第二章 深圳市大部制改革的背景、內(nèi)容和總體特征

深圳市是作為中國改革開放的“窗口”和“試驗田”而建立的新興城市。根據(jù)改革開放試驗的需要、中央對它的功能要求和自身發(fā)展的階段性要求，其行政區(qū)劃及權(quán)限從城市建立之初就不斷地發(fā)生著變化。深圳市的前身是寶安縣，屬惠陽地區(qū)管轄。1979年2月，國務(wù)院發(fā)布文件，決定把寶安縣“建設(shè)成為具有相當(dāng)水平的工農(nóng)業(yè)結(jié)合的出口商品基地，建設(shè)成為吸引港澳游客的游覽區(qū)，建設(shè)成為新型的邊防城市”。1979年3月，中央和廣東省委決定撤銷寶安縣建制，成立深圳市，以寶安縣的行政區(qū)域為深圳市的行政區(qū)域。1979年7月15日，中共中央、國務(wù)院下達(dá)中發(fā)〔1979〕50號文件，即《中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)廣東省委、福建省委關(guān)于對外經(jīng)濟(jì)活動實行特殊政策和靈活措施的兩個報告》，決定對廣東、福建兩省實行“特殊政策”與“靈活措施”，并指出，“出口特區(qū)，可先在深圳、珠海兩市試辦，待取得經(jīng)驗后，再考慮在汕頭、廈門設(shè)置的問題”。1979年11月，中共廣東省委決定，將深圳市升格為地區(qū)一級的省轄市，直屬省政府領(lǐng)導(dǎo)。1980年8月，第五屆全國人大常委會第十五次全體會議批準(zhǔn)施行的《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》，批準(zhǔn)深圳市劃出一定區(qū)域，設(shè)置經(jīng)濟(jì)特區(qū)，并設(shè)立廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理委員會，代表廣東省人民政府對經(jīng)濟(jì)特區(qū)實行統(tǒng)一管理。1981年8月，深圳市升格為副省級市。1981年10月，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)外恢復(fù)寶安縣。1988年10月，國務(wù)院批準(zhǔn)深圳市為計劃單列市，并賦予其相當(dāng)于省一級的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。1990年1月，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)設(shè)立福田、羅湖、南山三區(qū)。1992年7月，全國人大常委會授予深圳市人民代表大會及其常委會、深圳市人民政府制定地方法律和法規(guī)的權(quán)力，同年8月國務(wù)院批準(zhǔn)撤銷寶安縣設(shè)立寶安和龍崗兩區(qū)。1997年10月，從羅湖區(qū)分出設(shè)立鹽田區(qū)。2004年深圳市成為無農(nóng)村的城市。2007年5月31日設(shè)立光明新區(qū)。2009年6月30日設(shè)立坪山新區(qū)。2010年7月1日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍擴大至深圳全市。2011年12月30日設(shè)立龍華新區(qū)、大鵬新區(qū)。

深圳市的行政區(qū)劃及權(quán)限變遷見表2-1。

第一節(jié) 深圳市大部制改革前的歷次政府機構(gòu)改革

從1981年成為副省級城市開始，深圳就開始推進(jìn)政府機構(gòu)改革，與其經(jīng)濟(jì)體制改革基本同步，也與國家機構(gòu)改革的步伐一致。

一 第一次機構(gòu)改革（1981年8月至1982年5月）

這次改革的重點是精簡和調(diào)整專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門。具體做法是：精簡領(lǐng)導(dǎo)班子，撤銷、合并職能重疊、交叉的專業(yè)主管局（辦），撤銷業(yè)務(wù)主管局，改為企業(yè)公司。改革后，市委常委、副市長以上領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)由原來的19人減至8人，減少近58%；市政府工作機構(gòu)由原來的53個減至18個，減少66%；市委工作機構(gòu)8個；群團(tuán)工作機構(gòu)7個；機關(guān)工作人員由原來的1778人減至738人（定編數(shù)，不含公檢法3個部門），減少58%。這次改革的核心是將業(yè)務(wù)主管局改建為企業(yè)公司。

二 第二次機構(gòu)改革（1983年12月至1985年5月）

這次機構(gòu)改革的背景是深圳的外向型經(jīng)濟(jì)特征日益明顯，改革的重點是加強政府宏觀調(diào)控職能，以搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)、加強經(jīng)濟(jì)管理和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督為核心來調(diào)整政府機構(gòu)，尤其是加強決策、咨詢部門職能。具體做法是：建立“四委五辦”，即將計劃委員會改為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會，增設(shè)工業(yè)發(fā)展委員會、城市規(guī)劃委員會，同時成立特區(qū)咨詢委員會作為市委和市政府的智囊機構(gòu)；成立基建、財貿(mào)、交通、文教、農(nóng)牧五個辦公室，作為協(xié)助市長工作的辦事機構(gòu)，統(tǒng)管各口的經(jīng)濟(jì)工作和政治思想工作。改革后，市政府工作機構(gòu)22個，市委工作機構(gòu)8個，群團(tuán)機構(gòu)7個，機關(guān)工作人員編制1861名。

三 第三次機構(gòu)改革（1986年9月至1987年8月）

這次改革的主要內(nèi)容是減少行政管理層次，變原來的三級管理為二級管理，撤銷基建、財貿(mào)、交通、文教、農(nóng)牧、財金六個市長辦公室，實行政府—局（委、辦）兩級管理，各委、局、辦為同一級平行機構(gòu)。成立經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃委員會、城市規(guī)劃委員會、工業(yè)委員會和進(jìn)出口委員會四個委員會作為審議機構(gòu)，上述幾方面的有關(guān)規(guī)劃和重大政策問題均分別先由有關(guān)委員會審議并提出意見，再提交市政府審定。對一些影響較大、又涉及許多部門交叉的工作，如引進(jìn)外資、基本建設(shè)、城市管理、機構(gòu)編制、體制改革等，分別成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，作為協(xié)調(diào)機構(gòu)；上述委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室（局）作為辦事機構(gòu)，同時又是政府的職能部門。增設(shè)貿(mào)易發(fā)展局、引進(jìn)外資辦公室，作為市政府主管進(jìn)出口貿(mào)易、引進(jìn)外資工作的職能機構(gòu)。改革后，市政府工作機構(gòu)39個，市委工作機構(gòu)9個，群團(tuán)機構(gòu)6個，機關(guān)工作人員編制2376名。

四 第四次機構(gòu)改革（1988年2月至1988年9月）

這次改革的重點是轉(zhuǎn)變政府職能，按照黨的十三大精神，解決黨政職能不分的問題。改革的內(nèi)容包括撤銷市委部門中與市政府部門對應(yīng)和重疊的機構(gòu)，把黨委部門的部分行政管理職能轉(zhuǎn)移到政府部門；加強決策咨詢和行政監(jiān)督方面的機構(gòu)。主要做法是：將市委宣傳部宣傳口的行政事業(yè)干部管理職能劃歸市人事局；將新聞出版、廣播電視管理職能移交政府；將市委組織部對國家機關(guān)、事業(yè)單位副局、正處級干部管理工作移交市人事局；組建經(jīng)濟(jì)發(fā)展局，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市工業(yè)、貿(mào)易和外資引進(jìn)工作；撤銷市基本建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、市政府基建辦公室和市國土局、規(guī)劃局，重組市建設(shè)局和建筑工務(wù)局，市建工局、房管局、環(huán)保局由市建設(shè)局歸口管理；市物價局與市工商行政管理局合并，實行一套人員，兩塊牌子。成立了市政務(wù)咨詢委員會（即后來市政協(xié)的前身），市政府法律顧問室；徹底取消了對企業(yè)的機構(gòu)編制管理，賦予企業(yè)勞動人事權(quán)。改革國有資產(chǎn)管理體制，成立了市國有資產(chǎn)投資管理公司，專門負(fù)責(zé)對國有資產(chǎn)的監(jiān)管和營運，行使政府職能。改革后，市政府工作機構(gòu)41個，市委工作機構(gòu)10個，群團(tuán)機構(gòu)6個，機關(guān)工作人員編制2519名。此后兩年，機構(gòu)設(shè)置又做局部調(diào)整，至1990年底，市政府工作機構(gòu)為43個（含保密、檔案、對臺、公安交通管理4個二級局）

五 第五次機構(gòu)改革（1991年2月至1993年9月）

這次改革的重點是轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系。“要進(jìn)一步完善政府的決策、執(zhí)行、監(jiān)督體系，充分發(fā)揮半決策層組織的作用。此外，還要處理好機構(gòu)中的上下、條塊關(guān)系。”把政府對企業(yè)的行政管理職能、國有資產(chǎn)管理職能與企業(yè)的經(jīng)營管理職能分開。一方面，切斷政府與企業(yè)的行政隸屬關(guān)系；另一方面，明確政府與國營企業(yè)的資產(chǎn)管理關(guān)系。改革后，市政府工作部門由原來的44個調(diào)整為40個，市委工作機構(gòu)由原來的11個調(diào)整為8個，群團(tuán)機構(gòu)調(diào)整為5個，機關(guān)工作人員編制3077名。

