二、行政事業單位的未來改革趨勢

行政事業單位是我國國家機構中的重要組成部分，在國家運行和經濟生活中扮演著重要的角色，自20世紀90年代開始，我國就已經開始著手進行行政事業單位改革。

下面我們通過梳理行政事業單位改革歷史及其相關法律法規來展望行政事業單位未來幾個方面的改革趨勢。

（一）行政管理體制改革

行政管理體制改革是政治體制改革的重要內容，是行政事業單位改革的前提和基礎，它解決的是行政事業單位體制問題，每一次行政管理體制改革都會給行政事業單位改革帶來巨大的影響。

我國歷來重視行政管理體制改革，改革開放以來先后進行了六次較大規模的行政管理體制改革。自1982年啟動首次行政體制改革之后，進入五年一輪的改革周期，到2016年，共完成了六次改革，正在進行著第七次大規模的改革。

縱觀歷次行政管理體制改革的內容，我們可以將其歸納總結為四個方面，包括政府機構的權利配置、職能調整、政府運行機制調整和法律制度保證。其中，政府機構的權力配置主要涉及機構設置、人事制度改革；職能調整主要涉及職能定位、職能轉變；政府運行機制調整主要涉及改革協調機制建設，政府與市場、社會關系調整，中央政府和地方政府關系調整。對歷次改革具體內容在此就不再一一贅述，僅將主要改革內容和成果列示如下，如表1-2所示。

自2013年，國務院開展第七次行政體制改革，十八大明確提出“行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求。要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。”改革的具體內容包括：深化行政審批制度改革，繼續簡政放權，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變；穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系；優化行政層級和行政區劃設置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革，深化鄉鎮行政體制改革；創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力；嚴格控制機構編制，減少領導職數，降低行政成本；推進事業單位分類改革；完善體制改革協調機制，統籌規劃和協調重大改革。

此次改革以轉變政府職能為中心，將簡政放權、放管結合作為深化改革的第一步和轉變政府職能的突破口，統籌規劃，全力推動，不斷深化，取得了明顯進展和成效。雖然兩年多來“放管服”改革取得明顯進展和成效，但長期形成的行政理念和文化、既有利益格局、相對滯后的法律法規等，阻礙著改革措施的落實和深化，這些問題包括簡政放權逐級遞減、放小不放大、放虛不放實、重數量輕質量等問題；你放我不放、上放下不放、審批要件互為前置等審批問題；各種要件、程序、環節依然復雜，所需時間還很長，企業和群眾辦事難、辦證多、耗時長、成本高的現象仍然突出等。

根據我國30多年行政管理體制改革的經驗，在未來幾年中，加快轉變政府職能將仍然是行政管理機制改革的中心，政府將圍繞著這一中心進一步深化行政管理機制改革。

（二）事業單位改革

事業單位是經濟社會發展中提供公益服務的主要載體，是我國社會主義現代化建設的重要力量。

早在20世紀90年代，我國政府就已經開始嘗試進行事業單位改革，但是在復雜的經濟形勢下，改革效果并不明顯。2011年3月23日，國務院正式下發《關于分類推進事業單位改革的指導意見》（簡稱《意見》），由此拉開了第二輪事業單位改革的序幕。

《意見》中明確提出了事業單位改革的各個方面，確定了事業單位改革的總目標，即“到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系”。此外，還提出在2015年完成事業單位分類，并基本完成承擔行政職能事業單位和從事生產經營活動事業單位的改革，使從事公益服務事業單位在人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策和機構編制等方面的改革取得明顯進展。截止到2015年下半年，事業單位基本完成分類，在此次分類中，將事業單位按照其社會功能分為行政性單位；經營性單位和公益性單位。其中，行政性單位將逐漸歸于行政機構，或者轉為行政機構；經營性單位逐步轉為企業或者撤銷；公益性單位留在事業單位序列，公益性單位又細分為公益一類和公益二類（見圖1-1）。

