第三章 城市建設與土地產權——以清末廣州興建長堤為例

黃素娟

長堤是指東起川龍口（該地名已不存，大致位于今白云路與東川路之間），西至黃沙沿珠江河岸線修筑的堤岸。始建于1900年，竣工于1914年，是清末廣州城市空間擴展的主要公共工程。主體工程在筑成后分別稱為“東堤”、“南堤”（南關堤岸）及“西堤”。20世紀20年代，長堤是廣州的交通中樞和商業中心。長堤將鐵路、馬路、水路三大運輸系統相連，溝通了廣州的東西兩端。東接廣九鐵路，連接東山、沙河；西至沙基、沙面，直通至黃沙粵漢鐵路車站；沿線又有各類碼頭供船舶“群相寄碇”。便捷的交通有利于商業發展，東堤集中著酒樓、妓院等聲色娛樂場所，南堤是魚欄、蟹欄、生果欄、咸魚欄等大宗批發貿易，西堤是各類公司、百貨、酒店的所在地，更是“紅男綠女”喜好的休閑娛樂場所。

興筑長堤延續的是張之洞整體開發土地的理念。清末新政時期，長堤分三部建設，首先興筑的是黃沙段，始于1900年商人的發起，后歸并粵漢鐵路公司辦理；其次興筑的是南關堤岸，1903年由廣東當局成立堤工局負責；最后建設的是沙基段，1910年由堤工局招聘一家英國工程師組成的商行建造。楊穎宇在《近代廣州長堤的興筑與廣州城市發展的關系》一文中梳理了興筑長堤的緣起、過程及其對廣州城市的影響，勾勒出近代長堤的梗概。然而，在官府財政緊張、行政管理權限不清的情況下，由誰來開發及怎樣建設長堤是頗具爭議的，其中牽涉官府、商人、鄉紳、居民及外國人的利益，情況相當復雜。只有探討各段堤岸背后的形成因素，才能更好地理解長堤何以形成如是樣貌。

“見利思爭”：黃沙堤岸的興筑

黃沙堤岸的興筑與粵漢鐵路的倡建密切相關。工程初由宏興公司承筑，但其利之所在立刻引來粵漢鐵路公司的爭奪和黃沙鄉紳的阻撓，加之黃沙魚欄反對搬遷，堤岸最終劃歸鐵路公司辦理。

黃沙坦地在粵漢鐵路確定興工后開始備受關注。黃沙位于沙面之西，瀕臨珠江，與西關僅隔柳波涌。該處隸屬南海縣安利司管轄，是疍民、船戶搭棚建寮之地。19世紀90年代，閻閭漸盛，“鋪戶人家墻樓櫛比”。當地居民有開修船鋪和魚欄的疍戶、有戲班和龜鴇的眷屬、有開杉店的鋪戶，時人稱之“良莠雜處”。河岸散布著倉庫、魚欄，岸前水面密集長筏、舢板和疍艇。光緒二十五（1899）和光緒二十七年（1901），盛宣懷代表清政府先后與合興公司簽署兩份合同，粵漢鐵路興工在即。消息傳出，鐵路所經的黃沙、芳村附近一帶吸引大批商人投資置地，且有“多多益善之勢”。如能在黃沙建堤，沿堤泊船起貨，能極大緩解珠江河岸的擁擠狀況，“于商情大為方便”。投資商敏銳地覺察到黃沙堤岸潛在的巨大商機，“將來開街建鋪，另設碼頭，為灣泊外洋輪船，俾以收回權利”。地方政府支持商人的投資，認為“有益地方，大興商務，而增國帑”。1900年3月，一群商人以“盧少屏”的名義組設宏興公司，集資30萬元，請筑黃沙堤岸，獲得兩廣總督李鴻章批準。工程東至米埠，西至大坦尾，共長500余丈（約1666.7米），南北長數十丈不等。筑成后每年繳納官租5000兩。