六 第六次機構(gòu)改革（2000年至2002年）

參照國務(wù)院1998年的機構(gòu)改革，深圳主要在轉(zhuǎn)變政府職能、理順各部門和市區(qū)兩級關(guān)系中進(jìn)行了微調(diào)，同時還對審批制度進(jìn)行了改革。深圳在這次改革中率先開始了大系統(tǒng)管理的探索，主要按照職能上下對口以及“一件事由一個部門主管”、相同或相近的職能由一個部門承擔(dān)的原則，通過大系統(tǒng)大行業(yè)來配置政府各部門的職能。在機構(gòu)設(shè)置上，將原港務(wù)局與運輸局合并組建交通局，建立大交通運輸體系；繼續(xù)完善大城建、大農(nóng)業(yè)、大文化管理機構(gòu)；將三個保稅區(qū)管理機構(gòu)予以合并，設(shè)立一個綜合的管理機構(gòu)等，進(jìn)一步推進(jìn)深圳市原有大系統(tǒng)、大行業(yè)管理體制改革。改革后，市政府工作部門調(diào)整為38個，市委工作機構(gòu)調(diào)整為9個，群團(tuán)機構(gòu)7個。機關(guān)工作人員精簡比例為10%，由8635名減至7771名，加上1999年后核定的行政編制45名，共7816名。后來在2003年，曾作為中編辦試點推行“行政三分”改革，但最后無果而終。

七 第七次機構(gòu)改革（2004年）

這次改革的重點是力求把政府職能轉(zhuǎn)變到“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”四大方向上，進(jìn)一步將政府職能轉(zhuǎn)向公共領(lǐng)域，加強政府公共服務(wù)職能。這次改革，通過設(shè)立勞動和社會保障局、組建社會保險基金管理中心，來強化政府對居民就業(yè)、失業(yè)、社會保險方面的服務(wù)水平；將安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局由副局級升格為正局級，強化安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理力度；設(shè)立正局級的市應(yīng)急指揮中心，強化應(yīng)急救援機制；設(shè)立中小企業(yè)服務(wù)中心和金融發(fā)展服務(wù)辦公室，強化政府對企業(yè)的服務(wù)機構(gòu)；設(shè)立行業(yè)協(xié)會服務(wù)署，以培育、發(fā)展、規(guī)范行業(yè)協(xié)會。改革后，在總編制量不變的情況下，市政府工作部門由45個減少為35個，同時對市直機關(guān)4個編制以下的處室進(jìn)行歸并，實行“大處制”。其中，市政府辦公廳和組成部門22個，直屬特設(shè)機構(gòu)1個，直屬機構(gòu)12個。

改革后的政府組成部門設(shè)置情況為：市政府辦公廳、發(fā)展和改革局（新設(shè)）、貿(mào)易工業(yè)局（新設(shè)）、教育局、科技與信息局（合并而成）、民族宗教事務(wù)局（不算機構(gòu)個數(shù)，與市委統(tǒng)戰(zhàn)部合署辦公）、公安局、監(jiān)察局、民政局、司法局、財政局、人事局、勞動和社會保障局（合并而成）、國土資源與房產(chǎn)管理局、建設(shè)局、規(guī)劃局（單列設(shè)置）、交通局、水務(wù)局、農(nóng)林漁業(yè)局、文化局、衛(wèi)生局、人口和計劃生育局、審計局；直屬特設(shè)機構(gòu)為：國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會；直屬機構(gòu)為：環(huán)境保護(hù)局、統(tǒng)計局、工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局、食品藥品監(jiān)督管理局、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（新設(shè)）、城市管理局（由城市管理辦公室改設(shè)）、旅游局、口岸辦公室、法制辦公室（法制局改設(shè)）、外事辦僑務(wù)辦公室（兩個機構(gòu)合署辦公）。

第二節(jié) 深圳市2009年大部制改革的動因、背景與主要內(nèi)容

作為改革開放的試驗田，深圳的發(fā)展首先是從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開始的，圍繞著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，政府自身也進(jìn)行著適應(yīng)性的改革，在改革過程中注重從市場經(jīng)濟(jì)運作規(guī)則出發(fā)，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。“特區(qū)的改革實踐表明，行政體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革總是亦步亦趨的。”

一 深圳市大部制改革的動因

20世紀(jì)80年代初的深圳只不過是中國南方邊陲的一個只有2萬多人口的小縣城。而如今，短短30多年的歷程，深圳已發(fā)展成為有1200多萬人口，經(jīng)濟(jì)總量在全國各大城市排名中位列前4的現(xiàn)代化大都市。深圳本地生產(chǎn)總值從2009年的8201.3億元增長到2013年的1.45萬億元，經(jīng)濟(jì)總量超過葡萄牙，進(jìn)入全球城市前30強。人均GDP從2009年的1.36萬美元增加到2013年的2.2萬美元，增長61.8%，超過我國臺灣地區(qū)。這樣快速的發(fā)展來自不斷改革創(chuàng)新的動力。

（一）“碎片化”不利于進(jìn)一步激發(fā)市場活力和增創(chuàng)區(qū)位優(yōu)勢，引發(fā)改革需求

1980年深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立后，中央對深圳實行“特殊政策、靈活措施”，深圳在此框架下從中央爭取到新的試驗性政策優(yōu)惠，如更高的外匯留成比例、進(jìn)出口的寬松管理、基建和投資項目的審批權(quán)、銀行貸款的靈活使用、全額保留地方財政收入等。對這些政策的靈活運用和深圳市政府全力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的務(wù)實態(tài)度，促進(jìn)了深圳的快速發(fā)展。與此同時，深圳利用毗鄰香港的區(qū)位優(yōu)勢，獲得了經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的各種資源，探索了新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，如深圳建立了面向港澳地區(qū)的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品出口基地；利用其享有的進(jìn)口管理權(quán)限從香港市場購買內(nèi)地緊缺的消費品和機器設(shè)備，利用其享有的出口外匯留成購買進(jìn)口商品并迅速轉(zhuǎn)化為貿(mào)易利潤，大量吸引香港的投資等。可以說，深圳早期工業(yè)化主要是由香港投資推動的、以“三來一補”為主的出口導(dǎo)向型工業(yè)化。同時，深圳也吸納了香港先進(jìn)的政策模式、技術(shù)和管理手段，并在很大程度上將其轉(zhuǎn)化為自身內(nèi)在的制度創(chuàng)新動力。

深圳一直在嘗試著各種改革，在很多方面都走在全國的前面。例如：1981年深圳在全國率先開始進(jìn)行物價改革；1982年深圳率先推行企業(yè)勞動合同制，1983年率先對勞動合同制工人實行社會勞動保險，改革企業(yè)工資制度；1984年率先改革機關(guān)和事業(yè)單位工資制度；1985年率先進(jìn)行土地制度改革，1987年首次協(xié)議有償出讓土地使用權(quán)；1990年開設(shè)了深圳證券交易所，為深圳后來的金融產(chǎn)業(yè)打下基礎(chǔ)。作為一所全新的移民城市，在20世紀(jì)80年代，深圳展現(xiàn)了計劃經(jīng)濟(jì)體制下其他城市所沒有的創(chuàng)新與活力。深圳的建設(shè)過程基本上是從無到有的過程，由政府推動的大規(guī)模城市建設(shè)推動著其城市化進(jìn)程。“1982年以后，在深圳來自全國各地的建設(shè)隊伍高達(dá)10萬人，到1985年底，深圳共開發(fā)了47.6平方公里的土地面積，城區(qū)面積是原來縣城的16倍，興建了178萬平方米的工業(yè)廠房、55萬平方米的倉庫、104萬平方米的商業(yè)服務(wù)用房、43萬平方米的寫字樓、417萬平方米的住宅、35萬平方米的文化教育用房、15.5萬平方米的醫(yī)療衛(wèi)生用房。”隨著土地和住房走向市場化，深圳房地產(chǎn)價格的長期上升趨勢，使房地產(chǎn)投資成為深圳固定資產(chǎn)投資的重要推動力，使本由政府主導(dǎo)的城市化進(jìn)程轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋饾u發(fā)揮作用。與此相應(yīng)，參照計劃經(jīng)濟(jì)格局成立的政府機構(gòu)也呈現(xiàn)不斷從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出的特點，呈現(xiàn)政府力量讓位于市場力量的趨勢。因此，在20世紀(jì)80年代深圳進(jìn)行的四次政府機構(gòu)改革的核心是“精簡”和“放權(quán)”，以精簡專業(yè)經(jīng)濟(jì)主管部門為主，追求簡政放權(quán)、減少辦事環(huán)節(jié)。改革的目標(biāo)除提高政府機構(gòu)辦事效率外，更重要的是為探尋新的經(jīng)濟(jì)運行機制開辟道路，減少政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，提高市場自由度水平。到了20世紀(jì)90年代初期，改革則側(cè)重于“重塑”政府與企業(yè)間的關(guān)系，包括解除企業(yè)與政府部門之間的行政隸屬關(guān)系，建立和完善國有資產(chǎn)管理新體制以規(guī)范政企關(guān)系。