隨著事業單位分類改革基本完成，對不同分類的事業單位提出了新的管理要求，分別如下。

1．對于行政性事業單位

（1）要嚴格認定標準和范圍。根據國家有關法律法規和中央有關政策規定，按照是否主要履行行政決策、行政執行、行政監督等職能，從嚴認定承擔行政職能的事業單位。

（2）區分不同情況實施改革。結合行政管理體制改革和政府機構改革，特別是探索實行職能有機統一的大部門體制，推進承擔行政職能的事業單位改革。涉及機構編制調整的，不得突破政府機構限額和編制總額，主要通過行政管理體制和政府機構改革中調劑出來的空額逐步解決。對部分承擔行政職能的事業單位，要認真梳理職能，將屬于政府的職能劃歸相關行政機構。職能調整后，要重新明確事業單位職責、劃定類別，工作任務不足的予以撤銷或并入其他事業單位。對完全承擔行政職能的事業單位，可調整為相關行政機關的內設機構，確需單獨設置行政機構的，要按照精簡效能原則設置。已認定為承擔行政職能、但尚未調整到位的事業單位，在過渡期內繼續按照現行法律法規和政策規定履行職責，使用事業編制且只減不增，人事、財務、社會保險等依照國家現行政策規定實施管理。

2．對于經營性事業單位

（1）推進轉企改制。周密制定從事生產經營活動事業單位轉企改制工作方案，按照有關規定進行資產清查、財務審計、資產評估，核實債權債務，界定和核實資產，由同級財政部門依法核定國家資本金。轉制單位要按規定注銷事業單位法人，核銷事業編制，進行國有資產產權登記和工商登記，并依法與在職職工簽訂勞動合同，建立或接續社會保險關系。事業單位轉企改制后，要按照現代企業制度要求，深化內部改革，轉變管理機制，并依照政企分開、政資分開的原則，逐步與原行政主管部門脫鉤，其國有資產管理除國家另有規定外，由履行國有資產出資人職責的機構負責。

（2）完善過渡政策。為平穩推進轉制工作，可給予過渡期，一般為5年。在過渡期內，對轉制單位給予適當保留原有稅收等優惠政策，原有正常事業經費繼續撥付。在離退休待遇方面，轉制前已離退休人員，原國家規定的離退休費待遇標準不變，支付方式和待遇調整按國家有關規定執行；轉制前參加工作、轉制后退休的人員，基本養老金的計發和調整按照國家有關規定執行，保證離退休人員待遇水平平穩銜接。在醫療保障方面，離休人員繼續執行現行辦法，所需資金按原渠道解決；轉制前已退休人員，轉制后繼續按規定享受職工基本醫療保險、補充醫療保障等待遇。有條件的轉制單位，可按照有關規定為職工建立補充醫療保險和企業年金。要進一步做好離退休人員的服務管理工作。

3．對于公益性事業單位

（1）明確改革目的。強化事業單位公益屬性，進一步理順體制、完善機制、健全制度，充分調動廣大工作人員的積極性、主動性、創造性，真正激發事業單位的生機與活力，不斷提高公益服務水平和效率，促進公益事業大力發展，切實為人民群眾提供更加優質高效的公益服務。

（2）改革管理體制。實行政事分開，理順政府與事業單位的關系。行政主管部門要加快職能轉變，創新管理方式，減少對事業單位的微觀管理和直接管理，強化制定政策法規、行業規劃、標準規范和監督指導等職責，進一步落實事業單位法人自主權。對面向社會提供公益服務的事業單位，積極探索管辦分離的有效實現形式，逐步取消行政級別。對不同類型事業單位實行不同的機構編制管理，科學制定機構編制標準，合理控制總量，著力優化結構，建立動態調整機制，強化監督管理。

（3）建立健全法人治理結構。面向社會提供公益服務的事業單位，探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構，健全決策、執行和監督機制，提高運行效率，確保公益目標實現。不宜建立法人治理結構的事業單位，要繼續完善現行管理模式。

（4）深化人事制度改革。以轉換用人機制和搞活用人制度為核心，以健全聘用制度和崗位管理制度為重點，建立權責清晰、分類科學、機制靈活、監管有力的事業單位人事管理制度。加快推進職稱制度改革。對不同類型事業單位實行分類人事管理，依據編制管理辦法分類設崗，實行公開招聘、競聘上崗、按崗聘用、合同管理。

（5）深化收入分配制度改革。以完善工資分配激勵約束機制為核心，健全符合事業單位特點、體現崗位績效和分級分類管理要求的工作人員收入分配制度。結合規范事業單位津貼補貼和實施績效工資，進一步做好義務教育學校、公共衛生與基層醫療衛生事業單位實施績效工資工作；對其他事業單位按照分類指導、分步實施、因地制宜、穩慎推進的原則，實施績效工資。各地區各部門要根據改革進程，探索對不同類型事業單位實行不同的績效工資管理辦法，分步實施到位。完善事業單位工資正常調整機制。