但堤岸工程受到來自多方的阻力，首先，鐵路公司以堤岸為鐵路“必經之地”為由，欲將堤岸改由該公司辦理。1901年5月2日，鐵路大臣盛宣懷發咨文給兩廣總督陶模，其內容有三：①除盧少屏承筑的黃沙水坦500丈外，長堤其余1200余丈，“應歸鐵路公司承筑，勿令他商承辦，以免將來建路時于大局有所窒礙”; ②如果盧商辦理黃沙不善，“應請仍歸鐵路承辦，勿被他商攙承，免誤要工”; ③如果鐵路公司需用黃沙坦地，每年只分繳官租，“該商不得因公司需地過多，致生事執，亦不得高抬地價，欲收回填筑成本”。可見，盛氏對堤岸“勢在必得”，試圖控制整個長堤工程。他以一種“施恩”的態度，準許盧商辦理黃沙堤岸。條件極為苛刻：不補回工本，只分繳官租，不得高抬地價，稍有不善即收歸。他令粵漢鐵路總董張振勛（1840～1916）與廣東當局交涉。張氏遂活躍在省城，與各方協商鐵路事宜。至1902年初，盧商被不斷稟控，筑堤工程受阻，陶模命廣東善后局、南海知縣會同張振勛商酌如何統籌兼顧。同時，宏興公司內部分裂為兩派，相互控訴。3月，士紳余棠熙出面，稟著“兩商工本固不可虧，鐵路工程又不可礙”的原則調處各方。經過協商，鐵路公司做出讓步，補回宏興公司筑堤成本。8月，盛宣懷特派陳希賢、何其坦來粵，會同洋工程師李治等到黃沙勘驗，并由粵漢鐵路總公司發還盧商8萬元。

其次，黃沙地方鄉紳“恐堤成將有水患”，阻撓堤岸建設。1900年堤岸興工之際，黃沙上游九十六鄉士紳黃嘉禮等以“阻塞海道”為由反對興工。黃是南海縣人，登光緒甲午（1895）科進士，官授知縣。他一直活躍在省城，在反對黃沙筑堤事件中充當主要角色。支持堤岸建設的總督李鴻章又調任，工程遂中止。1901年4月，總督陶模以筑堤“有益地方”，準予繼續辦理。隨著堤岸動工，鄉紳的反對愈演愈烈。黃嘉禮以堤成“田禾必至被浸”等語，唆使附近鄉民。他雇請雅瑤、大瀝等處鄉民數百名，各執燈籠大書“南番清花四邑鄉民”字樣，擁至黃沙海旁拋擲磚石，不準各船艇盤運泥沙登岸，并致傷1人。南海知縣大為惱火，派出差役抓捕了9名鄉民。攻擊隨即轉向宏興公司本身。有人質疑承商盧少屏的身份不實。公司的股東出現分裂，相互控訴。該公司最初由東莞舉人盧邠岐發起，以其弟盧少屏的名義向官府備案。公司列名的股東包括盧邠岐、盧少屏、葉德謙、葉翰譜、蔣煥章、黃瑞云、易蘭池、郭冰壺、陳殿波、鐘瑞符、呂瑞廷等人。不久郭冰壺引新會人盧炳南入股，頂冒盧少屏的名字，引起盧邠岐不滿。公司事務又多為葉德謙等人處理。盧邠岐憤而向南海縣控訴盧炳南冒名、葉德謙把持公司事務，并控蔣煥章、黃瑞云未交股本。公司的“內憂”鼓舞鄉紳加大攻擊力度。南海縣屬潯峰河榮局紳舉人招嘉哲等控盧少屏填河舞弊，請派員踏勘，以免水患。番禺慕德里局紳舉人黃廷章等也以其“有礙水利”稟藩轅，請令停筑。至1902年1月底，筑堤工程已有停止之勢，而控告者仍“紛紛未已”。

但官府卻不認同“水患”之說。李鴻章批黃嘉禮等人“見利思爭”。陶模也認為，“如果實于水道有礙，該舉人等何以早不具稟？直至盧少屏等同伙涉訟之后，始據各該紳士陸續稟攻。其為各有偏袒，互相爭利，可以想見”。在官府看來，“水患”之說只是試圖阻擾商務的幌子，鄉紳稟請多被批斥駁回。

