第四章 20世紀上半葉廣州的道路修筑與城市規劃

陳晶晶

近代城區的變化因為舊城墻的拆除和新道路的修建而發生，城市規劃的整體性因為逐漸明確的市區范圍而完善。20世紀上半葉，具有近代化意義的市政建設在廣州鋪開，本章將重點討論其中的道路修筑與城市規劃，嘗試梳理出一條較為清晰的廣州城市發展脈絡。

道路修筑的全面鋪開

古代城市之區別于近代城市，城墻這一傳統封建城市的象征功不可沒，但是伴隨近代以來廣州城垣周鄰地區的不斷開發和拓展，曾經為了護城而修建的城墻已失去防衛功能，反而成為廣州城市發展的障礙。

拆除古老的城墻，修筑現代化道路，是城市空間拓展的第一要務。民國初年到1918年市政公所成立之前，廣東省巡警總局即警察廳在辦理市政和維持社會治安時，已經致力于拆除街道與街道之間的街閘（閘門）。1918年1月17日晚，廣州城南永漢街發生火災，附近數條街道64間房屋被焚毀。廣州當局趁機拆除永漢門和受災鄰近地段的一些房屋，修成永漢馬路（今北京路）。

1918年10月市政公所成立，督軍莫榮新和省長朱慶瀾任命財政廳廳長楊永泰任總辦，警察廳廳長魏邦平任幫辦，后來又加派孫科為會辦。在他們看來，拆城筑路第一需要錢，就任命財政廳廳長兼總辦；第二怕群眾反抗，就需要武力，便同時任命警察廳廳長兼幫辦。此二人都不常駐市政公所辦公，故在他們之下設一坐辦主理全盤事務，擔任這一職務的是楊永泰的老師曹粲之。此外還有總稽核、總務科、工程科、經界科、總測繪等部門。市政公所在公布的第一號布告中指出：“近世城垣，已如古代兵器，無存在之理由。廣州老城新城，尤為天然障礙。辛亥鼎革之初，早經議拆，今當賡續實行，廓而清之。然后一切交通，方可措手。”為了發展公共交通、拓展市區，市政公所一成立就開宗明義地表示要以拆除城墻為首要任務。

市政公所10月成立，11月起已經開始大規模的拆建工程，很快，除留下兩道北門和長達4000英尺的城墻以保護都督官署外，其余城墻及15座城門，加上相鄰的5000多間房屋均被拆毀，一并改建為寬敞的新式馬路。城墻的拆除打破了新舊城區的人為隔閡，使原城垣與業已開發的郊鄰區域融為一體，為20世紀30年代廣州市區范圍的正式確定鋪平了道路。

大興土木難免存在各種不順利，拆除城墻之初同樣遇到諸多障礙。魏邦平在就職總辦時曾說：“第一難矣，首為拆城，次為辟路。”清末民初的廣州城原有內城和外城之分，又有老城和新城之分。老城區由觀音山（今越秀山）起，經今日的越秀北路、越秀南路，右轉經文明路、大南路、大德路，再右轉經豐寧路（今人民中路）及長庚路（今人民北路）、盤福路，仍回返越秀山。新城區的原址為今日之越秀南路起，經萬福路、泰康路、一德路，右轉至太平南路（今人民南路）的太平橋。對于拆除城墻，大體說來，城內的人是贊成的，城墻拆了，城內外暢通，交通方便得多。但城外西關和長堤一帶地價本來就比城內高數倍至十數倍，很多城外的地主擔心，一旦城墻拆除改建為馬路，舊時的城內地皮也將隨著商業區的擴大而漲價，從而影響到城外的地價。對此，一些“老廣州”回憶道，當時“西關方面的財主們十分不愿意，首先是怕開筑馬路，西關的古老街道也將要拆寬改為馬路，其次是怕城內的官風洋氣沖刷西關的封建社會堤防。后來，果然借故大鬧大嚷了一場”。

道路修筑的推進更是極為艱難。孫科對于筑路過程中的國民心理曾有一段評論：

 

人們心里狃于舊習，懶于革新，茍且偷安，得過且過，普通社會的心理是這樣的，中國的群眾，尤其是不能跳出這種圈套，所以在中國無論舉辦什么新政，在人民方面近視的觀察看，都認為未見其利先見其害，因感受社會習慣的心理壓迫，自然就要害怕起來了，由害怕而反對起來了。

