第三章 深圳市大部制的運行效果分析

經過機構整合與職能的重新調整配置，2009年以來深圳改革是否趨向掌舵與劃槳分開？改革后的大部制運行如何？在政府職能、機構運行和社會公眾的滿意度方面表現如何？這些是本章要探討的主要問題。

第一節 整體成效：優化了職能配置與運行機制

經過改革和調整，深圳市大體形成了職能較為明確、結構大體合理、運轉較為協調的政府管理體系。

政府不斷退出市場與社會，進一步厘清了政府、市場與社會的邊界，市場體系與社會組織均呈現活躍狀態。政府職能緊跟市場經濟發展節奏，加強了宏觀調控和市場監管。“與深圳以往的7次行政體制改革相比，此次的改革重點更加明確，既從宏觀上重點厘清政府、市場、社會的邊界，又從微觀上改革現行審批制度。”從深圳的做法看，這次機構改革并不是簡單地完成地方機構改革任務，而是通過既加強宏觀調控和市場監管，又把加強城市管理和公共服務職能放到突出的位置來著重解決深圳經濟社會發展中的行政運作不協調、效率低下的問題。

一 政府不斷退出市場與社會

深圳從1991年至1993年的第五次機構改革就著眼于規范政府職能、理順政企關系以優化宏觀調控和市場監管。深圳市委、市政府于1993年9月公布了《深圳市屬國有企業分類定級實施方案》，取消市屬國有企業的行政級別，建立以經營規模、效益水平為基準的企業評價系統，采用符合市場經濟規律要求的國際通用的3大指標體系即資產（總資產、凈資產）、利稅（利潤總額、上繳利稅）、銷售（銷售額、創匯總額）對企業劃分類別和級別，把國有企業推向市場，運用經濟手段管理國有企業。1992年9月，深圳成立了市國有資產管理委員會。1993年10月，深圳市國有資產管理辦公室成立，作為國有資產管理委員會的辦事機構，履行國資委的日常辦事職能。這一機構的成立，區分了政府的宏觀經濟管理職能與國有資產管理職能，以強化政府全行業性的管理和指導；政府的主要任務是以政策手段引導企業，不直接干預企業的生產經營活動，從直接興辦企業向全行業的管理和服務轉變。

此后，深圳市政府管理經濟的方式便是為外向型經濟發展提供良好的投資環境，包括改善吸引外資的環境、進出口環境、外商投資環境等。為此，深圳市政府采取的是間接管理和調控方式，管理手段從以行政審批、行政管理為主轉向以法制和經濟手段管理為主，主要包括制定產業政策、引進外資政策、人才政策、發展市場要素等。同時，政府還加快了城市基礎設施建設，為企業發展提供水、電、交通等基礎保障。

在2009年的大部制改革中，深圳市通過發展改革委與財政委的作用進一步健全了政府的宏觀經濟綜合調控體系，積極探索政府產業政策與市場機制有機結合的調控機制，綜合運用包括財政、價格、金融、土地、環保等多種手段，促進產業升級和結構優化。

建設法治政府，規范政府行為。以國務院法制辦與深圳市人民政府簽訂的《關于推進深圳市加快建設法治政府的合作協議》為框架，深圳市通過落實《深圳市法治政府建設指標體系（試行）》（深發〔2008〕14號）和《深圳市人民政府關于加快法治政府建設的若干意見》（深府〔2009〕1號），推進政府機構、職責和編制法治化，行政決策法治化，公共財政管理與政府投資法治化，行政審批法治化，行政處罰法治化，行政服務法治化，政府信息公開法治化，提高行政機關工作人員依法行政的觀念和能力等。

二 市場體系與社會組織均呈現活躍狀態

“深圳的創新，是發揮市場經濟優勢、鼓勵企業自主創新的結果。當社會主義市場經濟基本框架搭建起來后，一個以企業為主體、以企業家為主力的自主創新體系開始誕生。2009年，深圳PCT專利申請3800件，同比增長40.3%。這個并不具備強大科研資源的城市不僅擁有招商、平安、中集、萬科等傳統行業的巨頭，也出現了華為、中興、騰訊、比亞迪等名牌企業?！?img alt="《深圳特區30周年：回眸春天故事，展望未來新局》，新華網廣東頻道，2010年8月24日，http://www.gd.xinhuanet.com。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/4BC321/11064912404461806/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1751267827-505LXQ2posvFA1zv40FsH9MnrHheNbFR-0-d7898313655c0d590a520ee48e3dc0c9">這樣的創新，也必須有政府維持市場秩序的保障。

深圳市目前已成為國家高技術產業基地和知識產權示范城市，成為創新型國家建設的重要力量，并于2013年榮獲全國首個“質量強市示范市”稱號。2013年，深圳市高新技術產品產值達到7598.8億元，高新技術產業增加值占全市生產總值的32.5%，穩居全國大中城市首位；人均GDP突破2萬美元，深圳市每平方公里土地產出GDP超過3.5億元；全口徑公共財政收入4818億元，其中地方公共財政預算收入1731億元，比上一年增長16.8%，位居全國大中城市第三位。

作為改革先鋒，深圳的社會經濟結構和治理形態也發生了很大的變化，社會組織呈現活躍狀態。以行業協會為例，從行業協會的發展來看，在1986年到1994年的起步階段，深圳尚未成立與國家、省相對應的行業管理局，而是依托大型國有企業，組建了首批工業行業協會，并賦予其行業管理的職能。1995年至2003年是行業協會的成長和轉型階段。這一階段，深圳行業協會數量迅速增加，官辦協會與企業自發設立的民辦協會并存。在工商領域涌現了一批優秀協會，如深圳外商投資企業協會、市家具行業協會和市服裝行業協會等。2004年以后是行業協會的全面發展階段。這一階段，深圳全面推進行業協會民間化改革，在全國率先以“去行政化”為突破口推動行業協會改革，行業協會逐步實現了由政府組建向民間自主發起的轉變。2008年，深圳出臺了《關于進一步發展和規范我市社會組織的意見》（深辦〔2008〕66號），積極探索發展新的社會組織形式，推進社會組織登記管理制度改革，除法律、行政法規規定須由有關部門在登記前進行前置審批的社會組織外，工商經濟類、社會福利類、公益慈善類的社會組織申請人均可直接向社會組織登記管理機關申請登記。2014年4月1日，《深圳經濟特區行業協會條例》正式出臺實施，扭轉了以往行業協會無法可依的局面。目前，深圳已初步形成了政社分開、權責明確、依法自治的現代行業協會組織體制，涵蓋了第一、第二、第三產業和經濟發展的主要領域。根據統計，截至2014年第一季度，深圳市共有社會組織7194家，其中行業協會、商會488家，占全市社會組織的6.8%，涵蓋深圳市高新技術、金融、物流、文化四大支柱產業及優勢傳統產業、商貿旅游業、建筑和房地產業、市場中介服務業、環保產業與互聯網、新能源、生物等戰略性新興產業各主要領域。這些都說明，深圳的社會組織發展迅速、較具活力。

