第一章 行政事業(yè)單位概述

一、行政事業(yè)單位概況

（一）行政事業(yè)單位概念

行政事業(yè)單位是行政單位和事業(yè)單位的統(tǒng)稱，它包含了行政單位和事業(yè)單位。

行政單位是指國家為了行使其職能依法設(shè)立的各種機構(gòu)，是專司國家權(quán)力和國家管理職能的組織。通常來說，行政單位的范圍比較寬泛，廣義的行政單位包括各級行政、黨、團機關(guān)在內(nèi)的各種行政類機構(gòu)，狹義的行政單位僅指政府部門。

事業(yè)單位是我國特殊國情下的特殊產(chǎn)物，它在我國計劃經(jīng)濟體制下誕生，其概念本身隨著經(jīng)濟體制改革不斷變革。根據(jù)2004年6月國務(wù)院頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（國務(wù)院令第411號），事業(yè)單位是指：為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細則》（2014）則進一步細化了事業(yè)單位的概念，該細則所稱事業(yè)單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播電視、社會福利、救助減災(zāi)、統(tǒng)計調(diào)查、技術(shù)推廣與實驗、公用設(shè)施管理、物資倉儲、監(jiān)測、勘探與勘察、測繪、檢驗檢測與鑒定、法律服務(wù)、資源管理事務(wù)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督事務(wù)、經(jīng)濟監(jiān)督事務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)、公證與認證、信息與咨詢、人才交流、就業(yè)服務(wù)、機關(guān)后勤服務(wù)等活動的社會服務(wù)組織。

（二）行政事業(yè)單位的構(gòu)成

行政單位按照構(gòu)成，主要分為六個部分：①國家權(quán)力機關(guān)，即各級人民代表大會及其常務(wù)委員會，我國的國家權(quán)力機關(guān)是人民代表大會，最高的國家權(quán)力機關(guān)是全國人民代表大會。②各級行政機關(guān)，即中央政府、地方政府、基層政府的各級機關(guān)，國家的派出機構(gòu)。③各級審判機關(guān)和檢察機關(guān)，即各級人民法院和各級人民檢察院。④政黨組織，包括中國共產(chǎn)黨、各民主黨派以及共青團、婦聯(lián)、公會等。⑤接受國家預(yù)算撥款的人民團體。按照嚴格意義上來說，人民團體其實是不屬于行政單位的，但是由于團體中的經(jīng)費來源主要是通過國家財政預(yù)算撥款，所以才將人民團體劃分在行政單位范圍之內(nèi)。⑥國家規(guī)定的其他單位或組織。

事業(yè)單位的構(gòu)成可以按照《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)[2011]5號）規(guī)定，事業(yè)單位按照社會功能，可以分為行政性事業(yè)單位、經(jīng)營性事業(yè)單位和公益性事業(yè)單位。其中，行政性事業(yè)單位指承擔行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能的事業(yè)單位；經(jīng)營性事業(yè)單位是指所提供的產(chǎn)品或服務(wù)可以由市場資源配置、不承擔公益服務(wù)職責的事業(yè)單位；公益性事業(yè)單位是指面向社會提供公益服務(wù)和為機關(guān)行使職能提供支持保障的事業(yè)單位。根據(jù)此次事業(yè)單位分類改革，除了公益性事業(yè)單位保留其事業(yè)單位序列外，其他兩類事業(yè)單位將逐漸退出事業(yè)單位序列。其中，行政性事業(yè)單位將逐漸歸于行政機構(gòu)，或者轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)，經(jīng)營性事業(yè)單位逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)或者撤銷。

在此次改革中，根據(jù)職責任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置方式等情況，尚留在事業(yè)單位序列的公益性事業(yè)單位又細分為公益一類和公益二類。其中，公益一類是指承擔義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的事業(yè)單位。

劃入公益一類，一般需同時具備以下三個條件：一是面向社會提供基本公益服務(wù)；二是不能或不宜由市場配置資源；三是宗旨、職能任務(wù)和服務(wù)規(guī)范由國家確定，不從事經(jīng)營活動。公益二類是指承擔高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的事業(yè)單位。

劃入公益二類，一般需同時具備以下三個條件：一是面向社會提供公益服務(wù)，并可部分由市場配置資源；二是按照國家確定的公益目標和相關(guān)標準開展活動；三是確保公益目標的前提下，可依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)提供與主業(yè)相關(guān)的服務(wù)，收益的使用按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

此外，僅為機關(guān)行使職能提供保障的事業(yè)單位，劃入公益一類；主要為機關(guān)行使職能提供支持保障同時面向社會提供與主業(yè)相關(guān)服務(wù)的事業(yè)單位，劃為公益二類。依據(jù)地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定完全或主要承擔行政職能的事業(yè)單位，暫劃入公益一類。截止到2015年下半年，事業(yè)單位分類改革基本完成。

（三）行政事業(yè)單位的特點

1．追求社會效益最大化

行政事業(yè)單位的工作主要是通過行使其行政管理權(quán)力來管理社會公共事務(wù)、無償為人民群眾提供公共服務(wù)、滿足社會共同發(fā)展的需求，并且行政事業(yè)單位的經(jīng)濟來源主要是依靠財政撥款，只需要保持收支平衡而不需要以創(chuàng)造價值為主要目標。因此，其不具有營利性和市場性，而更具有政治性和公益性。