 

社會上首先就筑路提出意見的是商人。在廣州經商的番禺商人方海壽等人聯名呈書“為幸福未至痛苦已成，聯懇迅處死刑，以為展拓馬路之先聲，而免無辜顛連困苦以自斃事”；鶴山商人胡竹琴、何子云等也呈書“為同是為公竟受眾譴，懇請迅賜批示以慰云霓之望而施雨露之恩”。商人們的共同理由是，他們的家庭都依賴這一地區的經營而謀生，如果他們的商鋪因為筑路而被拆去，許多人就將面臨饑餓甚至死亡的威脅。“一旦拆卸，工商停歇，無以為生。”由于執行起來十分困難，魏邦平在辭呈中寫道：“以城根鋪戶鱗羽比連，痛苦之所關，即群起而反對”，“路線所經，切割更苦，因辟文昌宮榮泰宮兩路，竟有士夫推波助瀾，加以毀圣滅學之罪名……勢不能不憑借警察強制執行”。

廣東省議會也對市政公所的行為予以質疑。當時的廣東省議會議員陳世恩書面陳詞，質問彼時的代理省長翟汪：其一，市政公所是一“非驢非馬”“不官不民”之物；其二，筑路進程過于迅速，不合省議會議決的拆城辦法大綱。省長就這些問題給予詳細的解釋，但也因此要求市政公所更加謹慎地安排每個筑路步驟，“慎選人才擇理并改造預算咨文”，“一俟擬有辦法，編有預算，即咨送會議在案，現在市政公所依何手續成立，有何辦法，亟應依照朱前省長咨復原案，將所有辦法預算分別交由本會議方得開辦”。同時，廣東省長公署也再三向省議會強調，“各事將來自有詳審之辦法”，一切事務均在草創時期，“要之市政為今日最要之事，市政公所之設原以應時勢之需求，且拆城之舉于地方實有裨益，似不必過于疑慮”。

租界洋人也跳出來阻撓道路的修筑。舊中華路（今解放路）原定由小市街直通出長堤，但長堤有基督教之青年會及法國人辦的韜美醫院（今工人醫院），這兩個單位的洋人跳出來阻撓，結果這條路不能直通長堤，改由靖海路轉出去了。同樣，現在的一德路石室附近拆城時，因石室（天主教堂）有不少產業是背靠城墻的，城墻拆了便要割去一部分，教堂神父便出面干涉，借口曾與政府訂有合約確定“教堂范圍”，不讓拆城，工程一時被迫停頓。后來由市政公所特許天主教堂在割余地段多建樓房（不限高度），才算達成協議，工程得以繼續。甚至到20世紀20年代末程天固任廣州市工務局局長時，筑路仍遭到洋人的百般阻撓。

但是拆城筑路畢竟勢在必行，而且修筑城墻的材料——磚和石的混合物，正可用于鋪設道路，既經濟又實用。由表1可以較為直觀地看出市政公所成立后近十年里廣州道路修筑取得的成績。

20世紀30年代有調查顯示，自工務局局長程天固再次上任以來，廣州馬路建設僅僅1930年當年就達到23000米，1929～1931年的筑路成績甚至兩倍于1928年以前所完成的總數，在1932年劉紀文擔任廣州市市長時達到頂峰。

1932年11月，廣州市政府公布的《廣州市道路系統圖》顯示當時廣州的道路系統呈棋盤形，向城郊以放射狀延伸，南北干道為子午線，東西干線則用以連接與黃埔路的交通，環行干線主要用以連接市區各縱橫干道及河北、河南、芳村、大坦沙一帶。“此后全市道路之建設，便有準繩，而市民建筑房屋，亦可免重行拆讓之苦，蓋長遠徹底之計劃也。”30年代中期，廣州城市道路系統基本形成，完善的交通規則也初步成型。1936年之后，由于陳濟棠統治廣東政權的結束，廣州失去了20年代末30年代初的一段較為安定的時期，緊接著政府忙于抗日，廣州市政建設中的重要一節——筑路暫告一段落。

城市規劃的近代化進程

1921年2月15日，廣州正式設市，以孫科為首任市長。廣州市政廳設立后的重要職責之一就是通過法規性政策的制定和有計劃的城市建設進程，將原來模糊不清的城區范圍確定下來，使雜亂無序的城市規劃有序化，讓城市居民能享受到城市生活的便利。