上述成就離不開深圳市大力推進政府職能轉變，不斷強化服務質量。“歷史經驗證明，深圳的繁榮穩定和持續發展，是與行政管理體制的改革創新密切相關的?！?img alt="馬敬仁：《30年來深圳行政管理體制改革回顧與展望》，廣東機構編制網，http://www.gdbb.gov.cn/view/12858。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/4BC321/11064912404461806/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1751267827-505LXQ2posvFA1zv40FsH9MnrHheNbFR-0-d7898313655c0d590a520ee48e3dc0c9">

三 運行機制優化有利于進一步提高行政效率

通過改革，產業管理、國土規劃、文體旅游、交通、城市管理、人居環境等部門都以大部制的面貌出現，減少了辦事環節，改變了各部門辦事方式，方便了社會監督，較好地解決了部門職責不清、互相扯皮、互相推諉等問題。2009年時任深圳市編辦主任的王敏分析說：“現在集中的好處是把過去不同部門之間的事權糾紛變成一個部門之間的內部工作協調。過去分成不同部門時，各部門都要做決策，而且在部門間有很多界限，不可能完全劃清楚?，F在就很簡單，一個部門管到底，最多是個內部的工作協調問題?！彼J為：“把部門之間權限劃分的爭議變成內部協調以后，實際上減少了大量政府行政成本，不管問題出在哪一個環節，最后是要一個部門甚至一個法定代表人去承擔責任的?！?img alt="陳顯玲：《行政權三分·一龍治水·業務融合——深圳大部制改革調查之一》，《中國經濟時報》2009年11月9日，第7版。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/4BC321/11064912404461806/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1751267827-505LXQ2posvFA1zv40FsH9MnrHheNbFR-0-d7898313655c0d590a520ee48e3dc0c9">

如人居環境委把涉及整個城市環境的事項，從城市的規劃到水、土地、大氣使用，還有綠色建筑、噪聲等統一管理、統一決策。如在產業管理上，原來涉及的五個部門各自都有決策權，各行其是，管理雜亂，但部門整合后對于企業的調整、扶持、鼓勵、限制甚至禁止的政策就統一起來，方便了企業辦事。在調研中我們發現，改革后行政效率的提高是社會公眾受訪者比較認同的效果。不少了解情況的被訪者認為大部制改革使很多業務辦理都變得方便了，比以前更有效率了；有的被訪者很認可大部制改革，說：“大部制改革后辦事環節更通暢，不像以前跑多個部門和窗口才能辦理。”也有人說：“這個改革好，以前我在科工貿等待時間可能在半個小時左右，現在我取號，人多的時候坐在等候區10多分鐘，人少的時候直接就可以辦理了?！边€有受訪者表示：“現在網上政務越加完善，很多時候可以在網上下載表格填好過去市民中心直接蓋章即可，這樣就省去很多時間。”

調研中也有公務員對大部制改革對提高工作效率做出這樣的評價：“這個部門大部制改革前是兩個單位，一個衛生局，一個計生局?，F在合并成衛生和人口計劃生育委員會……合并后信息統計就方便一些，現在比較好管理了，信息統計方面，計生和衛生的資源整合，辦事效率就高一些。”“大部制就是部門少一點，人員精簡一點，沒那么臃腫，減少踢皮球的情況。實質就是資金、人員方面的整合，用最少的人力成本達到最大的效果，對于社會來說是個好事，對于（部分）公務員來說工作量變大了，不過對外面來說這是好事，更精簡?！?img alt="調研訪談記錄SZ2013-C。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/4BC321/11064912404461806/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1751267827-505LXQ2posvFA1zv40FsH9MnrHheNbFR-0-d7898313655c0d590a520ee48e3dc0c9">

在機構改革的背景下，各部門優化審批流程、推進審批重心前移，提高了審批效率。2009年，深圳市行政服務大廳對32家進駐單位各部門承擔的審批項目進行全面梳理后認為，各部門審批“壓縮辦理時間563個工作日，即辦事項由40項增加到87項，即辦事項占大廳在辦事項的比例由8.64%提高到17.19%”。深圳市行政服務大廳于2011年、2012年、2013年所做的行政審批業務分析報告均認為大部制改革提高了政府辦事效率，改進了服務品質。

第二節 民眾滿意度觀察：辦事滿意度較高

2011年10月24日至11月4日，本課題組在深圳市行政服務大廳通過訪問員提問填寫問卷的方式進行了“大部制政府機構改革民眾滿意度調查”，希望從民眾的角度去評價改革的成效。

一 問卷調查設計

（一）調研樣本部門的選擇

因課題研究主旨的對象是大部制改革中涉及的政府機構，又由于要調查民眾對這些政府機構的滿意度，這就需要所調查的社會公眾對這些政府機構的工作有所了解，故而選擇的調查地點為深圳市行政服務大廳。該服務大廳位于深圳市政府所在的市民中心，是深圳市政府設立的集中辦理行政審批和相關業務的場所，于2004年5月31日正式對外辦理業務，主要受理法人單位在生產經營和社會管理過程中需向市本級政府部門申報的、適宜集中辦理的行政審批辦證服務。

調研的樣本部門依據兩個原則進行選擇：一是在大部制改革中進行了合并或調整的部門，二是在深圳市行政服務大廳進駐的部門中2010年行政審批業務量居前的部門（見表3-1）。

根據以上原則，調研最終選擇了六個樣本部門，包括深圳市科工貿信委、人力資源和社會保障局、市場監管局、衛生和人口計生委、文體旅游局、規劃國土委。

（二）調研對象的選擇

由于課題關注的是民眾滿意度，如何選擇要調研的民眾是問卷設計的重要基礎。本次問卷調查中，考慮到前往辦理行政審批業務的民眾辦事次數不同（首次或多次），為有效區分及準確測量，本次調研針對不同群體設計了兩種類型的問卷，即A卷和B卷。A卷主要針對首次及2009年8月以后（大部制改革后）多次來行政服務大廳辦事的民眾。此卷針對人員無法進行大部制改革前后的對比，僅能反映民眾對現狀水平的一種滿意度評價。B卷主要針對2009年8月前后都來過行政服務大廳辦事的民眾，他們能感知大部制改革前后政府辦事的變化。A、B兩卷都是政府辦事的滿意度測評，因而在題項設計上的差異性不大。

（三）問卷的主要內容

A卷的主要內容：主體內容主要包括三部分，即客觀評價、主觀評價和民眾的人口統計學信息。民眾的客觀評價不是以民眾自我感知的角度來評判辦事過程的好差，而是對客觀事實的如實回答，具體包括民眾辦理事務所花費的時間、辦理事務過程中到過多少服務窗口等；主觀評價則是根據民眾在辦理事務過程中針對服務人員的辦事態度、辦事效率、辦事程序等方面的主觀感受，具體包括民眾針對辦事過程中對政府辦事人員的態度、專業性、辦事程序和環節、辦事指引的清晰度、總體滿意度、服務效率、服務水平等方面的主觀感知。本研究采用了李克特5點量表法進行設計。一般而言，李克特量表通常采用5點或7點的填答方式，考慮到7點量表的測度較細，5分與6分的區分度不大，因此，為了有效區分民眾態度的差異性，方便回答者清楚地標示出自己主觀感受的具體位置，本研究采用了5點式量表。所采用的5級態度分別是：非常滿意5分、滿意4分、一般3分、不滿意2分、非常不滿意1分，根據被調查者對問卷的作答記分。民眾的人口統計學信息主要有：性別、年齡、受教育程度和企業性質。B卷與A卷相比，客觀評價部分主要增加了大部制改革前辦事時間和使用窗口，主觀部分是滿意度、服務效率、服務水平的比較形式問答，如與大部制改革前（2009年8月前）對比，在大部制改革后，您對業務辦理過程的滿意程度是：（01）較過去大大降低了；（02）較過去降低了一點；（03）沒有什么變化；（04）較過去提高了一點；（05）較過去大大提高。