20世紀(jì)80年代的中國各地政府還沒有認(rèn)識到對外開放是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力，外資對中國改革開放的認(rèn)識也是將信將疑，這使作為改革開放試驗田的深圳率先承接了外資對中國的試驗性投入。1992年后，全國各地特別是沿海地區(qū)都普遍認(rèn)識到外資和對外開放推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性并競相推出優(yōu)惠政策，深圳的這種相對優(yōu)勢就大大縮小了。從1993年開始，對于“特區(qū)還要不要特下去”人們掀起了一場激烈的爭議，這也反映了深圳如何繼續(xù)發(fā)展和定位的問題。雖然這場爭議以中央表態(tài)——特區(qū)“繼續(xù)特下去”而結(jié)束，但深圳此后10年間獲得的特殊政策遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于20世紀(jì)80年代。深圳是靠優(yōu)惠的特殊政策發(fā)展起來的，當(dāng)這一優(yōu)勢漸失時，深圳最直接的反應(yīng)是如何去恢復(fù)這種優(yōu)惠、謀求新的優(yōu)惠，而不是謀劃建構(gòu)新的內(nèi)生發(fā)展動力，這導(dǎo)致深圳一度發(fā)展減速甚至可稱低迷。同時，原來高速發(fā)展過程中存在的急功近利、表面文章和短期行為等問題，以及各種官僚化的作風(fēng)、計劃體制的弊端也顯現(xiàn)出來。從1998年到2003年期間，可以稱為深圳的“迷惘時代”。當(dāng)時一位筆名叫“我為伊狂”的年輕人懷著對深圳前途的擔(dān)憂與迷惘，寫了一篇《深圳，你被誰拋棄？》的文章，其中所表達(dá)的對深圳的強烈危機感就是當(dāng)時深圳上至政府官員下至市民公眾的感受。“內(nèi)地化、腐敗、缺乏進(jìn)取精神、短視、不負(fù)責(zé)任”等諸如此類的詞句被用來抨擊政府。深圳在這個時期的制度創(chuàng)新往往流于形式，許多部門熱衷于參加各種評比活動，如“衛(wèi)生城市”、“花園城市”等，然而它們卻對投資環(huán)境和生活環(huán)境的改善沒有實質(zhì)性的幫助，反而在一定程度上加深了舊有矛盾，如土地資源利用過度、外來人口多使城市擁堵不堪等。此外，政府管理“碎片化”、部門之間協(xié)調(diào)與整合不力的問題也為社會所詬病。當(dāng)時政府公共管理方式相對落后，政府直接管理的事項仍然過多，管理方式比較陳舊，政府部門存在職責(zé)不明、職能交叉和重疊現(xiàn)象，辦事效率較低。調(diào)研中有受訪者談及：“其時部門本位利益表現(xiàn)得很嚴(yán)重。由于職能交叉和權(quán)責(zé)不清，甲部門與乙部門的決定出現(xiàn)打架情形屢見不鮮。一些官員更是趁機索賄或刁難。”

在政策優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢相繼衰減之后，深圳面臨如何重新增強競爭力的問題。時任深圳市市長于幼軍在2002年4月的一次講話中提到：“在激烈競爭的形勢下，投資發(fā)展環(huán)境日益成為一個地區(qū)和城市競爭力的重要內(nèi)容和關(guān)鍵因素。”于幼軍為此開出的“藥方”，第一條就是創(chuàng)新行政管理體制，提高政府行政效率和服務(wù)水平。為此，在20世紀(jì)90年代后期和2000年前后深圳市進(jìn)行的政府機構(gòu)改革，主要著眼于回應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，提高行政效率，解決政出多門的問題，試行大行業(yè)、大系統(tǒng)管理體制，將過去按所有制、按專業(yè)不同設(shè)置機構(gòu)進(jìn)行管理的方法轉(zhuǎn)變?yōu)閷θ袠I(yè)、全社會進(jìn)行宏觀管理。“經(jīng)過多次改革形成的深圳行政體制，被稱為大系統(tǒng)管理體系。”這種大系統(tǒng)管理體系的特征是相對精干高效，“例如深圳農(nóng)業(yè)局只有30多人，管理的事項包括農(nóng)、林、漁等事務(wù)。當(dāng)時在內(nèi)地是由三個局，即農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、海洋漁業(yè)局來管理這些事務(wù)”；“深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)負(fù)責(zé)工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的機構(gòu)只有一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展局，它承擔(dān)了輕工、紡織、機械、電子、能源、醫(yī)藥等過去多個專業(yè)局的職能，對全市各種行業(yè)、各種性質(zhì)的工業(yè)企業(yè)實行統(tǒng)一管理，通過改革，使計劃經(jīng)濟(jì)體制下那種行政部門條條干預(yù)、微觀管理失去了生存的土壤，從而擴大了企業(yè)自主權(quán)，激發(fā)了企業(yè)活力，大大解放了生產(chǎn)力。1996年，深圳特區(qū)工業(yè)生產(chǎn)總值達(dá)到1062.7億元，與1979年相比，平均年遞增53.7%”。成立文化局，統(tǒng)籌文化藝術(shù)、新聞出版、廣播電視、版權(quán)工作，將市物價局并入市工商局統(tǒng)籌物價和工商行政管理工作等都是進(jìn)行大系統(tǒng)管理體系的探索。從實踐效果來看，這種大系統(tǒng)管理體制較好地解決了按專業(yè)設(shè)置機構(gòu)導(dǎo)致的機構(gòu)臃腫、部門分割等問題，“如在招商引資工作中，由于是大招商系統(tǒng)管理，外商來深投資只要在外商投資局一個部門就可以辦完所有手續(xù)，這有利于外商投資”。這就在一定程度上解決了原來分工過細(xì)的部門之間職能交叉的“碎片化”問題，通過機構(gòu)合并與重組，使原來承擔(dān)相類似職責(zé)部門間產(chǎn)生的矛盾可以在一個部門內(nèi)部協(xié)調(diào)解決，理順了部門間的關(guān)系。“如大城管系統(tǒng)建立之前，城市管理與市政園林部門職能有所交叉，兩個部門之間的扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了城市管理工作的正常進(jìn)行。建立大系統(tǒng)管理之后，原來兩個部門的職能交叉現(xiàn)象在內(nèi)部得到了較好協(xié)調(diào)，扯皮現(xiàn)象大大減少了，工作效率大大提高了。”同時也強化了政府宏觀管理職能，“進(jìn)行大系統(tǒng)管理后，原來的各專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限就集中到新成立的大系統(tǒng)部門那里，這樣可以消解部門利益，政府就可以實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理的宏觀調(diào)控”。

但大系統(tǒng)管理體系在運行中仍然存在問題，主要表現(xiàn)在：一是政府行政審批管理的范圍仍然過大，有的部門仍熱衷于行政審批，微觀管理過多，宏觀管理不夠；二是一些機構(gòu)設(shè)置仍然不合理，職能劃分不清，影響了大系統(tǒng)有效運作；三是行政執(zhí)法機構(gòu)繁多，管理混亂，制度不健全，其中最大問題是行政執(zhí)法領(lǐng)域權(quán)力分散、職責(zé)交叉，亟待重整；四是大系統(tǒng)管理尚未走上法制軌道，機構(gòu)編制呈現(xiàn)膨脹趨勢；五是決策層與執(zhí)行層分離不明顯；六是政事職責(zé)不分，政府直接管理事業(yè)單位的情況尚未根本扭轉(zhuǎn)；七是法定機構(gòu)、社會中介組織發(fā)育不成熟，難以承擔(dān)政府分離的職能任務(wù)。

（二）決策與執(zhí)行不分不利城市創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，引發(fā)進(jìn)一步改革需求

從2005年開始，深圳市政府屢屢在各種公開場合表達(dá)了深圳面臨政策優(yōu)勢不再、土地和能源緊缺、環(huán)境承載力透支、人口不堪重負(fù)“四個難以為繼”的憂慮，尋求推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。這表明深圳在以工業(yè)化與城市化驅(qū)動經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的過程中，既創(chuàng)造了巨大的成就，也積淀了許多問題，深圳在經(jīng)濟(jì)層面的應(yīng)對是提出從“速度深圳”轉(zhuǎn)向“效益深圳”再到追求“深圳質(zhì)量”，向科技創(chuàng)新型城市轉(zhuǎn)型。但政府大系統(tǒng)管理中決策執(zhí)行不分體制，無法有效地適應(yīng)這種轉(zhuǎn)型的需要。深圳在第三次機構(gòu)改革時設(shè)置了一批準(zhǔn)決策性機構(gòu)，如經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃委員會、城市規(guī)劃委員會、工業(yè)委員會和進(jìn)出口委員會等。但這些機構(gòu)并沒有建立嚴(yán)格的決策制度和決策程序，因而大都缺乏有效運作，使決策主要仍在執(zhí)行層形成，部門利益在其中影響較大，部門在草擬制定相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、條例、決定時將部門本位利益糅合其中，難以保證政府決策的客觀性、公正性。深圳市法制局一位處長這樣描述：“部門決策，往往是派幾個人搞調(diào)研，然后在酒店中租個房，住上幾天拿出方案，再送領(lǐng)導(dǎo)辦公會討論決定。”這種重執(zhí)行輕決策的做法，往往帶來巨大的社會成本付出。然而，決策失誤帶來的經(jīng)濟(jì)或社會損失，卻往往由于決策權(quán)限與職責(zé)模糊不清而無法追究責(zé)任人。

同時，決策與執(zhí)行不分造成機構(gòu)與行政資源配置不合理，行政資源主要在上級部門，導(dǎo)致無法把更多的人力資源分配到執(zhí)行崗位，再加上政府重審批輕監(jiān)管，大量的人力分配在審批崗位上，使執(zhí)行監(jiān)督的崗位人手嚴(yán)重不足，難以提供有效的公共服務(wù)，不適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要。

一些參與深圳機構(gòu)改革方案設(shè)計的學(xué)者認(rèn)為，這種決策執(zhí)行不分的體制對決策與執(zhí)行均會產(chǎn)生負(fù)面影響。對決策方面的負(fù)面影響表現(xiàn)在：一是決策者無法集中精力統(tǒng)籌政策的制定；二是難以建立責(zé)任機制，決策者容易逃避應(yīng)負(fù)的責(zé)任；三是決策行為容易受部門利益驅(qū)使，如部門將審批與收費通過政府規(guī)章形式頒布卻不考慮其合理性與是否體現(xiàn)了公眾利益，究其內(nèi)部原因是決策執(zhí)行不分導(dǎo)致二者之間沒有任何制約關(guān)系。對執(zhí)行方面的負(fù)面影響表現(xiàn)在：一是政策執(zhí)行缺少相對的獨立性，相關(guān)機構(gòu)的權(quán)限與職責(zé)不清，執(zhí)行責(zé)任機制不健全；二是政策執(zhí)行的專業(yè)化程度低，難以提供有效的公共服務(wù)；三是難以合理設(shè)置機構(gòu)及配置行政資源，行政資源往往向上級部門傾斜。