城區范圍的拓展

在廣州原先城墻環圍的各城區內，不同程度地保存著一些農田和樹林。進入近代以后，城市人口增長，建設興起，城區土地緊張，這些農田、樹林陸續被改造為建筑用地，抹去了先前的田園風光。不僅如此，城市經濟的發展，人口源源不斷地匯聚，使舊城區已完全不敷應用，絕大多數城區都突破限制向城郊延伸。

對于市區范圍，市政廳規定“暫以現在警察市區區域標準”。廣州警區的設立，始于清光緒末年。1922年，城墻基本拆完，城內城外連成一片，市區亦隨之不斷擴展。然而，“各區警察區域雖已略定而全市區域究屬含混”，警察區域畢竟不是正式市區的明確區域，范圍上有諸多局限，“市區界限尚未確定于設計上輒感困難”。而且成立不久的廣州市政府認為廣州市“商務繁盛，人口亦日漸增加，自非展拓市區范圍，不足以資安集，而規久遠”。因此，由陳炯明委托廖仲愷、胡毅生、陳達生、魏邦平、程天固等人，組織廣州市市區測量委員會，于1923年12月擬定出廣州“權宜區域”。

不久又確定廣州“擬訂區域”，水上面積2.9萬華畝（688英方里）、陸上面積26.1萬華畝（6191英方里），合共29萬華畝（6879英方里）。清末最后兩年的警區面積為陸上18909畝，水上30888畝，共約5萬畝。擬訂區域范圍已經大大超過了警區面積，它利用山、河等自然地理屏障為界；西部擬以增步對河兩島為界；北部擬以白云山為界；南部擬以河南及黃埔為界。因為廣州東部岡陵起伏，地勢較高，適宜居住，且官荒既多，自易發展；增步則為廣州自來水廠所在地，自當圈入市區，善加保護，以期潔凈；白云山為廣州風景名勝，應開發成市民游覽之所，使名山大市唇齒相依；而黃埔僅與河南相隔，若開辟成良岡，且架以橋梁，與河南連成一體，則將成為廣州之商貿重地。但是由于這個區域規模實在過于龐大，開發經費浩繁，短期內難以奏效。“以現在時勢觀之，似覺遼闊于保衛地方及征收稅項諸事驟由一市機關以為經理恐難推及”, 于是，廣州市政府決定暫采用廣州權宜區域，水上面積11000華畝（261英方里）、陸上面積81000華畝（1922英方里），合共92000華畝（2183英方里）。范圍為：東界瘦狗嶺，西沿牛牯沙，南至南石頭，北臨平安市。權宜區域較擬訂區域大為縮小，“經濟無須浩繁，保衛之術易周，征催之煩可免”。顯然這個面積更符合當時廣州城市空間拓展的實際情況。

地域的劃分與行政區域的劃分密不可分。廣州市初設時期，“地域猶分屬南海、番禺兩縣，行政之權未能統一，于一切興革事宜之進行殊多阻礙，非變更其舊日之區域，統一行政之治權，無以適應時勢之需求，而增進人民之幸福”。并且“原日以雙門底為界，東屬番禺，河南一帶入，之西屬南海芳村一帶附焉，自清末設巡警道，劃定省城警界線南番兩縣治權遂而減縮，迨民國兆興改設廣東省會警察廳，南番兩縣對于省會之管轄權因此完全消滅”。

擬訂權宜區域時，工務局首任局長程天固的想法是：“其中設施有時應超越此權宜區域之外，以期市區逐漸推廣，躋于世界名都之列”, 因此常常“侵犯”番禺南海境界，引起許多爭議。就后者而言，它們不愿意被列入廣州市區范圍，其一因為治權的關系；其二則因為拓入后在實際設施設置方面并不能很快與老市區平等，如“沙河久為市府視作市轄地，而又為車馬輻輳之區，其建設程度為如何與廣州相較，不啻秦越人之相視，而鄉內之電燈電話迄未掛設，足其明證遑論其他”; 其三是唯恐市府治安力量不能推及各鄉，負保護各鄉人民生命財產安全之責，于是有番禺縣因辦理市區地方自治權限爭議一案。它們認為，“若將民鄉等劃歸市轄，必將從來鄉落淳樸之風一染而變城市奢靡之習，其弊害不可勝言，民鄉等未獲其利先蒙其害”。番禺縣各區委員會聯請暫緩將劃定區域移交市轄。因此，在辦理海幢、蒙圣、南洲、黃埔、東郊、花地南岸各區地方自治時，廣州市政府均與番禺縣發生過爭端。