最后，黃沙魚欄反對搬遷。黃沙河坦是隨珠江河沙沉積形成，界限和地權模糊，岸邊的魚欄、商鋪向不贊同筑堤，“輿情未協”。陶模在準辦堤岸時，曾令“將該處河旁沿途鋪戶將契呈驗，如需要填筑之地，若非官荒，則酌量補回地價”。可見，契據是補價的唯一標準，無契的河坦將被視為“官荒”。土地糾紛就在所難免。筑堤伊始，八和會館司事古大福控告筑堤侵占了會館埠頭。此后，番禺慕德里局紳舉人黃廷章等又多次控告宏興公司多占百余丈土地，與原案不符。而該公司試圖搬遷魚欄，激起民眾反抗。清末魚欄悉聚黃沙，粵海關報告載：“該市場是一大批竹木小屋，建在打入水中的木樁上面。”據20世紀20年代統計，該處魚欄共13家，占水埠90余丈（約300米）。宏興公司起初“搭丁字浮橋數十丈，以便往來，復許魚欄搭蓬暫作買賣”，后決定令其搬遷，“待堤岸工竣，再擇地租與魚欄營業”。1901年11月16日，楊崇勛、陳勉畬等魚欄業主率怡怡、利貞、合和、安滿記等店發動罷市。南海知縣裴景福軟硬兼施，逼迫魚欄開市。他在示文中說：

 

黃沙魚欄數家上下碼頭本是官地，當堤岸興筑之時，理應遷讓……倘一味恃強，以為罷市可以挾制官長，本縣亦有兩層辦法：一準如魚船自行上街出賣，并由差勇隨時保護，如有人阻撓索詐，即行拿究；二準無論軍民人等，有愿開設魚欄者，本縣即發給示諭，并派勇彈壓，或在黃沙或在近域江岸，準其即日擇地開設，以期便民。現在屢奉朝旨力行新政，不啻三令五申，建筑碼頭振興商務，亦新政之大端。況黃沙系奉督撫憲飭辦之案，無論如何阻撓均事在必行。而該魚欄竟愿因至此，其中必有主謀為首之人，俟本縣訪查得實，當懲辦一二以儆效尤。

 

在裴知縣看來，魚欄所在為官地，讓建堤岸是“理所當然”。他用準漁船上街及換商開魚欄威嚇罷市民眾。魚欄遂在3天后復業，但堅持不搬遷。直至堤岸歸并鐵路公司，魚欄仍在營業。鐵路公司與粵海關理船廳多次想令魚欄搬遷而不得。

可見，宏興公司面對眾多“見利思爭”的對手，慘遭失利。有雄厚資金和政治背景的鐵路公司獨占鰲頭。該公司獲得黃沙坦地開發權后，以“按契償價”收購附近“阻礙軌道”的民房，進行擴建。這樣，黃沙堤岸比原擬建筑面積增大了好幾倍。1905年前后，堤岸從粵漢火車站頭沿路修筑，直達泮塘海口。堤上筑花崗石路面，華洋商人競相買地建洋房、貨倉，“地價陡漲”。有趣的是，20世紀20年代，市政廳填筑黃沙如意坊一帶堤岸時，遭遇的阻力竟如出一轍：附近鄉村仍以“水患”為詞反對筑堤；鐵路公司爭執河灘的業權、干預堤岸內建筑；魚欄一再反對搬遷。

堤岸與航道：南關堤岸的興建

鑒于黃沙堤岸的各種爭端及新填地權的考慮，廣東善后局自行籌款成立堤工局，辦理南關堤岸。其范圍從西關德興街起，至雞翼城外川龍口一帶。粵海關以“未免阻礙航道”為由介入堤岸線的設計，故南關堤岸是華人工匠按照西方人的規劃所建。而官辦堤岸的種種弊端令工程延續7年之久。

堤工局成立后，招商承筑，劃定界線，飭水陸沿線民居、船戶遷避等事宜陸續展開。1903年正月，廣東當局設堤工局于南關大巷口，專司長堤之事。總辦委員是候補知縣楊蔭廷，其他委員包括蔡康為、沈牧麟、錢局洋監工懷恩等。1903年二月初，楊蔭廷與陳聯泰、馮潤記訂立承筑合同。陳聯泰承辦堤岸自堤東之川龍口起至堤西源昌街止，共長870余丈（約2500米），估價銀25萬余兩；馮潤記在米埠承建可泊輪船的堤岸，計長40余丈（約133.3米），寬10丈（約33.3米），估值銀3.5萬余兩。筑堤工程于1903年3月19日正式興工，分為10段，依據河道的寬度分別填寬10～50丈。堤工局頒布《筑堤章程》，凡必須拆卸房屋給予一定補償，疍戶用松椿木板搭成的棚寮則補償搬遷費用。同時，令水練、保正等通知沿河界內停泊船只遷避。西關段、南關段、米埠段先后興工，1904年1月，德興街至谷埠首段即將告竣，時人估計長堤“大約春燈時節可告成功”。