對于決策與執(zhí)行不分問題的認(rèn)識，“不僅是深圳學(xué)者與深圳部分官員的認(rèn)識，更為重要的是，中編辦的部分官員也認(rèn)識到?jīng)Q策執(zhí)行不分體制的危害，這是促成當(dāng)時中編辦在深圳進(jìn)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離改革試點的重要背景”。為了解決這一問題，“深圳市選擇了‘慢決策，快執(zhí)行’的思路。慢下來不是拖拖拉拉、消磨時間，而是通過聽證、議政、民意調(diào)查、專家咨詢、市民參與等多種方式，使決策更加細(xì)致、透明、合理、科學(xué)，從而減少失誤和執(zhí)行阻力，為‘快執(zhí)行’奠定堅實的基礎(chǔ)”。

與此同時，深圳的地緣優(yōu)勢，就是毗鄰香港，深港兩地在經(jīng)濟(jì)方面的合作比較密切，借鑒香港廉潔高效行政體系的優(yōu)勢，與國際慣例接軌，常成為深圳政府改革順勢而為的舉措。

二 深圳市大部制改革的歷史沿革

早在2001年，中央編辦要求深圳就決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對分離的行政體制提出改革試點方案。為此，深圳組建了課題組，赴我國香港、英國和新加坡進(jìn)行考察，在借鑒英國和香港地區(qū)決策、執(zhí)行分開模式的基礎(chǔ)上設(shè)計了改革方案，探索建立大交通、大文化、大城管、大經(jīng)濟(jì)的格局，并以決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既互相制約又相互協(xié)調(diào)的機制貫穿運行。2002年底，學(xué)者馬敬仁在接受《南方周末》記者采訪時披露了這一改革方案的思路，并將之概括為“行政三分制”，這受到高度關(guān)注，并引發(fā)了較為廣泛的爭議。最終由于各種原因，這一改革設(shè)想并未推開。在2003年，深圳進(jìn)行了“大部制”改革的探索，建立起了大交通、大文化、大城管、大經(jīng)濟(jì)的格局。然而，當(dāng)時所設(shè)想的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)互相制約又相互協(xié)調(diào)的機制，卻未能施行。

2009年7月出爐的深圳市政府大部制改革方案被認(rèn)為是“行政三分制”的再次上路。在這次大部制改革中，建立了“委”、“局”、“辦”的政府架構(gòu)。其中，“委”主要承擔(dān)制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等職能，并監(jiān)督執(zhí)行；“局”主要承擔(dān)執(zhí)行和監(jiān)管職能；“辦”主要協(xié)助市長辦理專門事項，不具有獨立行使行政管理的職能。“委”、“局”都對市政府負(fù)責(zé)。另外，主要承擔(dān)制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等職能的“委”，歸口聯(lián)系一部分主要承擔(dān)執(zhí)行、監(jiān)管職能的“局”。“行政三分制”的參照原型為英國和我國香港地區(qū)。1988年，英國在撒切爾夫人執(zhí)政時期開始實施“下一步行動方案”（The next step），通過設(shè)立執(zhí)行機構(gòu)（Executive agency）使“原來統(tǒng)一的部門被分為核心部和執(zhí)行機構(gòu)兩個部分，前者履行政策分析、制定和評估職能，后者負(fù)責(zé)執(zhí)行政策，提供服務(wù)”。由于歷史原因，香港的政府體制改革深受英國的影響，設(shè)決策局與執(zhí)行局體制。這樣的機構(gòu)設(shè)置原則被學(xué)者們概括為“一種把政策制定（掌舵）同服務(wù)提供（劃槳）分開的體制”，并被認(rèn)為這是政府再造的“核心戰(zhàn)略”。因而，從源頭看，深圳大部制改革的機構(gòu)設(shè)置原則就是“掌舵”與“劃槳”分開。

2009年7月31日，深圳大部制的政府機構(gòu)改革方案正式出爐，深圳大部制改革開始啟動。9月8日，深圳市舉行了機構(gòu)改革后市政府工作部門掛牌儀式，標(biāo)志著深圳新一輪政府機構(gòu)改革初步完成組建工作。

三 深圳市大部制改革的主要內(nèi)容

本次改革是按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求進(jìn)行的，強調(diào)在規(guī)定的機構(gòu)限額內(nèi)加大精簡力度，清理和規(guī)范議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及部門管理機構(gòu)，對人員編制實行總量控制，不突破行政編制總額。改革的目的主要在于化解職能分散交叉、責(zé)任不清和執(zhí)行沖突的難題。“政府職責(zé)關(guān)系不順是我市政府運行中多年來存在的突出矛盾。這次改革，很多原部門間存在的職責(zé)交叉問題已通過機構(gòu)整合變成了部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)分工。”深圳市的大部制改革針對解決政府職責(zé)關(guān)系不順的問題，對政府職能和機構(gòu)進(jìn)行了大幅度“退、轉(zhuǎn)、減、合”。機構(gòu)改革調(diào)整后，市政府工作部門由原來的46個減少為31個，共減少15個，精簡幅度為1/3。

（一）寬職能機構(gòu)設(shè)置，形成大部門格局

大部制在機構(gòu)設(shè)置上有不同模式，深圳大部制機構(gòu)設(shè)置屬職能統(tǒng)合型，通過分拆、重組與合并，構(gòu)成了大產(chǎn)業(yè)管理、大市場監(jiān)管、大文化管理、大交通管理、大應(yīng)急體制、大環(huán)境管理、大衛(wèi)生與人口管理的體制。所謂“職能統(tǒng)合型‘大部制’是指通過整合政府部門中相同、相近或相似的職能，形成規(guī)模大、寬職能和廣領(lǐng)域的大部結(jié)構(gòu)”。“職能統(tǒng)合型”大部制主要是通過分拆、重組與合并部門機構(gòu)，整合部門職能形成的，它打通了政府職能部門之間的邊界，“把本來是部門和部門之間的關(guān)系變?yōu)椴块T內(nèi)部之間的關(guān)系，以避免部門之間可能出現(xiàn)的因長時間的討論磋商和討價還價，甚至利害沖突而使政府工作受到影響的問題”。但“沒有超越層級制的組織形態(tài)”，其運行機制是分工、協(xié)調(diào)、等級鏈等，其目的是提高行政效率。根據(jù)《深圳市人民政府機構(gòu)改革方案》和深圳市機構(gòu)改革“三定”方案的規(guī)定，我們可以梳理出深圳這次大部門設(shè)置的基本情況（見表2-2）。

1．大產(chǎn)業(yè)管理：5個部門被整合為1個委員會

2009年改革將貿(mào)易工業(yè)局、科技和信息局、高新辦、保稅區(qū)管理局、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的信息化有關(guān)職責(zé)，整合劃入科技工貿(mào)和信息化委員會，以促進(jìn)科技、工業(yè)、貿(mào)易與信息化的融合發(fā)展。

2．大市場監(jiān)管：市場監(jiān)管局統(tǒng)一承擔(dān)多部門職責(zé)

為解決工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門職能交叉和責(zé)任不清的問題，同時為加強商標(biāo)、版權(quán)、專利和食品安全的執(zhí)法監(jiān)督，2009年改革將工商局（物價局）、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、知識產(chǎn)權(quán)局的職責(zé)和衛(wèi)生局餐飲環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職責(zé)，整合劃入市場監(jiān)督管理局。

3．大文化管理：文體旅游局整合文化體育旅游資源

2009年改革將文化局、體育局、旅游局、政府文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展辦公室的職責(zé)，整合劃入文體旅游局，以整合文化、體育、旅游資源，發(fā)揮綜合優(yōu)勢。文化旅游局掛廣播電影電視局、新聞出版局、文物局牌子。

4．大交通管理：以交通運輸委促進(jìn)統(tǒng)一的綜合交通運輸體系

2009年改革將交通局、公路局、交通綜治辦（軌道辦）的職責(zé)，規(guī)劃局部分職責(zé)，城市管理局（城市管理行政執(zhí)法局）部分職責(zé)和公安局交通警察局的有關(guān)職責(zé)，整合劃入交通運輸委員會，以加強交通運輸委統(tǒng)籌特區(qū)內(nèi)外交通建設(shè)和運輸協(xié)調(diào)職責(zé)，加快特區(qū)內(nèi)外交通建設(shè)和運輸一體化進(jìn)程。

5．大應(yīng)急體制：統(tǒng)一安全生產(chǎn)與應(yīng)急指揮職能

2009年改革將應(yīng)急指揮中心辦公室、民防委員會辦公室（地震局）的職責(zé)及安全管理委員會辦公室的安全生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，整合劃入應(yīng)急管理辦公室，加強大應(yīng)急體制集中統(tǒng)一職能，促進(jìn)安全生產(chǎn)、應(yīng)急指揮、防震減災(zāi)、國防動員有機融合。

6．大環(huán)境管理：加強了人居環(huán)境委的統(tǒng)籌職責(zé)

為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，2009年改革將環(huán)境保護(hù)局、建設(shè)局的有關(guān)職責(zé)、水務(wù)局的有關(guān)職責(zé)整合劃入人居環(huán)境委員會，加強了人居環(huán)境委對全市人居環(huán)境規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)籌職責(zé)及環(huán)境影響評價工作，以強化人居環(huán)境政策對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城市規(guī)劃建設(shè)的有效約束。