1930年，廣州市政府繼續函請南海、番禺兩縣劃清界線。其公文寫道：

 

何局長以本市區域多在南海番禺兩縣范圍，特呈請市府咨行南番兩縣，派員會同該局，將主要各地點樹立堅固明顯之界線，以清疆界。林市長特分函南番兩縣政府云……計附發省市縣堪界條例一份下局……在本條例公布以前，如早經明白界定界線，從未發生爭執，及有如何不利便者，應準恃其固有區域界線適相符合。又查該條例第十一條內載，省市縣行政區域，無論舊界新界，其界線既經確定以后，應即于主要地點樹立明顯堅固之界標，并繪具區域界詳圖三份，送由內政部分別存轉備案云云。復查本市區域，在未改市制以前，原屬南番兩縣，所有權宜擬定各區域，仍復在該兩縣所屬范圍內，奉令前因理合備文呈請鈞府迅賜咨行南番兩縣，派員會同職局，將重要各地點樹立堅固明顯之界線，以清疆界而符定制……

 

1935年，廣州市政府在處理這類沖突時，采取了較為合理的辦法：在市區行政區域內，所有已設置警察局所之地段，全歸市轄；市郊及鄉村其未經省會公安局設置警察所之地段，暫時仍歸縣轄，并擬定了五項辦法。這些辦法基本能解決地方上的事端，使市區分界最后得以確定。

30年代中期之后，廣州市區又有新的拓展，“原屬南海縣的三元里、瑤臺、王圣堂、上下沙涌、上步、粵溪、松溪、羅沖、南岸、澳口、坭城、西場、大坦沙、沙河、增步、秀水、貝底水，以及原屬番禺的天河楊基村、冼村、獵德、石牌、新慶、甲子、譚村、員村、程界、棠下、上社、車陂、琶洲、黃埔、新洲、赤沙、北山、侖頭、官州、新村、龍潭、岡村、土華、小洲、大塘、上涌、西滘、東朗、新爵、南滘、西朗、麥村、白鴿滘、黃鹿塘、林和、燕塘、沙河、鳳凰村、下塘等地劃入廣州市區”，并奉內政部《市、縣勘界條例》，測繪界址，豎立界石。北以白云山為界，西以增步對河兩島為界，西南以貝底水石圍塘為界，南以河南黃埔為界，東以黃埔對河之東圃圩及棠下車陂涌，北上至水七崗為界，劃分市內30區，郊外5區，合計全市35區。至此，廣州城市有了正式而明確的界線，為城市規劃的實施和市政建設的進一步鋪開提供了空間上的條件。

近代城市規劃方案的制訂

近代城市，無論是工業化推動城市化，還是商業貿易帶動城市化，與主要是政治中心，市區呈四方形的古代城市相比，經濟功能是其主導功能，地域結構呈現出復雜和多樣的特點。

中華民國成立之前，雖然舊時廣州城沒有編制過城市總體規劃，歷代城市建設布局均由地方長官決定，但是均繼承了先秦時期的基本思想，重視中軸線建設，形成從越秀山上的鎮海樓往廣州衙門到江中海珠石的傳統城市中軸線。1929年觀音山上修筑的高37米的中山紀念碑，為當時廣州的最高建筑物；1931年在越秀山南麓建成的高55米的中山紀念堂，是舉世聞名的莊嚴雄偉的宮殿式大會堂建筑；1934年在中央公園北部建成的高35米的市政府合署大樓，是傳統大屋頂式的宏偉建筑，中山公園的南部則是1933年建成的具有獨特風格的廣州第一座跨江大橋——海珠橋。標志性城市建筑的建設延續著這條傳統中軸線，廣州這座城市正是在繼承和沿襲的基礎上，進行著具有近代化意義的革新和實踐。

但是什么才是近代意義的“城市規劃”？廣州市民通過沙面這個縮小的西方城市代言人漸漸了解原本陌生的西方物質文化范疇，以及與此相關的市政管理制度。這些物質文化包括服飾、生活方式，市政管理制度則包括道路、煤氣燈、自來水、電燈、電話、火車、公園、公共衛生以至整個城市建設的整體規劃。

