前言

推進行政事業單位內部控制建設有利于規范行政事業單位內部經濟和業務活動，強化對內部權力運行的制約，防止內部權力濫用，建立健全科學高效的制約和監督體系，促進單位公共服務效能和內部治理水平不斷提高，為實現國家治理體系和治理能力現代化奠定堅實基礎并提供有力支撐。

2011年，我撰寫了首部關于政府部門內部控制的著作《政府部門內部控制：框架設計與有效運行》。應該說，那時的研究還顯得十分稚嫩，過多地停留在理論上的梳理與國外研究的回顧。此后5年時間里，在我的學術生涯與咨詢實踐中，我依然保持了對于行政事業單位內部控制極大的關注熱情。期間，為落實中央八項規定要求，財政部于2012年11月下發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會[2012]21號）文件，行政事業單位內部控制建設在政府層面受到了前所未有的關注。我也于2014年以北京國家會計學院審計與風險管理研究所的名義發布了《中國行政事業單位內部控制白皮書》，并分別于2013年、2014年參與撰寫了兩本關于行政事業單位內部控制的著作。隨著實踐的積累，我一直有著自己組織編寫一本關于行政事業單位內部控制方面最新實踐操作指南著作的沖動。如今，該愿望終于得以實現。

習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上指出：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”李克強總理在國務院廉潔工作會議上指出：“加強制度建設，用制度管權、管錢、管人，給權力涂上防腐劑、戴上‘緊箍咒’。真正形成不能貪、不敢貪的反腐機制。”內部控制是我國行政事業單位保障權力規范有序、科學高效運行的有效手段，也是行政事業單位目標得以實現的長效機制。為此，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步明確提出“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”，這為行政事業單位加強內部控制建設指明了方向。內部控制建設的核心思路是：管理制度化、制度流程化、流程崗位化、崗位職責化、職責表單化、表單信息化。從當前行政事業單位內部控制的現實來看，它不可能一蹴而就，需要循序漸進。因此，我國行政事業單位的內部控制建設選擇了以經濟業務活動作為切入點，覆蓋預算、政府采購、收支、資產、合同、基建工程六大部分。各級行政事業單位應在單位主要負責人的直接領導下，建立適合本單位實際情況的內部控制體系，全面梳理業務流程，明確業務環節，分析風險隱患，完善風險評估機制，制定風險應對策略；有效運用不相容崗位相互分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財產保護控制、會計控制、單據控制、信息內部公開等內部控制基本方法，加強對單位層面和業務層面的內部控制，實現內部控制體系全面、有效實施。

內部控制是一把手工程，需要全員參與到內部控制建設中來。但從實際執行情況來看，大多數單位負責人并未對內部控制給予應有的重視，實踐中普遍缺少相應的模板和可以參考的書籍。本書可以作為各個單位進行內部控制建設的參考書籍，結合實際情況對本單位業務流程進行梳理；也可作為高校本科生、研究生的教材使用。由于時間和水平有限，書中難免出現諸多不足，針對書中出現的不足，可以回復郵箱zhangql@mail.nai.edu.cn，以利于我們在下一版進行改正。

2020年，我國要基本建成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的、權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體系，更好地發揮內部控制在提升內部治理水平、規范內部權力運行、促進依法行政、推進廉政建設中的重要作用。相信內部控制建設僅有起點而沒有終點，內部控制永遠在路上。

張慶龍

2016年10月