7．大衛(wèi)生與人口管理：統(tǒng)籌管理醫(yī)療衛(wèi)生和計生服務(wù)資源

2009年改革將衛(wèi)生局、人口和計劃生育局的職責(zé)，以及食品藥品監(jiān)督管理局的政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)制定職責(zé)和食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，整合劃入衛(wèi)生和人口計劃生育委員會，以便加強統(tǒng)籌公共衛(wèi)生服務(wù)與流動人口計劃生育的管理和服務(wù)職責(zé)，促進(jìn)人口發(fā)展、計劃生育和提高人民健康水平相結(jié)合，優(yōu)化配置醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)資源等。

（二）明確部門事項，劃分管理權(quán)限

在機構(gòu)改革中，只有明確賦予部門職權(quán)和責(zé)任才能增強機構(gòu)的執(zhí)行力，為此，深圳市在可能出現(xiàn)職能交叉的多部門事項中劃分了各自的管理權(quán)限，明確了相應(yīng)的職責(zé)分工。根據(jù)這次改革“三定”方案的相關(guān)規(guī)定，部門職責(zé)分工如下。

1．大經(jīng)濟(jì)管理中的職責(zé)分工

在經(jīng)濟(jì)管理中，政府主要對產(chǎn)業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管，涉及的部門主要有發(fā)展改革委、財政委、市場監(jiān)管局、地稅局、國資局。

在專項規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策工作方面，發(fā)展改革委組織擬訂全市綜合性產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)則；各行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)擬訂本行業(yè)專項規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，其中按規(guī)定需報市政府審批的重點專項規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，由發(fā)改委負(fù)責(zé)提出綜合平衡的意見。

在價格管理工作方面，發(fā)改委負(fù)責(zé)價格政策制定、價格監(jiān)測、成本監(jiān)審等與定價相關(guān)的職責(zé)，并負(fù)責(zé)建立與市場監(jiān)管局的溝通銜接機制；市場監(jiān)管局負(fù)責(zé)價格監(jiān)督檢查和執(zhí)法。

關(guān)于涉稅政策，地稅局負(fù)責(zé)擬訂涉稅重大政策措施，經(jīng)批準(zhǔn)后組織實施；財政委負(fù)責(zé)審核上報地稅局?jǐn)M訂的重大政策措施，經(jīng)批準(zhǔn)后監(jiān)督執(zhí)行。

關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算和國有資本收益方面，財政委負(fù)責(zé)將國資局編制的年度國有資本經(jīng)營預(yù)算草案納入政府預(yù)算體系；國資局按規(guī)定收取所監(jiān)管企業(yè)上交的國有資本收益，財政委負(fù)責(zé)監(jiān)督。

2．大交通管理中的職責(zé)分工

在交通管理中，以交通運輸委為主，涉及的部門主要有規(guī)劃國土委、交通運輸委、公安局交通警察局、城管局。

關(guān)于交通規(guī)劃與市政規(guī)劃，規(guī)劃國土委會同交通運輸委組織編制綜合交通布局（干線路網(wǎng)、軌道網(wǎng)、大型交通樞紐的布局）規(guī)劃，交通運輸委在城市總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)下，擬訂交通專項規(guī)劃，由規(guī)劃國土委審查后按程序報批及組織實施，交通設(shè)施用地由規(guī)劃國土委在城市規(guī)劃中落實；供水、供電、供氣等市政規(guī)劃由規(guī)劃國土委會同相關(guān)專業(yè)部門組織編制。

關(guān)于道路交通安全職責(zé)，交通運輸委負(fù)責(zé)管理全市道路交通工作，包括規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)道路和道路配套設(shè)施；公安局交通警察局負(fù)責(zé)道路交通安全管理工作，負(fù)責(zé)維護(hù)道路交通秩序，負(fù)責(zé)調(diào)查處理道路交通違法行為和道路交通事故，并對已經(jīng)投入使用的存在交通安全隱患的道路及其配套設(shè)施，提出消除隱患的建議。

關(guān)于道路交通配套設(shè)施的建設(shè)管理職責(zé)，交通運輸委負(fù)責(zé)現(xiàn)有道路和新建、改建道路上的交通標(biāo)牌、標(biāo)識、標(biāo)線、護(hù)欄等交通設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、管理和維護(hù)；公安局交通警察局負(fù)責(zé)管理和維護(hù)現(xiàn)有道路上的交通信號燈、誘導(dǎo)屏、電子眼等監(jiān)控設(shè)施。新建、改建道路上的交通信號燈、誘導(dǎo)屏、電子眼等監(jiān)控設(shè)施由公安局交通警察局提出需求，交通運輸委負(fù)責(zé)統(tǒng)一設(shè)置，竣工驗收后交由公安局交通警察局管理和維護(hù)。公安局交通警察局負(fù)責(zé)對上述設(shè)施的設(shè)置提出建議。

關(guān)于道路開挖職責(zé)，交通運輸委負(fù)責(zé)因工程建設(shè)需要占用、挖掘道路，以及跨越道路架設(shè)、增設(shè)管線設(shè)施的審批；影響道路交通安全管理的，應(yīng)當(dāng)征得公安局交通警察局的同意。

關(guān)于城市道路交通暢通職責(zé)，交通運輸委承擔(dān)城市道路交通暢通職責(zé)，負(fù)責(zé)城市交通狀況信息的匯總和統(tǒng)一發(fā)布，對城市交通狀況進(jìn)行分析和評估，制定和組織實施城市交通組織、管理和改善方案，并監(jiān)督實施；公安局交通警察局承擔(dān)城市道路交通秩序的日常管理職責(zé)，負(fù)責(zé)城市道路交通狀況相關(guān)信息的收集、整理和報送，負(fù)責(zé)在職責(zé)范圍內(nèi)執(zhí)行城市道路交通組織管理和改善措施，依法采取限制交通措施。

關(guān)于道路照明管理，交通運輸委負(fù)責(zé)道路照明設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計、工程建設(shè)、竣工驗收及改造；城管局參與道路照明設(shè)施的竣工驗收，負(fù)責(zé)制定道路照明設(shè)施的養(yǎng)護(hù)管理標(biāo)準(zhǔn)，實施養(yǎng)護(hù)管理工作。

關(guān)于道路綠化管理，城管局負(fù)責(zé)全市道路綠化的規(guī)劃編制、建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理；交通運輸委負(fù)責(zé)對道路綠化有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)提出交通安全方面的意見。

關(guān)于道路執(zhí)法，交通運輸委負(fù)責(zé)查處擅自占道施工、占道設(shè)置各類設(shè)施（含建筑物或者構(gòu)筑物）、開挖道路等損害道路的違法行為；城管局負(fù)責(zé)查處擅自占用人行道設(shè)置非交通設(shè)施（含建筑物和構(gòu)筑物）、擺攤設(shè)點、銷售商品等影響市容環(huán)境的違法行為。

關(guān)于戶外廣告管理，城管局在辦理涉及道路橫斷面最外側(cè)人行道以內(nèi)設(shè)置戶外廣告設(shè)施的，應(yīng)事先征求交通運輸委的意見。

3．大食品藥品安全監(jiān)管的職責(zé)分工

在食品藥品安全監(jiān)管中，以市場監(jiān)管局為主，涉及的部門主要有衛(wèi)生人口計生委、市場監(jiān)管局、農(nóng)業(yè)局、藥品監(jiān)管局。

關(guān)于食品安全監(jiān)管的職責(zé)分工，衛(wèi)生人口計生委承擔(dān)食品安全政策、法規(guī)制定和食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全技術(shù)服務(wù)和支持職責(zé)，負(fù)責(zé)組織查處食品安全事故并會同有關(guān)部門開展應(yīng)急救援工作等；市場監(jiān)管局參與食品安全突發(fā)事件應(yīng)對處置和食品安全案件查處工作，組織開展食品安全專項整治；農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管工作；藥品監(jiān)管局負(fù)責(zé)保健食品的監(jiān)管。

關(guān)于食品生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)許可工作的職責(zé)分工，衛(wèi)生人口計生委負(fù)責(zé)提出食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的衛(wèi)生規(guī)范和條件，以及納入食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)許可的條件；市場監(jiān)管局按規(guī)定統(tǒng)一實施食品生產(chǎn)、流通和餐飲服務(wù)許可。

關(guān)于藥品監(jiān)督管理相關(guān)工作，藥品監(jiān)管局參與起草藥品、醫(yī)療器械、保健食品和化妝品的有關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章和政策，經(jīng)批準(zhǔn)后組織實施；衛(wèi)生人口計生委負(fù)責(zé)組織擬訂上述地方性法規(guī)、規(guī)章和政策，經(jīng)批準(zhǔn)后監(jiān)督執(zhí)行。

4．大城市管理中的職責(zé)分工

在城市管理中，涉及的部門主要有規(guī)劃國土委、人居環(huán)境委、科技工貿(mào)和信息化委員會、住房建設(shè)局、水務(wù)局、農(nóng)業(yè)局（海洋局）、公安局、教育局、人力資源和社會保障局、應(yīng)急辦。

關(guān)于住房方面，深圳市住房中長期發(fā)展規(guī)則和年度計劃由規(guī)劃國土委組織編制，住房建設(shè)局參與編制；全市各類保障性和政策性住房的中長期發(fā)展規(guī)劃和年度計劃由住房建設(shè)局?jǐn)M訂，人居環(huán)境委審核，經(jīng)規(guī)劃國土委平衡后報批；住房建設(shè)局負(fù)責(zé)擬訂保障性住房規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)及重大政策，人居環(huán)境委負(fù)責(zé)審核上報，經(jīng)批準(zhǔn)后監(jiān)督執(zhí)行；人居環(huán)境委負(fù)責(zé)擬訂住宅產(chǎn)業(yè)化的重大政策、標(biāo)準(zhǔn)，并監(jiān)督實施，住房建設(shè)局負(fù)責(zé)住宅產(chǎn)業(yè)化的具體實施工作；住房建設(shè)局負(fù)責(zé)擬訂建筑節(jié)能發(fā)展規(guī)劃和年度計劃、相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，經(jīng)批準(zhǔn)后組織實施，人居環(huán)境委負(fù)責(zé)審核上報相關(guān)規(guī)劃、計劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，經(jīng)批準(zhǔn)后監(jiān)督執(zhí)行。