從對租界所體現的多方現代城市的設施和理念的心向往之回到城市自身，孫中山早在1919年的《實業計劃》的第三計劃中已經提出廣州城市規劃的雛形——將廣州建設成為南方大港和花園城市。他說：“迄于今世，廣州實太平洋岸最大都市也，亞洲之商業中心也，中國而得開發者，廣州必恢復往昔之重要者。”他還提出新廣州的建設“應跨有黃埔與佛山，而界之以車賣炮臺及沙面水路”。將港口建在黃埔深水灣與后航道一帶，市中心的商業區應向河南發展，工業區則應向芳村和佛山一帶發展。他還提出填塞河南與河北之間水道的設想，認為廣州應當向南發展。

有學者將孫中山的構想歸結為早期中國城市規劃的幾點原則。其一，國民需要原則。孫中山認為城市的一切設計，應當從城市居民的生產和生活需要出發，“皆務使居人得其安適”，國家應當設一個特別建筑部，“以考察人民習慣，營業需要，隨時加以改良”。其二，抵抗最少原則。強調城市規劃的基本出發點、最終評價和需要建立在遵循自然規律、利用大自然賦予人類的條件的基礎之上。其三，城位適宜原則。在市區內，應有科學的功能分區及合理的空間結構，孫中山設想，在新的廣州市，商業區、工業區和住宅區相互獨立，秩序井然。

在封建君主政體專制的統治下，廣州沒有城市計劃可言。辛亥革命后，孫中山擬就的“南方大港”計劃堪稱中國城市規劃的起點和典范。這個計劃的問世，為廣州的城市整體規劃提供了標準，盡管當時由于戰事頻仍、社會不安定而未能實施，但它提出的許多內容足以為后人借鑒。

1921年廣州建市時就成立了市政設計委員會，同年通過《廣州市工務局工程設計委員會簡章及議案》，規定城市規劃的內容包括：（1）劃定市區界線案；（2）劃定市區區域案（甲）市廛區域，（乙）住宅區域，（丙）工場區域；（3）建筑鐵路總車站案；（4）改良街道案；（5）建筑公園與公共運動場案；（6）建筑行政合署案；（7）沿江堤岸之修理案；（8）市內橋梁之建筑案；（9）明暗渠之修理案；（10）東郊外展拓市區案。

20年代末到30年代中期，陳濟棠統治廣東8年，政局比較穩定，實行了一系列鼓勵發展經濟的措施。1928年，為了更好地規劃廣州的建設與發展，廣州市政府第四屆委員會第一〇一次會議通過了《廣州市設計委員會組織章程》，其中明確提到“廣州市市政廳為改良發展新舊市區，建設本市為世界商港起見，特置城市設計委員會，掌理全市之設計事務”。1930年，程天固再次出任廣州市工務局局長后主持編著了《廣州市工務之實施計劃》，其思想為“都市演進，變化靡常，故都市設計所須適應之環境，亦至為復雜無定；為策應將來及避免今后設計之互相抵觸起見，則一切計劃之實施期限，固不宜過長，而設計之眼光，尤貴乎遠大，然后凡百設施，庶能綱舉目張，統籌兼顧也”。

《廣州市工務之實施計劃》提出，將廣州按功能劃分為工業區、商業區和住宅區；制訂發展河南的計劃以及對道路、橋梁與內河堤岸的建設進行設計等。該計劃還對全市的渠道、濠涌、公共建筑、娛樂場所及公園的建設進行了全面細致的規劃。在此基礎上，1932年8月，廣州市政府根據對廣州市發展的規劃，公布了《廣州市城市設計概要草案》，后來根據情況變化又頒布了續本，其在序言中明確指出：

 

本市興辦市政由來已久，唯尚未及將市區以內之市政設施做一統籌之計劃，往往只切中一時的需要，而造成局部之發達。緒至近日，本市人口日漸增加，交通愈形擁擠。又因道路線未及全部確定之故，以至市內發達繁榮之部，偏重一隅。是以地價日益增大，生活愈見艱苦。今為急謀挽救之計，極宜將全市區域以內做成一整個之計劃，度可將一切道路、路線確定齊全，分區計劃，按步實施。夫如是而后市區之全部土地，可以平均發展，將來可更負交通之發達速度，將失去人口之分配范圍擴大，則以后市民之生計將增加舒適不少矣。