粵海關以“為防有礙航道”為由，介入堤岸線的規劃。海關管理港口的權限始于船鈔部（Marine Department）的設立。1868年，海關總稅務司赫德創設船鈔部，由海事稅務司管轄。該部的工作包括：設置燈塔、浮標和標樁，配置引水人，設置理船廳（Harbour Master）管理舶停泊秩序等。赫德將中國沿海劃分為北、中、南三段，各指派一巡查司（Divisional Inspector）專司船鈔部的工作。南段巡查司駐福州，監督廈門、淡水、臺南、潮州、廣州等港口的理船廳。廣州設二級理船廳一員，負責監督港口引水、持照引水、燈塔看守、巡港吏等人員的工作。1870年底，理船廳的管理權轉到海關稅務司手中。1881年，海事稅務司改為巡工司（Coast Inspector），行政和管理事務權限大為削減，成為技術負責人，是理船廳的技術顧問和最終技術權威。第一任巡工司是原南段巡查司美國人畢士璧（Bisbee）。1901年，英國人戴樂爾接任巡工司，加大疏浚和管理河道力度，將建設和革新助航設備推入鼎盛時期。

在此背景之下，粵海關對珠江河道的管理也加強了。1901年底，鑒于省城河道“民船蜂囤蟻集，擁擠殊甚”，粵海關應各國領事之請，制定擴拓河道章程。該章程試圖規范船只停泊，以期能灣泊更多輪船。例如，規定沙面水道只容泊洋船，原停靠沙面前的香港渡移泊到海珠前。該章程也獲得廣東當局批準。稅務司馬根稱之極有成效，“今各船灣泊已次序秩然，有條不紊，河面大為改觀”。1902年9月5日，中英簽訂《中英續議通商行船條約》（又稱《馬凱條約》），其中第五款規定：“中國允于兩年內除去廣東珠江人工所造阻礙行船之件。又允準將廣州口岸泊船處整頓，以便船只裝載貨物。既整頓之后，允為設法隨時保持，其工程歸海關辦理，而經費由華英兩國商人照卸裝貨物抽捐充用。”粵海關據此獲得更多管理省城河道的權力。一方面，在戴樂爾的指導下，粵海關飛虎巡船管駕官夏立師督拆了中法戰爭時期設置的長洲木柵、沙路鐵閘、大石閘等；另一方面，前稅務司馬根為免長堤筑成有礙航道，制定32條《省河商船泊界新章》（又稱《廣州口船只停泊起下貨物章程》, 1904年7月頒布，以下簡稱《新章》）。《新章》所定省河泊船之界限為：

 

南界由綏靖炮臺中心對正東起至對正西止，西界由五層樓對南偏西六十六度起橫河而過至大坦尾之兩邊止，東界由天字碼頭正南對至河南軍工廠止，黃埔泊船之界由第三沙灘之峰西北對至六步滘之東小崗為東界或稱為下界，又由土瓜之南沙峰對至北邊一漏滘，又由新洲頭東邊直至大沙之北岸為西界或稱上界。

《新章》不僅規定駛入泊界的船只能由“指泊吏”指示停泊，而且規定在泊界建筑須呈報，“凡商人欲于口內停泊躉船，或西關扁，或打樁入水，或搭蓋蓬廠，或侵占河道，須先繪圖貼說，呈報海關，再由該管官員或領事官察核，方準舉行”。換句話說，在泊界河岸建筑均須呈報粵海關。這也是粵海關介入堤岸線的依據。1904年9月，戴樂爾認為堤工局所定堤線過寬，須將界線縮小。這令堤工局大感為難，因為一旦堤線改小，則所余地段不敷開設馬路之用，而博濟醫院、五仙門一帶沿河的業主又不肯讓地辟路，故總辦楊蔭廷大力反駁修改堤線。11月，兩廣總督岑春煊派洋務處委員溫宗堯、堤工委員等，會同關巡工司重勘堤岸界線。新界線實際由戴樂爾設計。他在回憶錄中寫道：“一些無計劃的工作已經展開了，但我現在將其系統化，并建造了一堵弧形的，長達數英里的江堤。”該堤岸線在1907年德國營造師舒樂測繪的《廣東省城內外全圖（河南附）》中可以清楚看到。新規劃與堤工局原規劃不符，“自其昌街至谷埠加寬二丈，谷埠以東漸次縮窄”，導致已填筑砌磡的堤岸段須毀拆返工。德興街首段須拆八尺（約2.7米），油欄門外谷埠迎珠街一帶即將竣工的堤段，須拆埋十丈（約33.3米）。承筑商又以此舉增加工程量，要求增加工價。