（6）推進社會保險制度改革。完善事業單位及其工作人員參加基本養老、基本醫療、失業、工傷等社會保險政策，逐步建立起獨立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的社會保險體系。事業單位工作人員基本養老保險實行社會統籌和個人賬戶相結合，養老保險費由單位和個人共同負擔，個人繳費全部記入個人賬戶。養老保險基金單獨建賬，實行省級統籌，基本養老金實行社會化發放。實行“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”，對改革前參加工作、改革后退休的人員，妥善保證其養老待遇水平平穩過渡、合理銜接，保持國家規定的待遇水平不降低。建立事業單位工作人員職業年金制度。統籌考慮企業、事業單位、機關離退休人員養老待遇水平。

（7）加強對事業單位的監督。建立事業單位績效考評制度，考評結果作為確定預算、負責人獎懲與收入分配等的重要依據。加強審計監督和輿論監督。面向社會提供公益服務的事業單位要建立信息披露制度，重要事項和年度報告要向社會公開，涉及人民群眾切身利益的重大公益服務事項要進行社會公示和聽證。

（8）全面加強事業單位黨的建設。按照黨章和有關規定，及時調整黨的組織設置，理順隸屬關系，選好配強黨組織領導班子，加強黨員教育、管理、服務，做好思想政治工作，推進精神文明建設，領導工會、共青團等群眾組織開展工作，充分發揮黨組織在促進事業發展、完成本單位中心任務中的領導核心或政治核心作用，保證黨的基本路線、方針政策在事業單位的貫徹執行。

（三）行政事業單位工作作風

行政事業單位的職能之一就是行使國家職能，提供公共服務，但在具體操作層面，不可避免要涉及人的因素，容易出現以權謀私、貪污受賄、腐敗等突出問題，因此其工作作風問題一直是黨和國家進行行政事業單位改革中關注的重點。

2013年8月，中共中央政治局會議審議通過了《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規劃》。該規劃指出：經過今后5年不懈努力，堅決遏制腐敗蔓延勢頭，取得人民群眾比較滿意的進展和成效。黨的作風建設深入推進，“四風”問題得到認真治理，黨風、政風和民風、社風有新的好轉；懲治腐敗力度進一步加大，紀律約束和法律制裁的警戒作用有效發揮；預防腐敗工作扎實開展，黨員干部廉潔自律意識和拒腐防變能力顯著增強。

為了進一步加強懲治和預防體系建設，推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，政府陸續推出了一系列的法律法規，提出了更加細化、規范和具體的要求。例如，2013年中共中央、國務院印發了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，該條例對經費管理、國內差旅和因公臨時出國（境）、公務接待、公務用車、會議活動、辦公用房做出了相關規定。后期我國又陸續出臺了一系列實施辦法，進一步將相關規定具體化，促進政策落地。例如，2015年12月，針對在改革中出現的中央企業公務用車管理不夠規范、公務用車配備范圍過大、管理運行成本偏高、公務出行社會化、市場化水平較低等問題，中央公務用車制度改革領導小組印發了《中央企業公務用車制度改革實施意見》。2016年5月財政部印發了《中央行政單位通用辦公家具配置標準》，按照職位對中央行政單位配置的辦公桌、辦公椅、沙發等辦公家具的數量上限、價格上限和最低使用年限等做出了規定。隨著改革的不斷深入，結合改革現實和經驗，政府將不斷完善相關規定，推出更多實施意見，進一步規范各方面制度。

除了采用法律法規進一步規范言行外，在外部環境上，政府也加強了監督力度。截止到2015年，中央巡視已開展8輪，共安排100個組次，巡視了149個地方、單位，實現了對地方、央企、金融三個板塊的巡視全覆蓋。2015年，省區市完成巡視任務2512個，發現“四個著力”方面問題33648件，發現廳級干部問題線索3991件，處級干部問題線索14760件，立案查處廳級干部265名、處級干部1386名；53家中央單位巡視組發現領導干部問題線索2125件，涉及局、處級干部1519名。