 

這是廣州市城市建設、規劃史上的第一部正規文件。

城市功能分區基本形成

經過1930年和1932年兩次城市規劃的大力推行，廣州的城市整體布局和市容市貌發生了較為明顯的變化。主要特點如下。

其一，分區規劃構成廣州市政府工作重要的一部分，分區制的推行促進了城區建設的發展。林云陔就說道：“所謂設計者何？分區制度是。”當時的市政府基本達到共識，分區制“在于企圖都市之合理發達，同時使市民得實際之便利”。

早期都市里的各式建筑，是為配合住商混用的形態，當然由于歷史原因，一些地區很早就形成了專門區域，如為保護商業貿易的發展，自唐、宋以來，廣州多次拓展城垣，把原位于城外的商業貿易納入城垣之中，因而在城區的西南邊緣等地，分布著大片的商業街區。但是進入近代，“市內居民眾庶，五方雜處，繁盛之區，鋪戶林立，犬牙相錯，凌亂無章；而市肆之喧囂，煤煙之熏擾，街道之擁塞，管治之困難，在在均為道路見者之大礙”, “店戶工廠之雜處不分，則居住安寧，盡為塵囂肆擾”。由于認識到“本市系由舊式城市改造，其區域之劃分，概根據自然結合，積習相沿，形格勢禁，翼其徹底改革，實為事勢所不許”, 當時的廣州市政府決定將舊城區定為混合區域，工廠逐步遷出，變成純粹的商業區。同時，他們也意識到不能采取過于激烈的方式進行強制分區，“土地得就國家經濟政策，地方需要情形，及其所能供使用之性質，編為各種使用地”，“市地得分為限制使用及自由使用區”，“采漸進主義，就目前之現狀，因勞利導，以期逐漸推行，務使本市之地域，由自然的結合變為合理的疆域”。經過一番努力，30年代，如西關永漢路、惠愛路等處成為商業區；大北、小北一帶成為住宅區；新開發的河南集中了許多工業工廠，自然成為工業區；廣衛路、越華路則成為行政區；等等。

其二，市政府的一個重要職能是通過示范性建設，使城市建筑合理化和科學化，為社會所效法。

由于從孫中山開始，就已經確立了廣州城市建設的目標——將廣州建成一個花園都市，歷任市政府均致力推進。1921年廣州市政廳初設時，孫科提議改善“街道污穢，塵埃飛揚，偶遇時疫發生，輒輾轉播傳”的中國城市居住環境，規劃模范村。他們建議的模范居民區為一種花園式住宅，在住宅前后多留空地以作園圃，內有警署、學校、公園、音樂亭、運動場、圖書館等。1928年林云陔市長上任后通過了《籌建廣州市模范住宅區章程》，鼓勵了一部分華僑，當時有美洲華人三人聯名向政府呈文“請即日派人員豎立路標”, 他們愿意出資興建。1935年廣州市政府在《開辟石牌中山公園住宅區說明書》中提到：“所謂園林新市，已成為各國之普遍建設矣。本市因人口日增，最密之區，每平方公里占居民八萬以上，人口過密，于市民衛生，殊不適宜。民十九年林云陔任市長時，曾有梅花村（初名模范村）、竹絲、馬棚及東山等住宅區之開辟，其道路樓宇之建筑，均采取美術化，規模具備，是亦園林新市之本意也，惟本市近年以來，市民日益加增。”

但是，由于財政緊張，廣州市政府的“花園都市”計劃不能在全市鋪開，最終導致建成的市民居住區變成上層市民才租住得起的高尚住宅區。時人有如此說法：“西關附近居民之生活狀況，說該處居民，多是日出而作，日入而息，辛辛苦苦自食其力的，東山的居民通通都是住洋樓，坐汽車，衣錦綃，食珍饌，何等闊綽，都是軍政界、歸國華僑、學界等。”如此看來，政府的美好初衷發生了質的變化，“東山的住宅較好，到底非平民所得而住”。于是政府開始建筑平民住宅區，如1929年林云陔就計劃在大南路軍事廳舊址建筑“平民宮”，并制定《建筑平民宮之具體辦法》。市政府好心辦了壞事，居民區的劃分越發明顯——貧民區、富人區、中產階級區，住宅區的貧富差異因為政府的刻意行為加大了。