（四）正式問卷的形成

在問卷的設計過程中，問卷用語要通俗易懂、言簡意賅；在初始問卷編制完成后，2011年10月20日課題組在深圳市行政服務大廳進行了問卷試測。通過這次調研測試，課題組發現一些衡量量表的效標值偏低，有些題項在問卷中意思相近，重復出現，而另外一些則可能由于表達方式或順序安排，使原語句的語義容易發生誤解或理解不清。針對上述問題，課題組對問卷進行了調整和修改，以保證數據收集的真實有效性，并于2011年10月22日形成了正式問卷。

二 問卷發放與回收

本次調查的對象分別為前往行政服務大廳相關部門辦事的民眾，可區分為兩類：

第一類是在2009年8月后（深圳市大部制改革后）前往樣本部門辦事的民眾，使用A卷。

第二類是在2009年8月前后（深圳市大部制改革前后）來過同一樣本部門辦事的民眾，使用B卷。

本次調研時間為2011年10月24日至11月4日，由于此次調研采取的是現場問答式調查，因此問卷全部回收，問卷樣本總量情況如表3-2所示。

A、B兩卷主要是針對深圳市科工貿信委等六部門的調查統計，表3-3為各部門回收問卷的基本情況統計。

從A卷統計結果來看，深圳市科工貿信委、人力資源和社會保障局、衛生和人口計劃生育委、市場監管局問卷的數目均達到預期的目標，而文體旅游局、規劃國土委的問卷數量相對較少，主要原因是前往這兩個部門辦事的民眾相對較少。從B卷的情況來看，規劃國土委、衛生和人口計劃生育委、文體旅游局的問卷數量也不多，一是辦事民眾的數量原本就少，二是加之B卷是針對大部制改革前后都來過大廳辦理事項的民眾，這兩方面的因素造成了其樣本數更少。

三 問卷的信效度檢驗

從科學的角度出發，一個質量較高的問卷應具有足夠的信度和效度。

（一）樣本的信度檢驗

所謂信度是指測量采用同樣的方法對同一對象重復測量時所得結果的一致性程度，即測量工具能否穩定地測量到調查者所要測量的事項的程度。學者Kerlinger認為問卷的可靠度、一致性和穩定性可以通過信度來衡量。這里采用Cronbach's α信度系數（克隆巴赫Alpha系數）方法來進行信度分析。一般來說，Cronbach's α信度系數在0.6以上，表示量表信度可以接受；如果Cronbach's α信度系數大于0.7，則量表具有高信度。本研究采用SPSS16.0來分析民眾滿意度的克隆巴赫Alpha信度。為驗證問卷的信度，我們將6個部門的樣本總量作為一個總體，分別驗證A卷、B卷的信度。根據上文對A、B卷結構的概述，本處信度測試只針對民眾的主觀評價部分，即工作人員的態度、工作人員專業性、辦事程序和環節、辦事指引的清晰度4個題項。由于A、B兩卷的主觀部分相同，因此本處以A卷為例來檢驗問卷的信度，本量表總體的Cronbach's α系數達到0.838，介于0.7與0.9之間，因而說明本次調查有很高的可信度。

（二）樣本的效度檢驗

效度是指測量的有效性，即一個測驗對它所要測量的特性準確測量的程度。效度也指測量結果的準確性，表示測量工具在多大程度上反映了調查者想要測量的概念的真實含義。效度可以分為三種：內容效度、效標關聯效度和建構效度。內容效度又稱表面效度或邏輯效度，它是指量表涵蓋研究主題的程度。人們常采用邏輯分析與統計分析相結合的方法檢驗內容效度。邏輯分析一般由研究者或專家評判題目選項是否從表面看上去符合測量的目的和要求。由于本問卷設計與修改均有相關領域研究的專家學者參與，因此可以確保問卷有較好的內容效度。

建構效度一般是通過測量結果與理論假設相比較來檢驗。本研究采用因子分析來驗證測量結果與理論假設的相符程度。因子分析的目的是用少量因子代替多個原始變量，本研究采用因子分析法中的主成分分析法，因子的旋轉方式利用正交旋轉即方差最大旋轉方式，并按照特征值大于1的原則作為因子提取的標準。做因子分析之前，需要使用KMO測度值來檢驗測量數據是否適合做因子分析。KMO值越大，越適合做因子分析；KMO值越小，越不適合做因子分析。利用SPSS16.0對上述主觀部分4個題項做因子分析可知，本量表的KMO值為0.784，大于0.7，因此適合做因子分析。

一般來說，當提取的第一主成分方差貢獻率大于0.5時，公因子就能很好地解釋測評指了。本量表的第一主成分方差貢獻率為0.675，大于0.5，因此，可以說明本量表較好地反映了需要測量的問題。此外，本處第一個主成分對應的題項為量表中的“工作人員的態度”，就現實情況而言，工作人員的態度會對被服務人員的滿意度產生至關重要的作用，因此，這也從另一側面反映了問卷構建的相對合理性，問卷具有較好的效度，是通得過實際調查檢驗的。

綜上，問卷的信度和效度均滿足調查測評要求，因此，可以用來測定民眾的滿意度。為更好地反映出民眾對大部制改革的滿意度狀況，本研究在進行滿意度的具體分析時，針對不同部門進行了單獨分析。

四 人口統計學變量的分布情況

（一）A卷

A卷人口統計學變量的分布統計情況如表3-4所示。

（二）B卷

B卷人口統計學變量的分布統計情況如表3-5所示。

五 問卷結果分析：民眾滿意度較高

為更加全面反映民眾對大部制改革后的滿意度情況，在進行結果分析時，我們首先對問卷A、B卷的總體情況進行了分析，隨后又對各部門進行了單獨分析。

（一）A卷

A卷共填答問卷314份，排除無效問卷25份，對剩余的289份有效問卷進行的滿意度分析結果如表3-6所示。

表3-6為A卷樣本變量的整體性統計描述，從中可以看出，民眾滿意度除了政府服務效率和政府工作人員服務水平均值小于4以外，其他各項均值都大于4，說明大部制改革后首次來辦事的民眾對政府服務的滿意度普遍較高。

具體各題項的評價占比頻數統計如表3-7所示。

從表3-7可以看出：首次來辦事的民眾對政府服務效率評價滿意度（效率較高及以上合計占比）不足70%，對政府工作人員服務水平評價滿意度為76.5%，其他幾項滿意度均超過85%，與均值反映的結果一致。