關(guān)于涉水信息發(fā)布與水務(wù)發(fā)展規(guī)劃，水務(wù)局、農(nóng)業(yè)局（海洋局）有關(guān)水資源、海洋環(huán)境等涉水綜合信息由人居環(huán)境委統(tǒng)一發(fā)布；有關(guān)海洋環(huán)境專項信息由農(nóng)業(yè)局（海洋局）發(fā)布；水務(wù)局負(fù)責(zé)擬訂水務(wù)發(fā)展規(guī)劃及水資源、水土保持、水污染治理等專項規(guī)劃，經(jīng)批準(zhǔn)后組織實施，人居環(huán)境委負(fù)責(zé)審核上報上述專項規(guī)劃，經(jīng)批準(zhǔn)后監(jiān)督執(zhí)行。

關(guān)于查處無證經(jīng)營網(wǎng)吧、娛樂場所的職責(zé)分工，公安機關(guān)按規(guī)定配合市場監(jiān)管部門查處無證經(jīng)營網(wǎng)吧活動；因無證經(jīng)營網(wǎng)吧活動導(dǎo)致嚴(yán)重后果的，一并追究上述部門及文化主管部門的責(zé)任。無證經(jīng)營娛樂場所的查處職責(zé)由市場監(jiān)管部門、文化主管部門和公安機關(guān)按規(guī)定承擔(dān)。

關(guān)于高校畢業(yè)生就業(yè)管理的職責(zé)分工，教育局負(fù)責(zé)畢業(yè)生離校前的就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)工作；人力資源和社會保障局負(fù)責(zé)牽頭教育局等部門擬訂畢業(yè)生就業(yè)政策，負(fù)責(zé)畢業(yè)生離校后的就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)工作。

關(guān)于應(yīng)急管理，應(yīng)急辦承擔(dān)安全生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)責(zé)任；科技工貿(mào)和信息化委員會承擔(dān)工礦商貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理責(zé)任，其他行業(yè)主管部門承擔(dān)本行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理責(zé)任。

（三）以行政審批改革促職能轉(zhuǎn)變

在市場經(jīng)濟(jì)下，政府通過行政審批控制市場主體進(jìn)入市場，并對市場主體進(jìn)行管理和監(jiān)督，政府通過行政審批來管理公共事務(wù)，干預(yù)社會和市場行為，完成資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)其職能。但是，過多的管制不僅束縛了企業(yè)的發(fā)展，而且還會帶來成本高昂、管制無效、管制尋租等問題。行政審批作為政府管制的重要手段之一，必須適當(dāng)，過多的行政審批將扼殺市場活力，增加企業(yè)和社會成本。因此，深化行政審批制度改革，以此放松管制，也是政府職能轉(zhuǎn)變的要求。深圳市自建制以來，一直走對外開放和外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。然而，繁雜的行政審批事項不僅制約了企業(yè)的發(fā)展，也導(dǎo)致了審批效率低下，引發(fā)了越來越強烈的改革呼聲。為此，1997年深圳市制定了《深圳市政府行政審批制度改革實施方案》，在全國率先啟動了行政審批制度改革。之后深圳市先后在2001年、2003年和2006年進(jìn)行了審批制度改革，改革主要從審批制度存在的問題著眼，這些問題包括：審批事項多、審批范圍廣；許多審批事項不具依法審批權(quán)限；許多審批環(huán)節(jié)多，審批程序設(shè)置不合理；審批部門重審批、輕監(jiān)管等。2009年大部制改革機構(gòu)調(diào)整后，深圳市繼續(xù)對行政審批制度改革做出諸多嘗試，行政審批的調(diào)整步伐開始與機構(gòu)重組同時進(jìn)行，行政審批改革也基本形成動態(tài)調(diào)整機制，每年進(jìn)行一次審批事項調(diào)整。

據(jù)深圳市人民政府新聞辦公室公布的《深圳政府機構(gòu)改革相關(guān)背景材料》顯示，職能轉(zhuǎn)變重點從行政審批事項的清理入手，這意味著深圳的大部制改革同步側(cè)重于行政審批制度改革，逐一梳理行政審批事項。據(jù)2009年時任深圳市機構(gòu)編制委員會辦公室主任的王敏介紹，深圳市在清理行政審批事項時，確定了三條標(biāo)準(zhǔn)：第一，凡是可以由行政相對人、市場或企業(yè)自己做主的，政府就不審批了；第二，力爭做到凡是在本市層面的法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的一些行政審批權(quán)，盡量取消；第三，對一些有明確審批事項但是并不常發(fā)生的事項，或者取消，或者調(diào)整。

2009年，31個政府工作部門及相關(guān)部門共取消、調(diào)整和轉(zhuǎn)移284項職責(zé)和行政審批事項。2011年，深圳市政府決定保留市級行政審批事項共343項，其中行政許可209項，非行政許可審批和登記134項；取消或改變管理方式的事項共54項，其中取消14項，調(diào)整為行政服務(wù)事項的24項，其他改變管理方式不再納入市級行政審批事項的16項。

第三節(jié) 深圳市大部制改革的總體特征與運行機制

在深圳市的改革方案中，設(shè)置了承擔(dān)制定政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)等職能并監(jiān)督執(zhí)行的“委”，承擔(dān)執(zhí)行和監(jiān)管職能的“局”以及“委”歸口聯(lián)系一部分“局”，這顯然是試圖從機構(gòu)設(shè)置中落實政府管理中的決策與執(zhí)行相分離。從理論上看，決策與執(zhí)行分開的機構(gòu)設(shè)置原則被學(xué)者們概括為“一種把政策制定（掌舵）同服務(wù)提供（劃槳）分開的體制”，并被認(rèn)為是政府再造的“核心戰(zhàn)略”，因而可以說深圳大部制改革的機構(gòu)設(shè)置原則是“掌舵”與“劃槳”分開。

一 “委—局”的設(shè)置定位：掌舵與劃槳分開的特征

“掌舵”與“劃槳”分開是新公共管理理論的重要理念，“掌舵”就是制定政策與規(guī)章制度，“劃槳”則是服務(wù)提供及執(zhí)行。正如奧斯本和蓋布勒所說，當(dāng)面臨復(fù)雜且迅速變化的世界時，政府機構(gòu)需要靈活應(yīng)對，這不是傳統(tǒng)的官僚機構(gòu)能夠做到的，必須掌舵和劃槳分開。胡德提及新公共管理的七個要點之一為：“公共部門中的單位趨向分化，這包括將一些大的實體分解為圍繞著產(chǎn)品組成的法人單位。”休斯認(rèn)為，組織的彈性是新公共管理的重要內(nèi)容，“組織彈性的一個方面是分化，在此分化是指通過設(shè)立某些機構(gòu)為小型政策部門提供服務(wù)，從而將較大的部門劃分為若干個不同的部分”。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）則把這類掌舵與劃槳分開的體制稱為屬于“分散化的公共治理”，它形成的是多樣化的政府實體，包括代理機構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實體。之所以要成立代理機構(gòu)這類劃槳組織，主要原因一是將權(quán)力下放給基層，二是為了突出提供服務(wù)的重要性，三是要擺脫人事控制或其他行政上的約束。概括上述論者的觀點，所謂掌舵在職能上是指制定政策和規(guī)章制度；在組織體制上是指主要負(fù)責(zé)政策制定的部門。所謂劃槳在職能上是指服務(wù)提供及執(zhí)行；在組織體制上是指主要負(fù)責(zé)執(zhí)行政策和服務(wù)提供的部門。通過掌舵與劃槳分開，實現(xiàn)從投入管理向產(chǎn)出/效果合同管理的轉(zhuǎn)變，這是一種強調(diào)市場導(dǎo)向的公共管理模式。

從深圳市大部制的改革方案來看，設(shè)置“委—局”架構(gòu)，正是要實現(xiàn)掌舵與劃槳分開：“委”主要承擔(dān)制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等職能，并監(jiān)督執(zhí)行；“局”主要承擔(dān)執(zhí)行和監(jiān)管職能。以此看來，深圳市大部制改革深受新公共管理運動的影響，試圖區(qū)分出掌舵的“委”與劃槳的“局”。

從已有的國際經(jīng)驗來看，掌舵與劃槳之間的關(guān)系建立在書面協(xié)議的基礎(chǔ)上，根據(jù)績效框架協(xié)議來運作。英國是踐行掌舵與劃槳分開的典型。在“下一步行動方案”改革中，決策部門與執(zhí)行機構(gòu)之間形成一種圍繞框架文件的準(zhǔn)契約關(guān)系，框架文件即政策與資源框架文件（Policy and Resource Framework），它是主管部長和執(zhí)行機構(gòu)負(fù)責(zé)人之間簽訂的一種協(xié)議或工作合同，一般有效期限為3～5年，框架文件確定了雙方的責(zé)任和義務(wù)。不同執(zhí)行機構(gòu)框架文件的內(nèi)容及格式有所不同，但基本內(nèi)容有：執(zhí)行機構(gòu)負(fù)責(zé)人向決策部門承擔(dān)的責(zé)任；執(zhí)行機構(gòu)發(fā)展的目的和工作目標(biāo)；執(zhí)行機構(gòu)提供服務(wù)的具體內(nèi)容；使執(zhí)行機構(gòu)履行職責(zé)的資源配置，如財務(wù)目標(biāo)、財務(wù)計劃、核算和報告方式等；雇員工資和人事安排上的約束條件。執(zhí)行機構(gòu)在上級部門主管下運作，在某種程度上類似于大公司內(nèi)的一個獨立業(yè)務(wù)單元。也就是說，掌舵與劃槳分開要通過機構(gòu)設(shè)置來實現(xiàn)。