其三，重視發展河南新區。當時的廣州市政府認為，“廣州市北阻于山，西盡趨勢，將傾向于東南兩面。然東郊曠地雖多，究離市心過遠；惟河南一處，與市內繁盛地區最為接近，且居民密度，不亞河北，水道交通，尤見便利，倘本計劃之內港建設與郊外馬路，及期完成，則河南一島，東連黃埔商埠，西據廣州內港，珠江鐵橋接通河北，前后航線環繞其左右，此誠海陸交通之樞紐，華洋貿易之總匯也；以言發展，寧可限量”。

于是，1928年計劃修筑珠江大鐵橋，以解決原來“有珠江橫貫市區，非為河南河北二部，水道交通，固益利便，而陸路往來，中彼隔斷市內居民，究未甚便”的問題。大橋于30年代建成，40年代有游人贊嘆廣州“有工程偉大的海珠鐵橋，使廣州和南岸的河南島接通，成為全市商業最繁盛之區”。

其四，市政府逐漸將眼光由市內馬路建設轉移到郊區馬路和內港建設。

1923年林云陔主持市政期間已決定開辟郊外馬路。“擬區劃郊外為東西南北四方面，開辟馬路共三十五條，合計長約五十五萬九千五百六十尺，分三期興筑。”

而對廣州內港的建設，則開始于20年代末。有遠見的人意識到，“夫都市設計乃整個的社會建設問題，而非單純技術上之目的，尚安在哉？乃本市往昔之工程規劃，竟多中斯弊。例如：交通建設之實施也，則萃全力于市內馬路之建筑，而內港與私交公路之開辟，事同重要，又付諸闕如，因此外來商品，非經多重轉折，不能入市，運費既多，成本自重，而奸商巨賈，復可乘機操縱；市民生活，遂大受其累矣”。他們頻頻提出“港口窄淺，大船難入，致往來商船皆停泊香港，而廣州商業，遂被香港掠奪”。1929年，市政府最終決定根據工務局的提議，開河南洲頭咀為內港，這個舉措被當時的報紙評論為“既有利于河南的開發，也促進廣州的商業發展”。在1932年的城市規劃中，繼續將白鵝潭規劃為內港，黃埔為外港，并對港口碼頭進行治理，規定以石圍塘至下芳村一帶的碼頭停泊開往上海、廈門的輪船，黃沙一帶停泊港澳開來的輪船，為了免于影響市容和阻礙交通，還規定沙面到大沙頭宜盡量少停泊輪船。

總之，廣州“自遜清季世，籌設辟市以后，直至最近之兩年來（20世紀30年代初），始將本市建設之系統編成整個計劃，分別按步施行，匠心苦運，締造維艱，不待言矣”。改造一個舊都市較建設一個新都市要困難得多，廣州作為一個已存在了上千年的舊都市，市區遼闊，人物繁雜，社會各種情況也復雜異常，改造設計之艱難，自是不言而喻。

城市建設中的財政問題

廣州市政公所在建立之初就意識到籌款的重要性。最初由財政廳楊永泰任市政公所總辦，后來楊永泰推薦曹粲之為坐辦，這些官方名義的任命都是為了能較為順利地解決財政問題。當時拆城筑路的經費籌措主要從變賣“旗產”著手，即對市內前清旗人的居屋，按市政公所定下的“捐免辦法”，由房屋所有人一次繳納年租50倍或月租100倍，然后發給“地照”歸其使用。此外，對西門口一帶的旗人聚居地，則分期將旗人房產、馬房、空地及街巷拍賣，價高者得，當時價最高的是西瓜園一段。因此，拆城筑路尚未正式動工，市政公所已經籌得巨款，名義上是供市政建設的財政支出，實際上的受益者是主持該項規劃的官紳巨賈。

1920年陳炯明掌控廣東之初，則向外國銀行借款。他曾同香港的英國銀行簽訂協議，以市政收入為擔保，以年息6%借得1400萬英鎊，其中指明用來市政建設的為200萬英鎊，這筆借款當然大部分被用于軍閥之間的混戰了。最終陳炯明不得不將廣州市政開支的監督權交給了英國人。