（二）B卷

B卷共填答問卷291份，排除無效問卷27份，對剩余的264份有效問卷進行的滿意度分析結果如表3-8所示。

從表3-8可以看出對工作人員專業性、辦事程序和環節、辦事指引的清晰度的評價均值均在4以上（含4），即在較好水平以上。而對于工作人員的態度、目前對業務的滿意程度、目前服務效率、目前服務水平的評價均值也都在3以上，即“沒有變化”，對了解程度的評價均值較低。

具體各題項的評價占比頻數統計如表3-9所示。

從表3-9的統計結果可以看出，除對目前政府工作人員服務水平的評價滿意度不足70%外，其他各項評價滿意度均在70%以上。

綜合A、B兩卷的分析結果，可以看出，在進行大部制改革后，首次來辦事的民眾的滿意度較高，對政府整體評價、服務效率、服務水平各方面都是認可的。但從多次來辦事的民眾滿意度略低于首次辦事的民眾滿意度的分析結果中，可以看出政府服務也有些不足，政府部門還需要優化服務流程、簡化審核手續、提高服務人員水平，以進一步提升民眾辦事的服務體驗。

（三）科工貿信委A卷

科工貿信委A卷共填答無漏答問卷60份，對這60份問卷進行的滿意度統計分析結果如表3-10所示。

從表3-10中可以看出，民眾滿意度除了政府服務效率、政府工作人員服務水平的均值小于4以外，其他各項均值都大于4，說明大部制改革后首次或多次來辦事的民眾對科工貿信委的滿意程度較高。

具體各題項的評價占比頻數統計如表3-11所示。

頻數統計發現，對政府服務效率與政府工作人員服務水平的評價滿意度不足80%，因此這解釋了均值統計中反映的這兩項均值較低的原因。

（四）科工貿信委B卷

科工貿信委B卷共填答無漏答問卷125份，對這125份問卷進行的滿意度統計分析結果如表3-12所示。

從表3-12可以看出民眾對工作人員的態度、工作人員專業性、辦事程序和環節、辦事指引的清晰度的評價均值均在4以上（含4），即在較好水平以上，而對目前業務的滿意程度、政府服務效率和工作人員的服務水平的均值也都在3以上，即“沒有變化”以上，說明民眾對大部制改革后科工貿信委的業務滿意程度、服務效率、服務水平的感知還是有所提高的。更為明顯的是，大部制改革后辦事時間縮短較多，由之前的將近10分鐘縮短到目前的不到7分鐘。

具體各題項的評價占比頻數統計如表3-13所示。

從頻數統計結果看，各題項滿意度（比較好以上合計占比）都不到80%，而且還出現了不同程度的差評，說明科工貿信委的工作可能存在服務盲點，需要及時發現、改進和提升。

綜合科工貿信委A、B兩卷的分析結果，可以看出，在進行大部制改革之后，民眾對科工貿信委的整體評價是認可的，服務效率、服務水平也是有所改進的。當然也有些不足，比如政府服務效率、政府工作人員服務水平提升幅度不是很高。

（五）人力資源和社會保障局A卷

人力資源和社會保障局A卷共填答無漏答問卷60份，對這60份問卷進行的滿意度統計分析結果如表3-14所示。

表3-14為人力資源和社會保障局A卷的整體性統計描述，從中可以看出，工作人員的態度、工作人員專業性、辦事指引的清晰度的均值都在4以上，辦事程序和環節、業務的滿意程度、政府服務效率、政府工作人員服務水平的均值在4及以下。

具體各題項的評價占比頻數統計如表3-15所示。

從上述各測項的統計頻數及均值可以看出，民眾對人力資源和社會保障局的辦事程序和環節、政府服務效率、業務滿意程度的均值較低，而且不滿意占比也較高，差評也占有一定的比例，因此在后續工作中人力資源和社會保障局應減少辦事程序和環節、提升政府服務效率、增強服務意識、提升業務滿意程度。

（六）人力資源和社會保障局B卷

人力資源和社會保障局B卷共填答無漏答問卷70份，對這70份問卷進行的滿意度統計分析結果如表3-16所示。

從表3-16可以看出，民眾對人力資源和社會保障局各測項的滿意程度均值都不足4，介于3到4之間，即一般和滿意之間，從辦理時間來看大部制改革前后，辦理時間沒有改觀，因此體現在辦事效率上的評價均值也最低。

具體各題項的評價占比頻數統計如表3-17所示。

從B卷頻數統計結果可見，人力資源和社會保障局各測項調查結果一般，不滿意的民眾比例不低，需要改進的問題較多。

綜合人力資源和社會保障局A、B兩卷的分析結果可以看出，在進行大部制改革之后，民眾對人力資源和社會保障局的整體認可程度不是太高，尤其是在業務的滿意程度、服務效率和服務水平上的工作都有待大力改進、提升和完善。

（七）市場監管局A卷

市場監管局A卷共填答無漏答問卷55份，對這55份問卷進行的滿意度統計分析結果如表3-18所示。

具體各題項的評價占比頻數統計如表3-19所示。

從上述測項的頻數統計及均值分析可以得出，市場監管局各測項大部分的滿意度比例都在80%以上，而政府服務效率和政府工作人員的服務水平有待提升。

（八）市場監管局B卷

市場監管局B卷共填答無漏答問卷50份，對這50份問卷進行的滿意度統計分析結果如表3-20所示。

具體各題項的評價占比頻數統計如表3-21所示。

從B卷的統計結果來看，市場監管局在大部制改革后各測項的滿意度是有所提升的，民眾滿意統計的比例也多在80%以上，辦事服務時間也較改革前縮短。整體而言，大部制改革的成效漸顯。A卷的統計結果也證實了這一判斷。

綜合上述部門A、B兩卷的統計結果來看，大部制改革以后民眾在工作人員態度、專業性上的評分都較高，滿意度也較大，而在政府工作人員的服務效率或服務水平上的評分較低，滿意度也較小。而民眾對服務效率與服務水平的評判更多取決于辦事時間的長短，因此，大部制改革后政府部門如何清晰界定審批業務、優化服務流程、縮短服務時間、提升服務水平將是提升民眾整體滿意度應重視的基本問題。

第三節 政府職能維度：市場監管職能與服務導向強化

政府職能維度可以通過行政審批制度改革進行觀察。2009年大部制改革后的行政審批制度改革將目標界定在調整政府在社會經濟管理中的職能，試圖逐步改變以往在計劃慣性下形成的政府權力對市場機制的過度干預，厘清政府與市場、社會的邊界，形成政府與市場、社會之間的良性互動。本部分主要分析行政審批制度改革的數量特征、內容特征和過程特征。鑒于深圳市行政審批制度改革時間較長和資料來源的限制，本部分將時間范圍限定在2009～2013年，因2009年是深圳市大部改革開始的一年，選擇這一時間段可以在一定程度上觀測改革的效果。同時，本部分選取6個部門作為分析樣本，主要基于以下兩個方面的考慮：一是行政審批制度改革是與機構改革同步進行的，因此選取在深圳市大部制改革中經過機構合并和調整后出現的部門；二是便于獲取對服務質量尤其是對行政審批的民眾滿意度的評價，根據《深圳市行政服務大廳進駐單位2010年業務受理情況》，選取行政審批數量排名靠前的部門。因此，最終選取了深圳市科技工貿和信息化委員會、深圳市規劃和國土資源委員會（市海洋局）、深圳市衛生和人口計劃生育委員會、深圳市人力資源和社會保障局、深圳市市場監督管理局（知識產權局）、深圳市文體旅游局六大具有代表性的部門進行觀察。