加之筑堤經費無法保證、承商舞弊、堤岸坍塌等弊病，長堤拖延至1910年夏才得以竣工。1903年7月，兩廣總督岑春煊率軍征剿廣西叛亂，提調筑堤經費作為軍餉，堤工局只好采用“隨筑隨賣”以便周轉工費。《堤岸價值章程》將堤成后的馬路、碼頭分別劃分為三等，按照地段興旺程度定價出售。商人領地一度踴躍，善后局幾月內收得地價40多萬元。隨后善后局提高地價，極大打擊了商人領地的熱情，“以至領地者觀望”。1905年、1906年又多次發生堤岸坍塌。粵海關稅務司梅爾士抱怨，原本為利便交通的堤岸工程，反成為河道的損害，影響河道的可航性。至1906年底，僅完成工程的一半，卻已用銀80余萬兩，是工程預算的兩倍多。兩廣總督周馥將其歸于承商陳聯泰舞弊。該廠司事陳遠猷、陳元燎、羅耀庭3人被拘押，所有店鋪、貨棧、輪船一律被查封。1907年10月，繼任總督張人俊大力整頓堤工局，任道臺朱咸翼為會辦，另設幫辦、提調、副提調兼總監工、文案、收支、收發等各一員。朱氏上任后令工師考察各段堤身、堤腳，分別堅固浮松，勘丈堤岸、領地及監修工程等陸續展開。1908年3月，新商同興公司將各段同時開筑。由于未聘專業工程師監督，工程坍塌仍時有發生。堤工局因此飽受輿論詬病，全然是“不裁何待”“背章貪利”“腐敗”的負面形象。1910年夏天，南關堤岸告竣。時人對官筑堤岸失望至極，認為“中國官場只圖成功，不圖善后。恐他日又甕積崩裂，漫無修理也”。

大體上看，南關堤岸可視為“中外合作”的產物。粵海關為保證航道暢通，將管理航道之權擴大至河岸建筑，進而擔任起規劃堤岸線的角色。自此，凡關涉河堤建設均須呈報粵海關。原本完全掌控堤岸的堤工局，轉變為按照西方人的規劃來建設。而筑堤的種種弊端，令工程長達7年之久。官辦堤岸之無效率，令商人及沙面的外國人大為失望，進而使沙基堤岸興筑的難度增加。

中外交涉：沙基堤岸的修筑

長堤竣工后，另一段沙基堤岸的修筑被提上日程。沙基堤岸指源昌大街輪船碼頭起西至沙面涌口段，長約180丈（約600米），又稱“第七段堤岸”。外國人對廣東當局筑堤缺乏信心，沙基的洋人業主一再要求工程必須處于有力的管理之下才能進行建造。加上該處中外產權交錯，行政管轄權模糊不清，中外雙方諸多交涉，工程進展極為緩慢。