新形勢下，不管是從內部治理還是外部監督的角度，行政事業單位迫切需要提高內部管理水平，進一步規范和轉變工作作風。

（四）行政事業單位會計改革

會計管理職能是行政事業單位所具有的一項基本職能，在行政事業單位的管理工作中發揮著重要作用，行政事業單位會計改革是政府會計改革的重要組成部分。

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“建立跨年度預算平衡機制，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”，該表述進一步確定了我國政府會計改革的方向。

多年來，我國在政府會計領域實行的是以收付實現制為核算基礎的預算會計標準體系，主要包括財政總預算會計制度、行政單位會計制度和事業單位會計準則、事業單位會計制度等。這一體系是適應財政預算管理的要求建立和逐步發展起來的，為財政資金的運行管理和宏觀經濟決策發揮了重要的基礎性作用。隨著經濟社會的發展，這一標準體系難以適應新形勢新情況的需要。近些年，為了加快推進政府會計改革，構建統一、科學、規范的政府會計標準體系和權責發生制政府綜合財務報告制度，政府陸續出臺相關法律法規，加快政府會計改革。

2010年前后，財政部下發《醫院會計制度》和《高等學校會計制度（試行）》補充規定，以權責發生制為基礎的會計核算制度首先在醫院和高校展開，并取得了不錯的效果。2012年年底，財政部制定了新的《行政單位財務規則》、《事業單位會計準則》和《事業單位財務規則》，提出了部門預算、國庫集中支付、政府采購、績效管理、票據管理等相關規定，并擴大了適用范圍。其中，《事業單位財務規則》首次提出“部分行業根據成本核算和績效管理的需要，可以在行政事業單位財務管理制度中引入權責發生制”，由此，從事業單位會計改革入手，我國政府會計改革邁出重要步伐。2013年以來，財政部又相繼修訂了中小學、高等院校、科學事業單位、彩票機構等事業單位會計制度。

2014年8月底，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了修改后的《中華人民共和國預算法》，從2015年1月1日起實施。新《預算法》也對各級政府財政部門按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告提出了明確要求。2014年12月，國務院批轉了財政部制定的《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》（國發[2014]63號，簡稱《改革方案》），確立了政府會計改革的指導思想、總體目標、基本原則、主要任務、具體內容、配套措施、實施步驟和組織保障。根據《改革方案》，我國政府會計標準體系由政府會計基本準則、具體準則及其應用指南和政府會計制度組成。其中，基本準則主要對政府會計目標、會計主體、會計信息質量要求、會計核算基礎以及會計要素定義、確認和計量原則、列報要求等做出規定；具體準則主要規定政府發生的經濟業務或事項的會計處理原則，具體規定經濟業務或事項引起的會計要素變動的確認、計量和報告；應用指南主要對具體準則的實際應用作出操作性規定；政府會計制度主要規定政府會計科目及其使用說明、會計報表格式及其編制說明等，便于會計人員進行日常核算。

2015年11月初，財政部發布《政府會計準則——基本準則》，2016年7月6日發布《關于印發〈政府會計準則第1號——存貨〉等4項具體準則的通知》，在該通知中，財政部發布了《政府會計準則第1號——存貨》、《政府會計準則第2號——投資》、《政府會計準則第3號——固定資產》和《政府會計準則第4號——無形資產》等4項具體準則，這些會計準則均在2017年1月1日正式實施。按照改革方案，政府會繼續出臺更多的具體準則、應用準則和政府會計制度。

隨著政府會計標準體系的不斷完善，從以下幾個方面對行政事業單位的會計管理水平提出了具體要求：

1．進一步規范單位會計行為，提高會計信息質量

按收付實現制對預算收入、預算支出和預算結余進行會計核算，按權責發生制對資產、負債、凈資產和收入、費用進行會計核算。同時按照會計原則性要求確認、計量和列示各個會計要素，按照已明確的標準保證會計信息質量，對各項經濟業務或事項進行全面、規范的會計處理，提升單位會計信息質量。

2．夯實單位財務管理基礎，提升財務管理水平

行政事業單位要通過實施會計法律法規，貫徹落實國家各項預算管理要求，規范收支行為，夯實預算管理的基礎，建立健全預算管理制度；嚴格落實有關國有資產管理的規定，全面、真實反映增量和存量資產的狀況，夯實單位資產管理的基礎，完善控制國有資產流失的管理制度，提高單位國有資產管理的績效；嚴格落實有關財務管理規定，增強公共管理意識，實現資金、資產和資源的科學合理配置，防范和化解財務風險，促進單位持續健康發展。