1921年廣州市政廳設立后，財政局承接了前市政公所經營的各財政事項，以及原財政廳劃交給廣州市內的各種稅捐事項。財政局在向市政廳報告辦事經過時提出，財政好壞“關系全市財源命脈，欲市政發達，必先使市民有納稅之責任心，樂于捐獻，欲引起市民責任心必也財政修明，鏟除情弊，將財政數目公布，務期家喻戶曉”, 期望使新稅推行過程中的阻力減少。但是因為課稅沒有良方，建設常因此停止。有學者就曾說道：“我國城市，直可謂無課稅之法，既強言有之，亦甚簡而不詳……不合于科學方法，不合于稅法原則。”廣州同樣如此，以致出現問題：其一，稅種太多，且常常稅名重復，混亂不堪，多如牛毛；其二，沒有統一的稅收征收單位，例如“不動產稅契由財政廳至市政公所辦理時，均只按專章征收，沒有特殊方法，甚至機關之間可以互相征收，導致征稅的戶主無所適從，于買賣投稅，咸懷觀望，故此項稅契收入較前幾年減半”。造成市民的負擔過重，抱怨不斷，不能積極支持政府的市政建設工程，且由于多個機關征稅，將款項分散，不免出現中間環節貪污、存留的問題，影響到市政府的財政收入。

1921年，廣州市政廳曾就市政建設費用做了一個預算，從中可基本了解其資金來源（見表2）。

由表2來看，廣州市政府收入的大部分來自向房屋、戲院、土地、車輛等征收的商業捐稅，以及租戶使用城市財產所交付的租金。其中省政府撥款占12.18%，直接稅收占2/3，其余雜費占不到5%。這一年的預算出入相差之數，政府稱依舊增設新捐以補償。這些收入每年持續下來，隨著新的城市事業的建設增設捐稅和租金。“就以廣州市而論，鋪屋有警捐，住客有警捐，潔凈有捐，租金有捐，土地有捐，糞溺有捐，以及期于各種庫債等券均有捐。”30年代程天固對廣州市工務建設進行預算時，制定預計的建設經費來自“（1）由市民負擔，及直接征諸市民者，如筑路費、修橋梁；（2）由建設而得之收益，如海珠與內港新填地及住宅區之地價等；（3）由市庫補助；（4）特別收入，如罰款、借款、捐款及撙節經費所得之余款是也”。

20年代廣州市政府還有一項收入，是來自要求市民將私產進行官方保證，從中取得收益。1923年廣東全省官產清理處成立，將官產和民業進行區分。1924年3月，廣州市民產保證處成立，由業主填具申請書，繳驗契據，按契據上所寫產價繳納3%的保證金，由局長發給“民產保證書”收執。業主一旦領有保證書，無論是市財政局還是其他任何機關，一律無權過問。據統計，1925年，民業申請保證的達到6.7%, “民業亦為收入之大宗”。這種方法就官方來看，既能確保民業業權，還能替市庫增加不少收入。

在近代廣州的城市建設中，政府沒有固定收入來源，必須經常從民間籌措相應的資金。當時的《紐約時報》曾言廣州市政建設有其獨到之處，“隨建隨籌，隨籌隨建”, 主要是向受益者籌集資金。正如工程專家們所說，這符合“中外都市，向有征收特別估稅，以為建設費者，如筑路向兩旁戶口征費，建公園向環近民房征費等”的原則，其用意在“使直接受益之人，負責任，至公充也，廣州市筑路，沿用此法，于是所謂‘六街成案’，乃成為一切筑路之章程”。這是受益者負擔經費的制度，最大的弊病即利益不甚平均，以筑路為例，六街處在商業繁盛地帶——西關，此地居民經濟稍為寬裕，修筑的路線就會較直，居民損害不大，而其他開筑之路，由于所處地區貧富居民夾雜，導致路線曲直不定，影響了日后市政的整體規劃。

1910年至20世紀30年代的二十幾年里，財政問題一直困擾著市政主持者們。廣州市政府無法像20世紀初的北京“收入分為兩部分：一是中央政府的撥款，二是北京市的稅收”; 廣州或許會得到省政府的部分支援，但相對來說少得可憐，它主要依靠向城市居民征收各類捐稅，但是這些收入不僅要支持包括修筑道路在內的市政建設，還要支付軍費開支和維持地方安全，往往不敷使用。政府財政緊張，使得各項建設進程緩慢。