沙基涌管轄權是筑堤前中外雙方多次協商的首要事項。1910年4月30日，《華字日報》載：“省城堤岸近西一帶至今尚未興筑，系因沙基內河所阻礙，迭經當道與外人磋商，迄無成議。”沙基涌是填筑沙面時人工開鑿出來的河涌。在相當長的一段時間里，該涌的管轄權模糊不清。1904年，沙基巡防第八營管帶楊洪標以“稽查沙基水埔貨船及各小艇為名”，向涌內灣泊的船只收取船牌費，供沙面修治街道之用。此后，沙基涌的船只牌照由沙面工部局頒發，由巡防營代收費用。據《廣東日報》載，各船艇牌照費為大沙艇2元、小沙艇1元、大貨艇4元、小貨艇3元、大鄉艇10元、小鄉艇5元、油豆火水絲艇15元。借此，沙面可以借巡防營之力干涉沙基事務，而巡防營也樂于以此為借口勒索商家。“由是沙基店鋪建一騎棧、蓋一天遮，某弁以阻礙沙面為詞，無不盡情訛索而后已。”在一定程度上，沙面與沙基巡防營達成了一種互惠互利的關系。1909年3月，沙基合隆棧糠米店的貨艇與停泊在沙基涌的沙艇發生沖突，第八營勇包庇沙艇，毆傷合隆棧司事，砸搶合隆棧鋪面。此事引發沙基鋪戶的巨大憤慨和商人的普遍關注。沙基上下街全體商店聯名上稟兩廣總督袁樹勛，要求“所有沙基涌內船只牌費改歸水巡征收，不使該防營借口洋人干涉沙面以外之事”。但廣東當局遲遲未能解決該事。

粵商自治會的介入為廣東當局增加了談判的籌碼。邱捷指出，粵商自治會的創辦人陳惠普、李戒欺等是爭取粵漢鐵路商辦的“風潮主動人物”, 1907年借著反對英國攫奪西江緝捕權成立了“粵商自治會”。該會常常出面維護商人的利益，在保護西江緝捕權、抵制日貨、澳門勘界等事件中都起到重要作用。1910年3月，粵商自治會將沙基涌案列入自治會大會討論事項。在會議上，米行、豆行、油行、絲行及沙基上下街各代表依次陳述，提出廣州官府曾設“新涌委員會”管理沙基涌，認為船只牌照本應由中方頒發，“今各艇復收取外人牌照，受人所愚，此等所為要皆華官放任。前沙基大營劣弁辦事糊涂，有以致之想，非英法政府之所許。應即聯請督院早日與英法領事和平交涉”。換句話說，商人們認為沙基涌的管轄權應由廣東當局收回，之前的混亂是由巡防營所致，與沙面的英法政府無關。

商人關注的不是民族主義情結問題，而是考慮其切身利益。商人堅決要求官府收回船牌費，擔心的是巡防營借口沙面隨意勒索。4月的自治會大會上，再次議決“沙基新涌事應請督轅責成水巡局切實編號換牌，不得放棄責任”。粵商自治會關注此事的一個重要原因是其主要領袖與沙基關系密切。錢曾瑗（Michael Tsin）指出，自治會會長陳建基（又名陳惠普）是銀號商人，其他領袖似乎也都是廣州受西方影響的最新變化中的獲利者。沙基恰好是絲莊、銀號等對外商貿最集中的區域。陳建基在營勇肇事發生后就曾以商董身份上稟袁樹勛，要求嚴懲肇事者。代表商人利益的香港《華字日報》對該事件的持續追蹤報道，本身也說明事件對商人的重要性。在輿論壓力下，沙基涌船牌費在1910年底改由水巡局頒發。借此，廣東當局回收沙基涌及沙基水閘的管轄權，沙基堤岸得以順利興工。

此后中外交涉的尚有沙基岸邊灘地業權和碼頭遷移問題，這些交涉使堤工局得免裁撤。堤工局與沙面當局于1910年4月達成協議。工程委托給一家英國工程師組成的興華洋行，7月興工，訂期10個月完工。但遭遇灘地所有權及碼頭遷移問題，工程一再延誤。沙基巡防第八營管帶楊洪標私占沙基東水閘腳，建筑了一座木屋，售予法國人。該處恰好是堤岸必經之地，廣東當局大為惱火。7月底，水師提督李準批示南海縣，飭楊洪標之子楊蘇將該地贖回。廣東當局與法國領事館交涉近一個月后，以3萬元贖回該地。這筆錢由承辦老新城、南關緝捕經費商人萬鴻圖代繳。③緝捕經費是番攤賭稅的代稱。何漢威指出，隨著咨議局出現，民情輿論大張。總督袁樹勛在輿論壓力下，提出分步禁賭日程。彩票定于1909年底停售，闈姓定于1910年為截止限期；而賭餉最大宗的番攤與山鋪票，則因庫款不足，遲遲未禁。萬氏代贖沙基水閘地表面上是為了免于“喪失土地”，但實際上極可能與繼續承辦緝捕經費有關。隨后，省港澳輪船公司及招商局的碼頭不愿遷移。堤工局會辦朱咸翼與沙面英商、上海招商局進行了多次交涉。1910年10月，因行政職權不清、貪污腐敗等問題，咨議局議員莫伯洢提出《議裁并省城堤工局案》。其依據大致有4點：①堤岸為道路工程，應歸巡警道行政科管轄；②堤工局不應擁有獨立財政權，應歸藩司或度支司；③堤工局人員冗繁，耗費過大，難以列入省預算案；④延誤建筑、騷擾商民，導致民怨紛騰。因此，莫氏認為在法理和民怨上，堤工局已“不得不裁”，建議或將之歸并巡警道，財政收入歸并財政公所，或移交勸業道。提案獲大多數議員贊成，“錄案呈報”兩廣總督張鳴岐。張氏在札復中拒絕了該提案，文曰：

