第一章 行政事業單位概述

一、行政事業單位概況

（一）行政事業單位概念

行政事業單位是行政單位和事業單位的統稱，它包含了行政單位和事業單位。

行政單位是指國家為了行使其職能依法設立的各種機構，是專司國家權力和國家管理職能的組織。通常來說，行政單位的范圍比較寬泛，廣義的行政單位包括各級行政、黨、團機關在內的各種行政類機構，狹義的行政單位僅指政府部門。

事業單位是我國特殊國情下的特殊產物，它在我國計劃經濟體制下誕生，其概念本身隨著經濟體制改革不斷變革。根據2004年6月國務院頒布的《事業單位登記管理暫行條例》（國務院令第411號），事業單位是指：為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。《事業單位登記管理暫行條例實施細則》（2014）則進一步細化了事業單位的概念，該細則所稱事業單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科研、文化、衛生、體育、新聞出版、廣播電視、社會福利、救助減災、統計調查、技術推廣與實驗、公用設施管理、物資倉儲、監測、勘探與勘察、測繪、檢驗檢測與鑒定、法律服務、資源管理事務、質量技術監督事務、經濟監督事務、知識產權事務、公證與認證、信息與咨詢、人才交流、就業服務、機關后勤服務等活動的社會服務組織。

（二）行政事業單位的構成

行政單位按照構成，主要分為六個部分：①國家權力機關，即各級人民代表大會及其常務委員會，我國的國家權力機關是人民代表大會，最高的國家權力機關是全國人民代表大會。②各級行政機關，即中央政府、地方政府、基層政府的各級機關，國家的派出機構。③各級審判機關和檢察機關，即各級人民法院和各級人民檢察院。④政黨組織，包括中國共產黨、各民主黨派以及共青團、婦聯、公會等。⑤接受國家預算撥款的人民團體。按照嚴格意義上來說，人民團體其實是不屬于行政單位的，但是由于團體中的經費來源主要是通過國家財政預算撥款，所以才將人民團體劃分在行政單位范圍之內。⑥國家規定的其他單位或組織。

事業單位的構成可以按照《關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發[2011]5號）規定，事業單位按照社會功能，可以分為行政性事業單位、經營性事業單位和公益性事業單位。其中，行政性事業單位指承擔行政決策、行政執行、行政監督等職能的事業單位；經營性事業單位是指所提供的產品或服務可以由市場資源配置、不承擔公益服務職責的事業單位；公益性事業單位是指面向社會提供公益服務和為機關行使職能提供支持保障的事業單位。根據此次事業單位分類改革，除了公益性事業單位保留其事業單位序列外，其他兩類事業單位將逐漸退出事業單位序列。其中，行政性事業單位將逐漸歸于行政機構，或者轉為行政機構，經營性事業單位逐步轉為企業或者撤銷。

在此次改革中，根據職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，尚留在事業單位序列的公益性事業單位又細分為公益一類和公益二類。其中，公益一類是指承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的事業單位。

劃入公益一類，一般需同時具備以下三個條件：一是面向社會提供基本公益服務；二是不能或不宜由市場配置資源；三是宗旨、職能任務和服務規范由國家確定，不從事經營活動。公益二類是指承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的事業單位。

劃入公益二類，一般需同時具備以下三個條件：一是面向社會提供公益服務，并可部分由市場配置資源；二是按照國家確定的公益目標和相關標準開展活動；三是確保公益目標的前提下，可依據相關法律法規提供與主業相關的服務，收益的使用按國家有關規定執行。

此外，僅為機關行使職能提供保障的事業單位，劃入公益一類；主要為機關行使職能提供支持保障同時面向社會提供與主業相關服務的事業單位，劃為公益二類。依據地方性法規、規章等規定完全或主要承擔行政職能的事業單位，暫劃入公益一類。截止到2015年下半年，事業單位分類改革基本完成。

（三）行政事業單位的特點

1．追求社會效益最大化

行政事業單位的工作主要是通過行使其行政管理權力來管理社會公共事務、無償為人民群眾提供公共服務、滿足社會共同發展的需求，并且行政事業單位的經濟來源主要是依靠財政撥款，只需要保持收支平衡而不需要以創造價值為主要目標。因此，其不具有營利性和市場性，而更具有政治性和公益性。