但深圳大部制改革中的“委—局”設(shè)置模式與上述運作模式還存在較明顯的差別，其運行主要通過以下機制發(fā)生作用。

第一，歸口聯(lián)系機制。歸口聯(lián)系的“委”、“局”間明確職責(zé)權(quán)限和分工配合，“局”在規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)、重大事項方面主要行使“擬訂”職責(zé)，“委”主要行使“審核上報”職責(zé)等。也就是說，“委”主要管宏觀、管整體、管決策，同時，還要審核上報“局”的專業(yè)規(guī)劃和相關(guān)政策并監(jiān)督執(zhí)行（見表2-3）。2009年時任深圳市機構(gòu)編制委員會辦公室主任的王敏介紹說：“統(tǒng)計局過去相對獨立，各種信息數(shù)據(jù)的收集、整理、分析、發(fā)布四個環(huán)節(jié)都由統(tǒng)計局完成。這次把統(tǒng)計局歸于發(fā)改局聯(lián)系，把數(shù)據(jù)的分析和發(fā)布交給了發(fā)改局，統(tǒng)計局主要做數(shù)據(jù)的收集、整理以及按類別進(jìn)行初步分析。如果一個部門既從事數(shù)據(jù)的收集和整理，又從事分析和發(fā)布，公眾會產(chǎn)生質(zhì)疑。現(xiàn)在把數(shù)據(jù)的分析使用和公布的權(quán)利交給另外一個部門，體現(xiàn)了二者的分離，某種程度上也是決策和執(zhí)行。因為重大的信息發(fā)布屬于決策事項，而且兩個部門之間相互有制約。”然而，筆者通過對相關(guān)部門工作人員的訪談發(fā)現(xiàn)，不少人認(rèn)為“委”、“局”間沒有太多決策與執(zhí)行的關(guān)系，所謂審核上報、擬訂職責(zé)其實不具有實質(zhì)意義，僅為平行的職能分工而已。不論是“委”還是“局”，都是同屬于市政府的職能部門，都對市政府負(fù)責(zé)，機構(gòu)規(guī)格大都為正局級，彼此之間沒有問責(zé)關(guān)系，“委”難以約束“局”的工作。一位處長表示：“徒有機構(gòu)架構(gòu)，沒有運行機制進(jìn)行保證，決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離難以實現(xiàn)。”

第二，聯(lián)席會議制度。筆者在對相關(guān)部門的訪談中了解到，聯(lián)席會議制度是“委”、“局”間協(xié)調(diào)的一種途徑。“人居環(huán)境委歸口聯(lián)系水務(wù)局的途徑主要是聯(lián)席會議制度。由于這兩個部門業(yè)務(wù)需要互相協(xié)調(diào)的地方挺多，也常通過非制度途徑自行協(xié)調(diào)。”聯(lián)席會議是不定期的，由雙方部門有關(guān)負(fù)責(zé)人共同主持召開，協(xié)調(diào)涉及雙方職能運行中的問題。

第三，非正式制度途徑。這主要發(fā)生在“委”、“局”處室之間，溝通協(xié)調(diào)的效果往往依賴處室工作人員之間的感情。

從西方國家掌舵與劃槳的運行機制看，其決策部門與執(zhí)行部門簽訂績效框架協(xié)議形成問責(zé)關(guān)系，同時改變政府人員常任制、預(yù)算管理、人事管理等規(guī)則，使執(zhí)行部門有較大的管理自主權(quán)，這種運作顛覆了官僚制的邏輯。而深圳目前“委—局”關(guān)系主要依靠歸口聯(lián)系機制、聯(lián)席會議制度和非正式溝通等機制，這種體制雖然在結(jié)構(gòu)上試圖劃分出不同功能的部門，但相比掌舵與劃槳分開的設(shè)想和預(yù)期有較大出入。

二 以限制權(quán)力來強化掌舵

在傳統(tǒng)公共行政那里，政府是控制者；在新公共管理那里，政府應(yīng)掌舵而非劃槳。兩者均認(rèn)同政府是社會方向的導(dǎo)航者。雖然深圳大部制改革中的“委—局”設(shè)置未能真正實現(xiàn)掌舵與劃槳分開，但通過對“委”的權(quán)力進(jìn)行限制，使其保留核心職能，從而更好地突出統(tǒng)籌與宏觀決策作用，以便確立其掌舵地位。

（一）“委”側(cè)重于統(tǒng)籌城市發(fā)展的職能

深圳市2009年推進(jìn)的機構(gòu)改革將原來的46個工作部門減少到31個，精簡幅度達(dá)1/3，被稱為是“深圳建市以來最大規(guī)模、最大力度的政府機構(gòu)改革”。改革設(shè)立了7個承擔(dān)制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等職能并監(jiān)督執(zhí)行的委員會，包括：發(fā)展和改革委員會、科技工貿(mào)和信息化委員會、財政委員會、規(guī)劃和國土資源委員會、人居環(huán)境委員會、交通運輸委員會、衛(wèi)生和人口計劃生育委員會。它們的職能主要與城市的發(fā)展相關(guān)，顯示出現(xiàn)階段發(fā)展型政府的特征：發(fā)展和改革委員會主要統(tǒng)籌全市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；科技工貿(mào)和信息化委員會主要統(tǒng)籌科技、工業(yè)、貿(mào)易和信息化的融合發(fā)展，實現(xiàn)以科技發(fā)展引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級；財政委員會統(tǒng)籌城市發(fā)展的“錢袋子”；規(guī)劃和國土資源委員會統(tǒng)籌城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃；人居環(huán)境委員會統(tǒng)籌城市環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)；交通運輸委員會統(tǒng)籌全市綜合交通運輸體系發(fā)展；衛(wèi)生和人口計劃生育委員會統(tǒng)籌配置醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)資源。

（二）“委”由多個經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門合并而成

除了財政委員會由原財政局組成外，其余6個委員會都由多個經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門合并而成，這實際上意味著在政府機構(gòu)中側(cè)重于經(jīng)濟(jì)管理與發(fā)展的部門數(shù)量減少了。如發(fā)展和改革委員會合并了原發(fā)展和改革局、工商局（物價局）的定價職能、統(tǒng)計局的統(tǒng)計分析和信息發(fā)布職能；科技工貿(mào)和信息化委員會合并了6個部門或其中的相關(guān)職能：合并了市委駐深單位工作委員會有關(guān)駐深單位管理的政府職能、貿(mào)易工業(yè)局、科技和信息局、高新辦、保稅區(qū)管理局、信息化領(lǐng)導(dǎo)小組等。“委”的設(shè)置情況如表2-4所示。

（三）通過限權(quán)使“委”承擔(dān)決策職能

改革強調(diào)發(fā)展導(dǎo)向的“委”承擔(dān)決策職能，客觀上促使“委”減少微觀事務(wù)管理，起到了限制“委”權(quán)力的作用。目前，中國政府在一定程度上仍然是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，政府權(quán)力仍然主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行較多的干預(yù)。而深圳市作為改革開放的先鋒，市場經(jīng)濟(jì)機制較為健全，形成了多元配置資源的格局，客觀上要求限制政府的權(quán)力，承認(rèn)、維護(hù)市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，稀釋經(jīng)濟(jì)生活中的政府因素。深圳市各“委”主要側(cè)重于統(tǒng)籌城市發(fā)展的職能，將政府行動的范圍及責(zé)任限制在宏觀調(diào)控與市場監(jiān)管領(lǐng)域，讓市場和社會發(fā)揮更為重要、更為廣泛的功能，就是要回應(yīng)上述需要，其中，改革行政審批制度是著力轉(zhuǎn)變“委”職能的一個重要抓手。

從1997年至2008年，深圳市先后經(jīng)歷了4輪行政審批制度改革，審批項目從1091項壓縮為634項。從2008年起，改革進(jìn)入常態(tài)化階段，每年均進(jìn)行一次審批事項調(diào)整。2009年7月到9月，深圳在制定部門“三定”方案過程中，從清理行政審批事項著手梳理各部門職能，共取消、調(diào)整、轉(zhuǎn)移284項職責(zé)及行政審批事項。其目的主要有二：一是放松管制。對那些行政審批事項所依據(jù)的上位法層次較低，審批事項發(fā)生頻率不高，不宜由政府直接承擔(dān)，部門整合后審批事項可以合并、可以調(diào)整為其他管理方式等情況，取消和調(diào)整相關(guān)行政審批事項。這些被取消和調(diào)整的事項主要集中在產(chǎn)業(yè)管理和市場監(jiān)管領(lǐng)域。二是政府退出或讓渡空間。取消、調(diào)整和轉(zhuǎn)移政府部門承擔(dān)的一些評比表彰、統(tǒng)計考核、宣傳培訓(xùn)、辦展辦會等事務(wù)性職責(zé)，讓出社會活動和管理的空間，為各類群團(tuán)組織、社會中介和行業(yè)協(xié)會等社會組織的發(fā)育成長創(chuàng)造條件。其中，7個委員會取消、調(diào)整、轉(zhuǎn)移的職責(zé)和行政審批事項共有94項，超過31個政府工作部門總量的33%，可見“委”在減少微觀事務(wù)管理和具體審批事項的力度。此后，除了國務(wù)院、省政府下放和委托實施事項外，“委”原有的行政審批事項每年都在不斷削減。7個“委”在大部制改革完成后的2010年初，行政許可事項與非行政許可事項共有273項，到2011年初減為97項，到2012年底只有68項，特別是非許可事項和登記事項更是從2010年的142項減為10項。2011年深圳市市級取消或改變管理方式的行政審批事項共54項，其中涉及“委”的有13項，超過31個政府工作部門總量的24%。2012年深圳市市級取消或改變管理方式的行政審批事項共90項，其中涉及“委”的有30項，占31個政府工作部門總量的30%。從2013年起，深圳市對行政審批進(jìn)行法治化管理，制定了《深圳市行政審批事項目錄管理辦法》，通過明確行政審批事項的管理部門，列出行政審批事項增減條件來進(jìn)行規(guī)范管理，政務(wù)服務(wù)管理機構(gòu)、監(jiān)察部門對行政審批的運行進(jìn)行監(jiān)督檢查。此外，市民可以就行政審批事項的增加、取消、調(diào)整向政府法制機構(gòu)或行政審批機關(guān)提出意見和建議，或者進(jìn)行投訴、舉報。這顯示“委”在減少微觀事務(wù)管理和具體審批事項的力度仍然很大，也表明“委”在轉(zhuǎn)變政府職能、限制政府權(quán)力的決心和實效。