一 數量特征：審批事項總體呈減少趨勢

課題組分別對2009～2013年的行政審批事項進行了統計，數據分別來自《深圳市非行政許可審批和登記若干規定》（深圳市人民政府令第152號）、《深圳市市級行政審批事項調整目錄》（深圳市人民政府令第230號）、《深圳市人民政府2012年行政審批制度改革事項目錄》（深圳市人民政府令第246號）、《深圳市科技創新委員會2013年政府信息公開工作年度報告》、《深圳市經濟貿易和信息化委員會省政府下放非行政許可審批和登記實施辦法》、《深圳市規劃和國土資源委員會省政府下放非行政許可審批和登記實施辦法》、深圳市政府在線行政審批事項目錄、《深圳市衛生和人口計劃生育委員會行政許可實施辦法》。在數據的整理過程中，由于《深圳市人民政府2012年行政審批制度改革事項目錄》僅列出了省政府下放和委托的行政審批事項、取消和改變管理方式的行政審批事項，并未說明保留的行政許可和非行政許可與登記事項，故2012年數據的統計是在2011年行政審批數量的基礎上加總。課題組通過查閱2013年深圳市政府在線行政審批事項目錄、深圳市《市行政服務大廳行政審批服務事項一覽表》、《深圳市科技創新委員會2013年政府信息公開工作年度報告》、《深圳市經濟貿易和信息化委員會省政府下放非行政許可審批和登記實施辦法》、《深圳市規劃和國土資源委員會省政府下放非行政許可審批和登記實施辦法》、《深圳市衛生和人口計劃生育委員會行政許可實施辦法》發現，2013年各部門公布的行政審批數據不一致，最終本研究僅選取2009～2012年的數據進行觀察。

（一）非行政許可和登記事項總體減少

觀察6個樣本部門，可以看出其非行政許可和登記事項的減少幅度是非常大的（見表3-22）。

由表3-22可以看出，改革后六部門的非行政許可和登記事項清理數量下降較快。

（二）原有自身行政許可數減少

在深圳市非行政許可和登記事項減少的同時，發現行政許可數量在不斷增加，但進一步統計時發現，增加的根源主要是近年來簡政放權速度加快，國務院、廣東省政府陸續下放和委托深圳市實施部分行政審批事項，若這部分事項不計入行政許可事項的統計，則樣本部門原有自身的行政許可數亦呈減少趨勢。

1．深圳市科技工貿和信息化委員會（簡稱科工貿信委）行政許可增減情況

科工貿信委由原深圳市貿易工業局、原深圳市科技和信息局、原深圳市保稅區管理局、原深圳市高新技術產業園區領導小組辦公室、原深圳市信息化領導小組辦公室、原深圳市委駐深單位工作委員會和原深圳市安全生產監督管理局的工作職責合并而成。由于數據缺乏，在統計2009年科工貿信委信息數據的過程中，本研究僅選取上述文件中所包括的原貿易工業局、原科技和信息局、原高新技術產業園區領導小組辦公室進行了數據統計。2012年3月，深圳市科技工貿和信息化委員會拆分為深圳市經貿信息委員會和深圳市科技創新委員會，本研究2012年的數據是市經貿信息委員會和市科技創新委員會行政許可數量相加所得。統計數據詳見表3-23。

表3-23的統計過程為：2009年“不屬非行政許可審批登記的事項”共18項，其中“組織申報廣東省重點技術改造項目”、“信息產業部計算機信息系統集成資質認證”、“科技成果登記”屬一般服務事項，故未算入，最終統計為15項。2010年行政許可事項22項，其中“自動進口許可”、“國內企業在境外開辦企業”、“外商投資企業設立審批”、“外商投資企業變更審批”4項還分別包含2、2、3、10項的子項。2011年行政許可事項19項，廣東省政府下放2項，總計21項。2012年廣東省政府新下放16項，其中有2項并入原有審批事項，故還有14項，保留原有下放2項，深圳市政府保留行政許可13項，總計29項。

從表3-23中我們可以看出，在這4年中科工貿信委行政許可的數量總體上升，但若不計廣東省政府下放和委托深圳市實施的行政審批事項，則其自身行政許可數減少。

2．深圳市規劃和國土資源委員會（簡稱規劃和國土委）行政許可增減情況

規劃和國土委由原深圳市規劃局、原深圳市國土資源和房產管理局合并而成，在統計2009年規劃和國土委的數據過程中，本研究選取原規劃局、原國土資源和房產管理局作為統計對象。統計數據詳見表3-24。

表3-24的統計過程為：2009年“不屬非行政許可審批登記的事項”中，原規劃局的“交通、市政專項規劃審查”屬綜合協調職能，原國土資源和房產管理局有17項為一般服務事項和登記，最終行政許可事項統計為5項。2010年行政許可事項40項，其中有7項包含中小項。2011年深圳市級行政許可7項，廣東省政府下放和委托實施18項，總計25項。2012年保留廣東省政府下放18項，新下放9項，深圳市政府保留行政許可6項，由于漁業局并入，故有3項是由漁業局并入，總計33項。

從表3-24可以看出：在這4年中，規劃和國土委行政許可數量總體上升，但若不計廣東省政府下放和委托深圳市實施的行政審批事項，則其原有自身行政許可數減少。

3．深圳市衛生和人口計劃生育委員會（簡稱衛人委）行政許可增減情況

衛人委由原衛生局，原人口和計劃生育局，原食品藥品監督管理局的政策、法規、標準制定職能及食品安全綜合協調職能合并而成，在統計2009年衛人委信息數據的過程中，本研究選取原衛生局、原人口和計劃生育局作為統計對象。統計數據詳見表3-25。

表3-25的統計過程為：2009年僅有“計劃生育技術服務人員執業證書核發”是行政許可事項。2010年行政許可事項總計19項，其中有9項包含中小項。2011年深圳市行政許可13項，廣東省政府下放和委托實施5項，總計18項。2012年保留廣東省政府下放5項，新下放行政許可8項，深圳市政府保留行政許可10項，總計23項。

從表3-25可以看出，4年中，衛人委行政許可的數量總體上升，但若不計廣東省政府下放和委托深圳市實施的行政審批事項，則其原有自身行政許可數減少。

4．深圳市人力資源和社會保障局（簡稱人力資源保障局）行政許可增減情況

人力資源保障局由原人事局、原勞動和社會保障局合并而成，在統計2009年人力資源保障局的過程中，本研究選取原人事局、原勞動和社會保障局作為統計對象。統計數據詳見表3-26。

表3-26的統計過程為：2009年“不屬非行政許可審批登記的事項”中3項為行政許可事項。2010年行政許可事項總計10項，其中行政許可有5項含子項。2011年行政許可包括市級審批事項7項，廣東省政府下放和委托事項1項，總計8項。2012年，保留廣東省政府下放1項，新下放2項，保留深圳市政府行政許可7項，深圳市政府下放區政府2項，總計8項。