行政事業(yè)單位以收付實現(xiàn)制為會計核算基礎(chǔ)，通過提供公共產(chǎn)品服務(wù)社會大眾，其經(jīng)濟利益直接受益者是社會公眾。由此可看出，行政事業(yè)單位的運營目標是追求社會價值最大化，兼顧公平和效率，保證公共資金使用的安全性和效率性及公共服務(wù)的效率和效果性。與企業(yè)相比，作為公共部門的行政單位更加關(guān)注社會公共服務(wù)的效率和效果；而非營利方面，其業(yè)務(wù)活動主要以實現(xiàn)社會效益最大化為目的，而非經(jīng)濟效益最大化。

2．經(jīng)費主要來源于財政撥款

不論是行政單位還是事業(yè)單位，尤其是行政單位，其經(jīng)費主要來源于財政撥款。

依據(jù)《行政單位財務(wù)規(guī)則》（2012）第十五條的規(guī)定：行政單位依法取得的非償還性資金，包括財政撥款收入和其他收入。其中，財政撥款收入即是指行政單位從同級財政部門取得的財政預(yù)算資金。

依據(jù)《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》（2012）的規(guī)定，事業(yè)單位收入包括：

（1）財政補助收入，即事業(yè)單位從同級財政部門取得的各類財政撥款。

（2）事業(yè)收入，即事業(yè)單位開展專業(yè)業(yè)務(wù)活動及其輔助活動取得的收入。其中：按照國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當上繳國庫或者財政專戶的資金，不計入事業(yè)收入；從財政專戶核撥給事業(yè)單位的資金和經(jīng)核準不上繳國庫或者財政專戶的資金，計入事業(yè)收入。

（3）上級補助收入，即事業(yè)單位從主管部門和上級單位取得的非財政補助收入。

（4）附屬單位上繳收入，即事業(yè)單位附屬獨立核算單位按照有關(guān)規(guī)定上繳的收入。

（5）經(jīng)營收入，即事業(yè)單位在專業(yè)業(yè)務(wù)活動及其輔助活動之外開展非獨立核算經(jīng)營活動取得的收入。

（6）其他收入，即本條上述規(guī)定范圍以外的各項收入，包括投資收益、利息收入、捐贈收入等。

3．委托代理雙方權(quán)利義務(wù)不對等

行政事業(yè)單位的預(yù)算資金來源于人民群眾，他們擁有單位的最終權(quán)利，是委托代理關(guān)系中的委托人，行政事業(yè)單位作為代理人，接受人民群眾的委托，利用公共資金行使公共管理和提供社會服務(wù)職能以實現(xiàn)公共利益。

人民群眾和行政事業(yè)單位之間的這種委托代理關(guān)系是一種特殊的、復(fù)雜的多層契約關(guān)系。從代理人（行政事業(yè)單位）角度來看，單位作為委托代理關(guān)系中代理人一方，擁有公共利益唯一代理人的壟斷地位，是典型的強勢主體，其受托代理地位不可隨意變更；從委托人（人民群眾）的角度來看，公民作為委托代理關(guān)系中委托人一方，其身份具有不確定性、模糊性，是一個抽象的概念。因此，在權(quán)利義務(wù)關(guān)系中委托人一方在權(quán)利享受和義務(wù)承擔中具有極大的不確定性和不對等性；從公共權(quán)力特性來看，單位的代理活動具有強制性、自主性以及代理結(jié)果（公共產(chǎn)品的提供）的非拒絕性等特點；權(quán)力義務(wù)不對等、公權(quán)力監(jiān)督程度較弱等容易滋生濫用職權(quán)、貪污腐敗、浪費財政資金等問題。

4．受法律約束力大

行政事業(yè)單位的資金主要來源于國家財政，經(jīng)費來源具有無償性。因此，為約束行政事業(yè)單位對“免費午餐”的享受，國家法律必然要對行政事業(yè)單位無論是外部職能還是內(nèi)部權(quán)力的行使進行必要的約束。這種約束主要體現(xiàn)在行政事業(yè)單位對財務(wù)資源的運用具有獨特的控制程序，如國家立法機構(gòu)和行政機構(gòu)通過《中華人民共和國預(yù)算法》和《中華人民共和國政府采購法》等法律法規(guī)對行政事業(yè)單位的社會職能、管理權(quán)限、組織形式、治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍、活動方式和法律責任等方面以條文形式明確予以規(guī)定，并要求單位必須在法律規(guī)定的程序和范圍內(nèi)嚴格遵照和執(zhí)行單位外部和內(nèi)部權(quán)力的分配和行使。

5．單位運行績效難以量化評價

由于行政事業(yè)單位不以盈利為目的，更多為了實現(xiàn)服務(wù)人民的社會效益及福祉最大化，加之許多公共項目的周期很長，難以在短時期內(nèi)衡量。因此，難以用常規(guī)的財務(wù)指標來衡量考核工作人員的履職情況，非財務(wù)指標又難以確定，這使得行政事業(yè)單位的績效難以用定量化來衡量，而簡單的采用德、勤、技、能、廉去考察，顯然有失全面性和偏頗。實際評價工作中存在績效評價方法不科學(xué)的現(xiàn)象，沒有統(tǒng)一規(guī)范化的評價考核指標。即便行政事業(yè)單位財政支出的績效評價具有績效考核評價指標，評價指標信息數(shù)據(jù)也缺乏嚴密性，不能從全局出發(fā)，沒有對整個評價體系進行充分調(diào)查分析。

（四）行政事業(yè)單位與企業(yè)的區(qū)別比較

行政事業(yè)單位與企業(yè)在目標、資金來源、委托代理關(guān)系和法律限制等方面有較大的不同；此外，二者在營利性、績效評估標準和產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰程度方面也存在差異，如表1-1所示。