥款支持，同級財政撥款額增幅也低于全國財政撥款額增幅。如果進一步擴大法律援助覆蓋面，中西部基層地區無疑將面臨更大壓力。

三是法律援助辦案補貼機制亟待完善。由于業務經費保障不足，存在辦案補貼標準過低、未按規定按時足額發放、缺少接待咨詢和代書補貼支出等問題，嚴重影響了法律援助工作人員和辦案律師等服務主體的工作積極性，這會影響辦案質量，最終損害受援人的利益。

四是法律援助機構基礎設施薄弱。許多中西部縣區法律援助機構沒有業務用房，多屬臨時租用或與其他單位合署辦公，有的機構沒有基本的電腦、打印機等辦公、辦案設備。絕大多數機構沒有專門的接待場所，沒能力建設臨街或一層接待場所、配備無障礙通道等必要設備，無法滿足殘疾人、老年人等特殊對象的需求。

三、探索對策

找準了癥結，抓住了關鍵，只是解決難題的第一步。如何破解法律援助經費面臨的困難，使法律援助事業走出發展“瓶頸期”，這是我們思考的重點。作為法律援助工作司的主要負責人，我決定向三個方向發力：對上，多匯報、多請示，爭取部領導對法援工作的支持；對下，集思廣益，廣泛征求各省（區、市）破解經費難題的意見和建議；對外，和財政部搞好組織協調，爭取更多經費。經過一段時間的醞釀，我們確定要緊抓法律援助是政府責任這一主線，加強政策指導，強化組織協調，爭取各級政府財政支持，努力實現法律援助工作人員有干勁、困難群眾得實惠、法律援助事業發展上水平。

一是搶抓發展機遇期。黨中央、國務院歷來高度重視法律援助工作，這是我們解決經費問題面臨的難得機遇。黨的十八大提出“要加強法律援助工作”，十八屆三中、四中全會明確提出完善法律援助制度，擴大援助范圍。機不可失，時不再來。只有抓住時機，乘勢而上，順勢而為，才能實現法律援助工作的新發展。

二是強化政府責任意識。機遇為法律援助發展提供了難得的外部環境，但更重要的還是要靠自身的責任擔當。《條例》已明確各級政府部門要為法律援助提供財政支持，所以，為法律援助提供財政保障正是政府及其財政部門的責任所在。關系理順了，責任就明晰了，就能凝聚發展法律援助工作的正能量。為強化各級政府履行法律援助工作責任，我司指導地方將法律援助經費納入同級政府財政預算，設立省級專項資金，將省級政法轉移支付資金優先保障法律援助經費支出，確保法律援助經費的源頭活水。

三是強化組織協調。協調經費是一項艱難的工作，任職的八年中，我充分發揚“釘釘子”精神，利用各種資源，通過各種途徑、采取多種形式和財政部溝通協調，鍥而不舍地做工作，可謂是磨破了嘴、跑斷了腿、操碎了心。在制定《關于完善法律援助的意見》時，有關完善經費保障體制的事項，與財政部的意見不一致，政策爭取不下來，久拖不決。后來，由國務院辦公廳出面，召開了雙方部門處長座談會。為爭取更多優惠條件，推動事情順利解決，我親自去和財政部的處長談，一項項去爭取，一分錢都不放棄，最大限度地爭取法律援助保障政策。

四是加強政策指導。為優化法律援助發展環境，從政策層面為法律援助工作發展提供政策支持，這幾年，我司聯合中央軍委、最高法、最高檢、公安部等部門制定下發了《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》《關于印發〈關于加強國家賠償法律援助工作的意見〉的通知》《關于進一步推進法律援助工作的意見》《關于進一步加強軍人軍屬法律援助工作的意見》等文件，就減免法律援助辦案費用、增加經費投入等提出具體措施。