奧斯本和普拉斯特里克總結(jié)了新西蘭、英國、美國等國的改革實踐，概括了掌舵與劃槳成功分開的實施途徑，認(rèn)為第一個是準(zhǔn)備行動，即明確目標(biāo)，把那些與政府核心目標(biāo)不相符的職能予以撤銷或?qū)嵭兴接谢Ｓ畡?chuàng)造了一種優(yōu)先選擇審查的方法，每隔五年就對執(zhí)行機構(gòu)及其職能進(jìn)行全面審查，以決定其是否被放棄、私有化、重組或重構(gòu)。深圳市的做法與英國的優(yōu)先選擇審查工具有異曲同工之妙，限權(quán)是為“委”掌舵做準(zhǔn)備，保留核心職能的“委”才能更好地進(jìn)行掌舵。

三 以市場取向構(gòu)建掌舵與劃槳分開的運行機制

新公共管理試圖超越傳統(tǒng)公共行政，主張使掌舵與劃槳分開，依靠市場機制去引導(dǎo)公共項目，改變傳統(tǒng)的官僚制，其運行中的契約、自主權(quán)、靈活雇用、靈活薪酬等顯示著市場取向，希冀以此獲得工作積極性的再生。顯然，這樣的改革“改變了政府的組織結(jié)構(gòu)和公共機構(gòu)管理的基本規(guī)則”，同樣，深圳在改革中也試圖用市場理念和市場機制重塑政府管理模式，呈現(xiàn)市場取向的構(gòu)建進(jìn)程。

（一）構(gòu)建契約化的人事制度：聘任制公務(wù)員制度

聘任制公務(wù)員改革意味著傳統(tǒng)委任制公務(wù)員終身制的終結(jié)。公務(wù)員聘任制引入了契約化管理，以合同形式約束政府與公務(wù)員雙方的權(quán)利、義務(wù)，如果公務(wù)員違反相關(guān)管理規(guī)定或聘任合同，用人單位可以依據(jù)合同條款給予解聘或期滿后不予續(xù)簽合同，其公務(wù)員身份消失。深圳于2007年1月獲得原國家人事部批準(zhǔn)，成為全國公務(wù)員聘任制兩個試點城市之一。2007年11月和2009年6月，深圳市公開招聘了兩批聘任制公務(wù)員共53人，對聘任制進(jìn)行制度檢驗。2010年初，又結(jié)合公務(wù)員分類管理改革，規(guī)定自2010年1月1日起，對新進(jìn)入深圳市行政機關(guān)的公務(wù)員全部實行聘任制，擴大了聘任制的實施范圍。目前深圳市聘任制公務(wù)員已超過3200人，約占全市4萬多名公務(wù)員總數(shù)的8%。

這種契約化的人事制度打破了常任制公務(wù)員的職業(yè)穩(wěn)定性，強調(diào)的是人事管理的靈活性與競爭機制。

（二）構(gòu)建分權(quán)化的事務(wù)管理：社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能

由于行政審批制度改革帶來的精簡、取消、調(diào)整、轉(zhuǎn)移審批事項并非無用與無需求事項，只是不適合由政府辦理。為確保這些事項的連續(xù)性和服務(wù)質(zhì)量，此次大部制改革的一個新舉措是，給這些事項找落腳點，將不再承擔(dān)和不直接辦理的工作事項轉(zhuǎn)移或委托出去。為此，2010年3月出臺了《深圳市推進(jìn)政府職能和工作事項轉(zhuǎn)移委托工作實施方案》，將轉(zhuǎn)移職能或委托事項分為兩類：第一類是政府部門不再承擔(dān)，轉(zhuǎn)由社會和市場自行辦理的職能和工作事項。對這類職能和事項，政府部門主動退出，社會組織可以自行決定參與和提供服務(wù)，政府各部門按各自職能依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行監(jiān)管。第二類是政府部門繼續(xù)提供，但委托社會和市場辦理的職能和工作事項。對這類職能和事項，由政府各相關(guān)部門通過轉(zhuǎn)變工作方式，以政府購買服務(wù)和政府資助的方式委托社會組織辦理。確定受托單位后，政府各相關(guān)部門與受托單位簽訂委托協(xié)議書。轉(zhuǎn)移職能的原則是，凡是社會能夠自主解決、市場機制能夠自行調(diào)節(jié)、行業(yè)組織能夠自律解決的事項均由社會和市場承擔(dān)。

按照要求，深圳市編辦在2009年大部制改革中共核定了第一批向社會和市場轉(zhuǎn)移委托的涉及17個委、局、辦的87項職能和工作事項。到2010年6月，轉(zhuǎn)移委托的職能和工作事項共69項，沒有轉(zhuǎn)移委托的17項，另有1項確定予以保留。2011年又核定了第二批事項，分為可轉(zhuǎn)移政府工作事項和可購買服務(wù)政府工作事項兩類，并在《2014年全市社會建設(shè)工作要點》中提出要“編制政府轉(zhuǎn)移職能、購買服務(wù)和具備承接資質(zhì)條件的社會組織等‘三個目錄’，出臺政府購買社會服務(wù)實施辦法”。

政府職能轉(zhuǎn)移給社會組織的實質(zhì)是在明確政府角色的基礎(chǔ)上進(jìn)行職能分離，在劃槳層面將執(zhí)行與服務(wù)供給分開。從具體的實踐來看，深圳主要采用類似于競標(biāo)工具的形式實現(xiàn)服務(wù)合同外包，政府相關(guān)部門與承接職能的社會組織簽訂委托協(xié)議書，其框架內(nèi)容包括：委托服務(wù)事項、委托服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、委托服務(wù)要求、委托服務(wù)期限、雙方權(quán)利義務(wù)、委托服務(wù)費用、經(jīng)費用途、違約責(zé)任、爭議解決方式等。

（三）構(gòu)建關(guān)注結(jié)果的管理：部門公共服務(wù)白皮書制度

新公共管理強調(diào)利用市場機制，使公共事務(wù)處理產(chǎn)生的結(jié)果成為政府公共管理活動的核心和關(guān)注的焦點，政府責(zé)任與其所提供服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量、效率和有效性緊密結(jié)合，并用客觀的測量對質(zhì)量進(jìn)行控制。深圳市政府從2006年起將政府部門責(zé)任白皮書作為一種管理工具并將之用在行政效能建設(shè)上，到2008年，在市、區(qū)兩級政府三級管理的各個層面都實行了責(zé)任目標(biāo)白皮書制度。2009年，這項工作轉(zhuǎn)由深圳市績效評估與管理委員會辦公室負(fù)責(zé)，將“政府部門責(zé)任目標(biāo)白皮書”調(diào)整為“政府部門公共服務(wù)白皮書”。

公共服務(wù)白皮書的內(nèi)容框架主要有工作職責(zé)、上年度白皮書工作任務(wù)目標(biāo)完成情況、本年度白皮書工作任務(wù)目標(biāo)、公眾參與4個方面。其中，任務(wù)目標(biāo)重點是各部門與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展及群眾切身利益密切相關(guān)的年度任務(wù)和具體服務(wù)，一旦到年終未能實現(xiàn)，則必須進(jìn)行解釋。每年的公共服務(wù)白皮書必須將上一年白皮書的任務(wù)完成情況做出回顧以供監(jiān)督。

2010年，深圳市政府績效評估與管理委員會辦公室在納入政府績效管理的40個單位開展了“2010年度公共服務(wù)白皮書滿意度調(diào)查”，被認(rèn)為是檢驗深化大部制改革成果的重要舉措。“由于白皮書公布責(zé)任目標(biāo)帶來的巨大壓力，各部門領(lǐng)導(dǎo)都高度重視，將其作為‘一把手’工程納入重要日程。很多單位都是一把手親自抓，并召開局黨組會進(jìn)行專題研究，制定具體工作目標(biāo)、責(zé)任分工以及監(jiān)督保障措施，指定專門工作部門抓落實……有的單位嚴(yán)格責(zé)任追究，對未按時履行職責(zé)而造成不良影響的，予以通報批評，并追究相關(guān)人員責(zé)任。”

白皮書制度作為體現(xiàn)結(jié)果戰(zhàn)略的一種工具，以部門之間的競爭性壓力和來自公眾的監(jiān)督壓力使政府部門不得不關(guān)注結(jié)果，提高行政效能。從實踐看，公眾對白皮書進(jìn)行咨詢、投訴或提供相關(guān)建議主要有登錄部門政府網(wǎng)站、發(fā)送電子郵件至部門郵箱、撥打部門咨詢投訴電話三條渠道。