3．準確反映單位運行成本，科學評價單位績效

按照權責發生制原則核算各項耗費，如計提固定資產折舊費用、無形資產攤銷費用等，并要求編制收入費用表，合理歸集、反映單位的運行費用和履職成本，科學評價單位耗費公共資源、成本邊際等情況，建立并有效實施預算績效評價制度，提升單位績效評價的科學性。

4．全面反映部門整體財務狀況

在編制決算報告的同時，還要編制包括資產負債表、收入費用表和現金流量表在內的財務報告，全面反映單位的預算執行情況和財務狀況、運行情況和現金流量等。按規定合并所屬單位的財務報表，編制部門合并財務報告，全面反映部門整體財務狀況，并按照規定進行審計和公開。

（五）行政事業單位內部控制建設

在行政事業單位范圍內全面開展內部控制建設工作，是貫徹落實黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的一項重要改革舉措。行政事業單位內部控制不是可有可無，而是建設的意義深遠。一個完整的國家治理體系除了具有必要激勵體系之外，還應該具有真正的制衡約束機制與之相伴而生，內部控制就是國家治理機制中制衡約束機制的重要組成部分，二者缺一不可。

作為一個特殊的組織群體，行政事業單位承擔著制定政策并組織實施的重要職責，以提供各種社會服務為直接目的，財政撥款是其主要資金來源。與企業、非營利組織等其他社會法人組織相比，行政事業單位的內部管理狀況卻相對落后，與其肩負的重要社會職責有失匹配，主要表現為職能劃分不夠明確、管理效率較低、行政成本偏高、貪污腐敗現象頻出等。這些問題受到社會各界的廣泛關注，有些甚至引起了人民群眾的不滿，引發了社會矛盾。如何提高行政事業單位管理水平，創新行政事業單位管理方式已經成為一個迫切需要解決的問題。有控則強、無控則弱、失控則亂，建立健全完善的行政單位內部控制則為解決上述問題提供了一條思路。

相對于紀檢監察、審計等外部監督，內部控制猶如單位自身的免疫系統，通過不相容職務相互分離、相互制約和授權審批等手段，達到防范風險于未然和自我糾正的目的。實際上，從全球范圍來看，目前企業內部控制理論和實踐在國內外日趨完善，政府部門內部控制也得到一定范圍的普及，如美國、英國、日本和荷蘭等。

根據西方國家的政府內部控制建設過程，尤其是較早關注政府內部控制且內部控制相對健全完善的美國，政府內部控制總是以會計體系變革為開端。以美國為例，其政府內部控制建設經歷了內部會計控制階段、從內部會計控制向管理控制階段的過渡階段、內部控制框架階段。在第一個階段（內部會計控制階段），美國政府按照《1789年法案》設立了財政部，并建立了政府集中的會計和報告系統，隨后在1894年《多克瑞法案》要求轉變聯邦政府的財務管理辦法，同時精簡聯邦政府機構，1948年美國審計總署成立會計系統局，提出“適當的內部控制是聯邦機構會計系統整體的一部分”，建議加強對會計系統及相關控制的內部審計。此時所稱的相關控制，就是主要針對會計系統的內部控制。隨著行政事業單位改革的進一步深化，會計體系逐漸建立健全，進一步推進行政事業單位內部控制建設的條件逐漸具備，我國政府對行政事業單位內部控制越來越重視。

2012年11月，財政部發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（簡稱《單位內控規范》），自2014年1月1日開始實施，這標志著我國行政事業單位內部控制建設進入實質性操作階段。為了改善執行情況，2015年年底財政部發布了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會[2015]24號），要求全國各級各類行政事業單位于2016年年底前完成內部控制的建立和實施工作。為進一步推動單位開展內部控制的建立與實施工作，2016年6月24日，財政部正式發布《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》（財會[2016]11號），通過“以評促建”的方式，以量化評價為導向，推動各單位于2016年年底前如期完成內部控制建立與實施工作。

無論是就行政事業單位目前面臨的問題而言，還是從其他國家的內部控制實踐經驗的角度來說，行政事業單位內部控制都是行政事業改革的一大趨勢。行政事業單位可以通過構建內部控制建設，提升單位的內部管理水平，實現領導干部的權力制衡，營造出風清氣正的單位環境，促進高效廉潔政府的建設。