從表3-26可以看出：4年中，人力資源保障局行政許可數量總體上升，但若不計廣東省政府下放和委托深圳市實施的行政審批事項，則其原有自身行政許可數減少。

5．深圳市市場監督管理局（簡稱市場監管局）行政許可增減情況

市場監管局由原工商局、原質量技術監督局、原知識產權局的職責和原衛生局餐飲環節的食品安全監管職責合并而成，在統計2009年市場監管局的過程中，本研究選取原工商局、原質量技術監督局、原知識產權局作為統計對象。統計數據詳見表3-27。

表3-27的統計過程為：2009年“不屬非行政許可審批登記的事項”中有12項。2010年行政許可事項總計68項，其中有8項有子項。2011年深圳市級審批事項23項，廣東省政府下放和委托實施事項3項，總計26項。2012年，保留廣東省政府下放3項，新下放10項，保留深圳市行政審批22項，總計35項。

從表3-27可以看出：4年中，市場監管局行政許可數量總體上升，但若不計廣東省政府下放和委托深圳市實施的行政審批事項，則其原有自身行政許可數減少。

6．深圳市文體旅游局（簡稱文體旅游局）行政許可增減情況

文體旅游局由原文化局、原體育局、原旅游局、原政府文化產業發展辦公室組成，在統計2009年文體旅游局的過程中，本研究主要選取原文化局、原體育局作為統計對象。統計數據詳見表3-28。

表3-28的統計過程為：2009年“不屬非行政許可審批登記的事項”中11項為行政許可事項。2010年行政許可事項共計15項。2011年深圳市級行政許可2項，廣東省政府下放和委托實施事項15項，總計17項。2012年，保留廣東省政府下放15項，新下放17項，深圳市級行政許可保留2項，總計34項。

從表3-28可以看出，4年中，文體旅游局行政許可數量總體上升，但若不計廣東省政府下放和委托深圳市實施的行政審批事項，則其原有自身行政許可數減少。

綜合上述分析可得出結論：2009年以后，深圳市審批事項總體呈減少趨勢。

二 內容特征：市場監管職能進一步強化

為了有效區分行政審批事項，劃分行政審批事項類型，本研究借鑒了董建新、李葉蘭的行政審批事項性質分類進行分析，同時亦參考了劉恒對于行政許可和政府管制的研究成果。具體分類如表3-29所示。

根據表3-29，可以清楚地看出一級指標根據政府職能將審批事項分為經濟調控、市場監管、公共服務、社會管理和其他五類。二級指標主要包括經濟宏觀調控指標，公共資源配置，有限資源開發利用，企業設立及其他組織的設立，企業市場監管，提供公共服務、維護公共利益，國家和公共安全、人身健康和生命財產安全，生態環境保護以及其他。

一、二級分類指標是一個大致的框架，為了更加清楚地進行分類，本研究根據三級指標的具體含義，結合2009～2012年深圳市科技工貿和信息化委員會、深圳市規劃和國土委員會、深圳市衛生和人口計劃生育委員會、深圳市人力資源和社會保障局、深圳市市場監督管理局、深圳市文體旅游局行政許可事項的具體內容，進行逐級歸類（詳見附錄1），其分類劃分結果統計如表3-30所示。

從表3-30中的數據可以較為明顯看出，2009～2012年，市場監管、公共服務、社會管理事項在整體上呈現上升的趨勢，這說明行政許可無論在市場監管、公共服務還是在社會管理中都有強化的特點。經濟學上把政府管制分為經濟管制和社會管制兩類，經濟性管制的內容主要包括：價格管制、進入和退出市場管制、投資管制、質量管制。而社會性管制的內容主要包括：國家和公共安全、人身健康和生命財產安全、生態環境保護。從表3-30中各類別行政許可事項的內容分類對比來看，政府管制主要集中在經濟性管制方面。與此同時，社會性管制逐年上升，從2009年的1項上升到2012年的29項。

由于市場監管包含4個方面，為了更加清楚地看出經濟管制的具體內容事項，本研究按二級指標進行了市場監管的劃分，詳見表3-31。

從表3-31可以看到，2009～2012年，深圳市行政許可事項的經濟性管制主要集中在企業設立及其他組織的設立以及企業市場監管方面。由此可見，近年來，深圳市政府加大了對市場的監管，尤其是對市場準入和市場過程的監管力度進一步強化。

三 過程特征：側重審批程序的服務導向

對于行政審批制度改革來說，改革的成效不僅要看審批的數量、內容，也要注意到服務方式在審批過程中的變化。從深圳市行政審批的具體操作流程以及承擔行政審批的主要部門——深圳市行政服務大廳的服務提供來看，深圳市在行政審批過程中所提供的服務得到不斷改善和優化。

（一）服務方式多樣化

隨著市場經濟和社會的發展，以及信息科技的運用，深圳市的行政審批方式日益豐富和多元化，既表現為行政服務大廳進駐單位的不斷擴展，也體現在電子政務的普遍運用等方面。

1．擴展進駐單位，使業務組織鏈條更完善

表3-32是根據深圳市行政服務大廳管理辦公室2009～2013年度工作總結整理而成的數據，從中可看出，2009年以后，進駐行政審批大廳的單位有所增加，受理的行政審批服務事項大幅度上升。同時，深圳市行政服務大廳對進駐單位的在辦事項情況進行了全面梳理，從事項名稱、受理機關、決定機關、數量及方式、辦件類型、法律依據、事項類型、辦理條件、申請材料、申請表格、辦理程序、法定時限、承諾時限、證件及有效期限、法律效力等要素進行了摸底梳理，力圖實現審批鏈條無縫銜接。由于越來越多的政府部門進駐深圳市行政服務大廳，不僅使其業務項目更加齊備，也使辦事的業務鏈條更加完整，方便了辦事群眾。

2．推動電子政務，實現網上審批和網上辦事

隨著全球化的進程加快，借助快速發展的信息網絡技術，深圳市大力發展電子政務，網上公布審批事項、網上受理和網上審批，推動深圳市行政審批制度改革的跨越性發展。2009年9月，深圳市正式出臺了《關于加快電子政務建設構建陽光政府的意見》，加快了電子政務建設的步伐，逐步完善了網上審批、網上執法反饋、網上公共服務、網上公共資源交易和網上監督系統建設等。

3．提供顧客導向的非常規化服務

從2011年4月27日起，深圳市行政服務大廳在正常工作時間辦公的基礎上，對業務量特別大、時限特別緊急的行政審批服務事項實行電話預約服務。2011年5月起，深圳市行政服務大廳推出延時服務和上門服務（連同預約服務以下簡稱“三項服務”）。截至2011年8月，在進駐大廳的34家單位中，17家窗口單位開展了三項服務。三項服務涉及的行政審批服務事項總計47項。2012年，在進駐大廳的34家單位中，25家窗口單位開展了三項服務，占進駐單位總數的74%。2012年，三項服務業務受理總量為91307件，占該年度大廳業務受理總量的8.4%，日均業務受理量365件。2012年與2011年相比，開展三項服務的進駐單位比例提高了23個百分點。2013年，在進駐大廳的35家單位中，26家窗口單位開展了三項服務，占進駐單位總數的74%，三項服務業務受理總量為201841件，占2013年度大廳業務受理總量的15.11%，日均業務受理量807件。