四、實施效果

經過各級司法行政機關和法律援助機構人員的共同努力，近五年全國法律援助經費總額達到70.4億元，其中財政撥款68億元，年均增長15.2%。中央財政每年撥款4個億，全國91.4%的地方將法律援助業務經費納入財政預算，23個省（區、市）建立了省級法律援助專項資金，22個省份調整了辦案補貼標準，法律援助經費保障水平明顯提高。特別需要強調的是，2015年5月，習近平總書記主持召開的中央全面深化改革領導小組第十二次會議，審議通過了《關于完善法律援助制度的意見》（以下簡稱《意見》），并以中辦、國辦名義印發，這在法律援助工作發展史上是第一次。文件的一大亮點是對完善法律援助保障體制做出專門規定，提出要按照明確責任、分類負擔、收支脫鉤、全額保障的原則，完善法律援助經費保障體制，包括中央財政要引導地方特別是中西部地區加大對法律援助經費的投入力度，省級財政要為法律援助提供經費支持，市、縣級財政將法律援助經費全部納入同級財政預算，提高辦案補貼標準，拓寬資金來源渠道等，為法律援助工作開展提供了堅實的物質基礎，必將極大地推動法律援助工作發展。

【案例反思】

反思可以使領導者沉淀思想，可以使智慧升華，是再決策的基礎。偶有閑暇，我會對破解法律援助經費難題做出的各項決策進行再思考、再認識，總結經驗教訓。

反思之一 領導決斷是否善于抓住機遇，勇于借勢而上、順勢而為？鄧小平同志曾告訴我們，“機會要抓住，決策要及時”。習近平總書記也多次強調領導干部要增強機遇意識。機遇稍縱即逝，難能可貴。領導決斷需要膽識，重在抓住時機。近年來法律援助事業之所以取得如此快速的發展，就是因為我們抓住了黨中央、國務院全面推進依法治國的大趨勢，抓住了中央領導們對法律援助工作的高度重視，是良好的發展環境成就了我們今天的事業。

反思之二 分析問題是否找對了主要矛盾，解決問題是否抓住了關鍵？辯證法告訴我們，抓住了主要矛盾的主要方面，就能找到解決各種復雜問題的重點，進而明確主攻方向，從而做到對癥下藥、有的放矢。經過十多年的發展，法律援助服務民生的工作力度不斷加大，法律援助覆蓋面進一步擴大，但日益增長的法律援助需求和有限的法律援助提供能力成為阻礙法援事業發展的主要矛盾，而經費保障不足是產生主要矛盾的主要因素。抓住了經費這一核心，就找到了解決供需矛盾的“死穴”。

反思之三 工作思路是否適應法律援助工作發展規律，工作方法是否恰當，是否在自上而下的工作推動中達成共識？思路決定出路，思路就是出路。我們緊抓法律援助是政府責任這一主線不放松，消除誤解，統一思想，達成共識，團結各部門共同推動法律援助事業發展。調查研究是領導決策的基本功，深入實際，深入基層，深入群眾，多層次、多方位、多渠道地調查了解情況，使得每個制定出臺的文件更科學、更民主。

反思之四 是否注重提升領導創新力，是否具備媒體溝通能力？隨著司法體制改革的不斷深化，對完善法律援助制度提出了新的更高要求，需要我們不斷創新工作理念、工作機制和方式方法。兩辦發布的《意見》是在我們總結多年經驗、適應全面深化改革的基礎上的制度創新，是做好法律援助工作的綱領性文件。此外，為做好《意見》的宣傳工作，我們統籌利用傳統媒體和新媒體，以央視、央廣《人民日報》《法制日報》等為主要陣地，借助司法部官網、新華網、新浪、搜狐、鳳凰等網站，發揮微博、微信等新媒體優勢，對圍繞《意見》開展的新聞發布會、政策解讀、專家訪談、座談等集中、大規模宣傳，有力提升了法律援助的知曉率，取得了良好效果。

【案例點評】

決策是領導行為的關鍵。決策一要順勢，案例將法律援助與黨和政府全面推進依法治國的大趨勢緊密結合，爭取優化法律援助的政策環境，從而為推動法律援助工作起到堅實的保障作用；決策二要抓關鍵，案例抓住法律援助經費這個“牛鼻子”，找準了推動工作的突破口；決策三要擔當，領導看準了，就要“咬定青山不放松”，抓好后面的落實工作，決策才能真正落地。