 

惟地段最繁盛、交涉最煩難者第七段工程，計180余丈。于本年四月間，經堤工局與興華洋行大班熙露磋議明白，訂立合約10個月完工，并訂明倘有意外及工人罷市兼交涉等件不入限內。計自七月興工起至今，打樁、挖沙等工尚未及半。再該段內有洋商碼頭兩座，迭經前憲袁照會英領事飭拆，迄今尚未定議。又有招商局碼頭兩座，現堤工局會辦朱道咸翼方至上海，與該局磋商。第七段工程交涉之事甚多，且系堤工局與洋商訂立合同辦理之件，若驟易經手，恐難接洽。即使立即歸并，亦必仍須委員辦理，所省亦屬有限。應俟該局第七段工程完竣后再行提議。

 

可見，張氏保存堤工局的依據主要是其處理的各項對外交涉不宜換人。與洋行簽約筑堤，與英領事洽談拆卸碼頭，以及與招商局磋商，“若驟易經手，恐難接洽”。堤工局得以繼續運作，但其交涉事宜卻未見成果。堤岸不得不分段建筑，留出缺口讓輪船碼頭及海關驗貨廠與岸上銜接，嚴重妨礙工程的連續性。1911年后期局勢動亂，工程不得不暫停。1911年底，堤工局收歸廣東軍政府管理。1912年8月，堤岸工程歸并民政司辦理，堤工局退出歷史舞臺。至1914年沙基堤岸才竣工。

總體而言，沙基段堤岸可謂是在中外雙方交涉聲中興建起來的。廣東當局在無力收回沙基涌管轄權之際，粵商自治會等商人組織的加入為之增加籌碼，由此堤岸得以在中外妥協之下動工興筑。后續的灘地產權、碼頭遷移等問題，無不顯示出看似獨立的沙面，實際上卻也擁有廣州部分地權，進而對廣州城市建設有著實質性的影響。

小結

1914年長堤工竣，除黃沙段外，修成一條從沙面直達廣九鐵路大沙頭終點站的馬路，路寬50英尺（約15.2米），全長2.25英里（約3621米）。馬路上整齊的路樹，高架的電線和路燈，奔跑著的人力車，高樓崇閣的西式建筑，沿堤灣泊各類船艇，使得長堤形成別具一格的新空間。

而統觀長堤之興建，卻是各種勢力相互妥協的結果。長堤興建對擴展廣州的城市空間的重要性和迫切性，得到地方官府、商人和外國人的共同認可。其興建過程，卻根本不似張之洞修筑天字碼頭段時那么簡單。看似“無主”的河坦地，有著商人勢力、地方鄉紳、中央政府及外國勢力等通過各種不同的途徑來施加影響。黃沙是粵漢鐵路首站，鐵路公司對堤岸勢在必得；附近鄉村士紳也對之“虎視眈眈”；而黃沙魚欄也視河灘為“己物”，反對搬遷讓建。南關堤岸本由堤工局所掌控，但粵海關將管理航道的權力擴大至河岸建筑，堤岸線由巡工司測繪制定，堤工局遂變成是按照其規劃，來建筑堤岸。此后歷屆廣東當局在開發堤岸時，均受到粵海關一定的制約。沙基堤岸的興筑則處處均須中外交涉，從沙基涌管轄權到灘地產權，再到碼頭遷移，反映出沙面對廣州城市建設的影響力，也再次印證了城市土地產權之復雜性。