（二）以服務測評增強回應性

深圳市行政服務大廳管理辦對大廳窗口單位的45部咨詢電話和39部預約電話的暢通情況和接聽服務態度進行定期檢查。為完善窗口服務滿意度測評，管理辦通過運用窗口服務電子評價系統、意見箱、電話回訪、社會監督員座談會等多種形式進行測評，掌握行政審批過程的具體情況，及時發現問題并及時整改，對工作失誤、延期未辦結審批的單位，進行通報批評并追究責任。

同時，深圳市行政服務大廳每季度都會表彰優秀窗口單位。同時還建立了投訴處理機制，對投訴意見與建議的受理、處理、反饋和事后回訪設立了相關的工作制度，以增強對服務對象的回應性。2012年，深圳市行政服務大廳共處理協調事項123件，接待咨詢28.87萬人次，其中現場咨詢28.37萬人次，解答網上咨詢95件。

總之，2009～2013年，深圳利用現代信息化手段，通過電子政務建設進一步優化和再造部門辦事流程，不斷改進政府公共服務方式，健全政務服務體系?？梢哉f，深圳市的做法是寓服務于行政審批及政府管制中，通過改善服務品質、創新服務方式來贏得公眾的滿意。

四 存在的問題

深圳市行政審批制度改革已取得較好的效果，然而，仍然存在著問題，主要表現在以下幾個方面。

（一）政府管制邊界未厘清

隨著深圳市場經濟體制的建立和完善，市場化程度不斷提高，對外開放的深度和廣度日益加深和擴大，政府應該提供良好的社會管理與公共服務，管制工具是其重要手段。然而，在政府管制的過程中，由于政府和市場的原則各異、目標不同，如果二者邊界不清，則既會破壞政府的原則，也會破壞市場規律，從而不利于公平和效率。換言之，作為對市場主體地位的保護，政府管制并不意味著對市場的積極介入，政府與市場之間必須保持適當的距離，必須有各自的邊界與定位。在深圳行政審批制度改革中，政府對經濟和企業依然具有很強的控制力，盡管它并非計劃經濟體制下直接依據行政指導和行政命令干預經濟的模式，但政府對經濟活動管得太多，阻礙了正常的經濟行為，會抑制企業的活力、約束企業的發展。

例如，在深圳《市行政服務大廳2012年投訴協調咨詢表揚情況分析報告》中曾提及一個案例：2012年3月，臻永印刷（深圳）有限公司在辦理由“三來一補”轉為外商獨資企業手續時，由于外匯管理局深圳市分局與深圳市經貿信息委在驗資審批中各自的職責不清，使該手續無法辦理。直到該公司投訴后由深圳市行政服務大廳協調使該公司享受了所謂的“超范圍服務”才辦理了相關業務。從該案例中可知，由于政府管制的邊界不清，有些行政審批事項設置在部門職責中相互矛盾，造成了市場主體的不便，甚至需要進行變通采用所謂的“超范圍服務”才能避免企業利益受損。

為了抑制市場失靈，政府必須對市場的壟斷、外部性、信息失靈等問題采取措施糾正。作為市場失靈的替代補充，管制通過制定法律、法規或許可參與市場經營管理來維護社會的公共利益，矯正社會無序。但是必須劃清政府管制的邊界，否則會帶來以下問題。

第一，帶來效率的損失。“效率損失意味著管制阻礙市場機制正常發揮作用，使社會經濟活動的效率遭受損失?！?img alt="張成福、毛飛：《論政府管制以及良好政府管制的原則》，《北京行政學院學報》2003年第3期。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/4BC321/11064912404461806/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1751267827-505LXQ2posvFA1zv40FsH9MnrHheNbFR-0-d7898313655c0d590a520ee48e3dc0c9">行政審批制度是由于市場失靈才出現的一種制度，但是行政審批事項過多，無形中會抬高企業的進入門檻，加重企業的進入成本，影響投資者的積極性，使市場秩序在某種程度上趨于審批制度。面對過多的審批事項，市場機制無法有效發揮，造成了效率損失。

第二，帶來公平的損失?！肮綋p失意味管制偏離了公共利益的方向，導致了社會不公正?！?img alt="張成福、毛飛：《論政府管制以及良好政府管制的原則》，《北京行政學院學報》2003年第3期。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/4BC321/11064912404461806/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1751267827-505LXQ2posvFA1zv40FsH9MnrHheNbFR-0-d7898313655c0d590a520ee48e3dc0c9">由于公共資源的有限和權力自身利益最大化的需求，各階層、群體、利益集團都通過各種形式和手段，謀求自身利益的最大化，影響了政府管制目標的實現。最終導致政府管制公共目標產生偏差，扭曲了政府管制的目的。

總之，就深圳審批制度改革來看，政府對自身的角色定位還不能說是經濟的引導者和企業的服務者，而主要還是作為市場的主導者。

（二）政府管制信息公開不到位

行政審批作為政府管制的重要工具，其具體事項、審批條件、審批時限和流程等信息應該詳細公開，但觀察深圳市歷年來公布的行政審批事項清單可知，信息公開尚不到位。

1．行政許可事項不清晰

深圳市行政審批事項清理后，部分許可事項去向不詳。我們對深圳市行政許可事項中六個具體樣本部門逐一進行分析，結果如下。

深圳市科技工貿和信息化委員會：2009年，科工貿信委行政許可中，有“加工貿易合同審批”、“內資法人企業從事對外加工裝配業務協議（合同）審批”、“對外承包工程經營資格初審”三項未顯示在2010年審批清單中，卻出現在2011年行政審批改革目錄中。2009年，“加工貿易保稅進口料件內銷審批”、“加工貿易項下外商提供的不作價進口設備審批”雖然未在審批清單中出現，但在2012年市行政服務大廳一覽表中仍然保留。2010年有11項行政許可事項保留，但另有5項行政許可既未說明取消也未說明轉移。

深圳市規劃和國土資源委員會：2010年，規劃和國土委有2項行政許可合并為2011年行政許可1項，即“采礦權延續登記”、“采礦權變更登記”合并為“采礦權延續、變更、注銷登記”，另有1項轉移到市住房和建設局，另有23項既未說明取消也未說明轉移。

深圳市人力資源和社會保障局：2010年，人力資源保障局中有“中介機構舉辦人才交流會核準”、“舉辦勞動力交流大會”2項取消，另有“企業年金方案與基金管理合同備案”1項仍然保留卻未顯示在行政審批清單中。2011年審批目錄未列出“職業介紹機構的設立”、“職業技能鑒定機構的設立”、“民辦職業培訓機構的設立”，但在“政府在線”上該部門的3項審批仍然保留，而“事業單位登記”既未說明取消也未說明轉移。

深圳市市場監督管理局：2010年，市場監督管理局有“公司類法人企業年檢”、“計量檢定員考核”、“食品生產許可”在內的10項審批事項被取消，另有“外商投資法人企業年檢”1項仍然保留至2012年，該事項卻未出現在審批清單中。2010～2011年有“企業集團設立”等11項保留至2011年或2012年，卻未在清單中列出，另外29項既未說明取消也未說明轉移。