行政事業單位以收付實現制為會計核算基礎，通過提供公共產品服務社會大眾，其經濟利益直接受益者是社會公眾。由此可看出，行政事業單位的運營目標是追求社會價值最大化，兼顧公平和效率，保證公共資金使用的安全性和效率性及公共服務的效率和效果性。與企業相比，作為公共部門的行政單位更加關注社會公共服務的效率和效果；而非營利方面，其業務活動主要以實現社會效益最大化為目的，而非經濟效益最大化。

2．經費主要來源于財政撥款

不論是行政單位還是事業單位，尤其是行政單位，其經費主要來源于財政撥款。

依據《行政單位財務規則》（2012）第十五條的規定：行政單位依法取得的非償還性資金，包括財政撥款收入和其他收入。其中，財政撥款收入即是指行政單位從同級財政部門取得的財政預算資金。

依據《事業單位財務規則》（2012）的規定，事業單位收入包括：

（1）財政補助收入，即事業單位從同級財政部門取得的各類財政撥款。

（2）事業收入，即事業單位開展專業業務活動及其輔助活動取得的收入。其中：按照國家有關規定應當上繳國庫或者財政專戶的資金，不計入事業收入；從財政專戶核撥給事業單位的資金和經核準不上繳國庫或者財政專戶的資金，計入事業收入。

（3）上級補助收入，即事業單位從主管部門和上級單位取得的非財政補助收入。

（4）附屬單位上繳收入，即事業單位附屬獨立核算單位按照有關規定上繳的收入。

（5）經營收入，即事業單位在專業業務活動及其輔助活動之外開展非獨立核算經營活動取得的收入。

（6）其他收入，即本條上述規定范圍以外的各項收入，包括投資收益、利息收入、捐贈收入等。

3．委托代理雙方權利義務不對等

行政事業單位的預算資金來源于人民群眾，他們擁有單位的最終權利，是委托代理關系中的委托人，行政事業單位作為代理人，接受人民群眾的委托，利用公共資金行使公共管理和提供社會服務職能以實現公共利益。

人民群眾和行政事業單位之間的這種委托代理關系是一種特殊的、復雜的多層契約關系。從代理人（行政事業單位）角度來看，單位作為委托代理關系中代理人一方，擁有公共利益唯一代理人的壟斷地位，是典型的強勢主體，其受托代理地位不可隨意變更；從委托人（人民群眾）的角度來看，公民作為委托代理關系中委托人一方，其身份具有不確定性、模糊性，是一個抽象的概念。因此，在權利義務關系中委托人一方在權利享受和義務承擔中具有極大的不確定性和不對等性；從公共權力特性來看，單位的代理活動具有強制性、自主性以及代理結果（公共產品的提供）的非拒絕性等特點；權力義務不對等、公權力監督程度較弱等容易滋生濫用職權、貪污腐敗、浪費財政資金等問題。

4．受法律約束力大

行政事業單位的資金主要來源于國家財政，經費來源具有無償性。因此，為約束行政事業單位對“免費午餐”的享受，國家法律必然要對行政事業單位無論是外部職能還是內部權力的行使進行必要的約束。這種約束主要體現在行政事業單位對財務資源的運用具有獨特的控制程序，如國家立法機構和行政機構通過《中華人民共和國預算法》和《中華人民共和國政府采購法》等法律法規對行政事業單位的社會職能、管理權限、組織形式、治理結構、業務范圍、活動方式和法律責任等方面以條文形式明確予以規定，并要求單位必須在法律規定的程序和范圍內嚴格遵照和執行單位外部和內部權力的分配和行使。

5．單位運行績效難以量化評價

由于行政事業單位不以盈利為目的，更多為了實現服務人民的社會效益及福祉最大化，加之許多公共項目的周期很長，難以在短時期內衡量。因此，難以用常規的財務指標來衡量考核工作人員的履職情況，非財務指標又難以確定，這使得行政事業單位的績效難以用定量化來衡量，而簡單的采用德、勤、技、能、廉去考察，顯然有失全面性和偏頗。實際評價工作中存在績效評價方法不科學的現象，沒有統一規范化的評價考核指標。即便行政事業單位財政支出的績效評價具有績效考核評價指標，評價指標信息數據也缺乏嚴密性，不能從全局出發，沒有對整個評價體系進行充分調查分析。

（四）行政事業單位與企業的區別比較

行政事業單位與企業在目標、資金來源、委托代理關系和法律限制等方面有較大的不同；此外，二者在營利性、績效評估標準和產權關系明晰程度方面也存在差異，如表1-1所示。