深圳市文體旅游局：2011年，文體旅游局“申請文物保護工程”、“申請文物保護單位保護范圍和建設控制地帶內進行建設工程”、“體育類民辦非企業單位登記審查”、“舉辦健身氣功活動及設立站點”、“開辦武術學?！钡仁马椉任凑f明取消也未說明轉移。

深圳市衛生和人口計劃生育委員會：2010年大部制改革后，衛生和人口計劃生育委員會行政許可事項由于機構合并重整為19項，2011年經過清理后保留13項，廣東省政府下放和委托事項為5項，其中“醫院（社會辦）的設置、醫院（社會辦）的執業登記、醫院（社會辦）變更”合并為“醫院的設置、執業登記與變更”。

綜上可知，深圳的行政許可事項清理存在數字不統一，事項不清晰等問題。

2．行政審批清單不一致

本研究根據《深圳市非行政許可審批和登記事項清理結果》（深圳市法規辦，2004）、《深圳市市級行政審批事項調整目錄》（深圳市人民政府令第230號）、《深圳市人民政府2012年行政審批制度改革事項目錄》（深圳市人民政府令第246號），以及各部門出臺的行政許可清單，主要包括2010年《深圳市衛生和人口計劃生育委員會行政許可實施辦法》（深衛人規〔2010〕2號）、2011年《深圳市規劃和國土資源委員會省政府下放實施行政許可事項實施辦法》（深規土〔2011〕664號）、2010年《深圳市文體旅游局行政許可實施辦法》（深文體旅〔2010〕789號）、2012年《深圳市人力資源和社會保障局行政許可實施辦法》（深人社規〔2012〕19號）、2012年《深圳市市場監督管理局行政許可實施辦法》（深市監規〔2012〕4號）等分析了審批清單存在的問題。

以2010年深圳市衛生和人口計劃生育委員會為例：2010年《深圳市衛生和人口計劃生育委員會行政許可實施辦法》中行政許可事項有20項，但《深圳市市級行政審批事項調整目錄》中有19項。

以2011年深圳市規劃和國土資源委員會為例：2011年《深圳市規劃和國土資源委員會省政府下放實施行政許可事項實施辦法》中行政許可事項有6項，但在《深圳市市級行政審批事項調整目錄》中有25項。

以2010年深圳市文體旅游局為例：《深圳市文體旅游局行政許可實施辦法》中有行政許可事項11項，但在《深圳市市級行政審批事項調整目錄》中只有17項。

以2012年深圳市人力資源和社會保障局為例：《深圳市人力資源和社會保障局行政許可實施辦法》中有行政許可事項7項，但在《深圳市人民政府2012年行政審批制度改革事項目錄》中有8項。

以2012年深圳市市場監督管理局為例：《深圳市市場監督管理局行政許可實施辦法》中行政許可事項有21項，但在《深圳市人民政府2012年行政審批制度改革事項目錄》中有36項。

可見，五個部門的行政許可事項與上交到市政府統計的行政許可事項有差別，五部門中有一部分行政許可事項并未公布是否轉移、取消或改變管理方式，體現出信息不對稱、數字不統一、政府信息公開不透明等問題。

第四節 機構運行維度：機構磨合調整與用人龐雜并存

一 機構仍處于磨合調整之中

據深圳市人民政府新聞辦公室公布的《深圳政府機構改革相關背景材料》顯示，這次改革在機構編制配備上“按照精簡統一效能的原則，精干和綜合設置部門內下設機構，并確保機構改革后現有人員編制總數不突破”。從機構數量總數來看，2009年的改革共減少了15個政府部門，改革的“三定”方案中，深圳市政府有7個委員會，18個局，6個辦公室，1個辦公廳共32個市政府工作部門。至2013年7月31日，深圳市政府有9個委員會，16個局，6個辦公室，1個研究中心，1個辦公廳共33個市政府工作部門。4年間除增加了1個深圳市人民政府發展研究中心外機構并無大的變動。

從內設、下設及派出機構的數量看，2009年改革的“三定”方案在減少15個政府部門的基礎上，深圳市共減少內設、下設及派出機構151個，其中副局級5個、處級90個、科級56個；副局級、處級機構的精簡比例達31%?！渡钲谡畽C構改革相關背景材料》中提及：“新組建的科工貿信委，綜合處室由整合前的12個核減至3個，業務處室由整合前的33個核減至22個；新組建的人力資源和社會保障局，業務處室由整合前的16個核減至12個；新組建的市場監管局，內設處室由整合前27個核減至17個，所屬分局由原13個核減至8個；新組建的規劃國土委撤銷了18個國土所；園林體制調整后，原市城管局和市農林漁業局管理的19家市政、郊野和森林公園管理處整合設立為1家市公園管理中心等。”

然而，2009年大部制改革后，隨著運行中出現的問題，機構仍在不斷調整中。

科技工貿和信息化委員會于2012年2月10日被拆分，科技部分的職責被分拆出來，成立了新的科技創新主管部門——深圳市科技創新委員會。原科工貿信委承擔的工業、外經貿、商業、信息化、保稅區、工礦商貿企業安全生產等管理職責，與原市農林漁業局（市海洋局）承擔的農業、畜牧業、漁業、海洋經濟管理職責整合，組建深圳市經濟貿易和信息化委員會。在深圳市政府向市人大提交的審議報告中，解釋了這一調整：“2009年大部制改革后，市科工貿信委職責范圍涉及科技、經貿、工業、信息化、高新區、保稅區、安全生產監督管理等多個領域，實際工作中難免重此弱彼，一定程度上影響了深圳自主創新能力體系建設進程。新設市科技創新委員會，有利于集中精力抓好自主創新工作，為深圳市產業結構轉型升級提供堅實的組織保障”。

2014年5月14日，組建成立了深圳市市場和質量監督管理委員會，下設2個正局級行政機構——市場監督管理局（質量管理局、知識產權局）和食品藥品監督管理局與1個副局級行政機構——市場稽查局，同時不再保留藥品監督管理局、食品安全監督管理局。這被認為是機構、資源、職能的進一步整合，整合后的市場監管職能將涵蓋工商、質監、知識產權、食品藥品監管4大塊共20多個類別，以推動大市場管理的體制建設。

二 人員使用較為龐雜

在2009年大部制改革中，深圳市政府公開材料介紹改革后經總體測算，人員編制沒有突破改革前的總盤子，還略有減少；在單位領導職數的核定上，“按照部門是否涉及整合及整合的力度大小等情況分類處理，如涉及整合的單位領導職數按照整合前領導職數最多的標準核定，新設的委及整合后規模較大的局按照領導職數上限配備等”。并且，為避免整合力度較大的部門出現大量超編超職現象，深圳市采取了如下辦法來調劑總量內編制和職數：“一是‘人隨事走’。對于涉及職能調整劃轉的單位，按‘人隨事走’的原則同時劃轉人員。二是統籌安排任職。各單位現有編制和處級領導職數空缺，應拿出一定數量用于統籌安排超職超編人員；本次改革新增的和因提退政策空缺出來的編制和處級領導職數，原則上全部用于統籌安排超編超職人員。三是內部消化。各單位正處級干部經統籌調劑后仍富余的，改任同級非領導職務；副處級領導經統籌調劑后仍富余的，逐步消化到規定職數?！?img alt="深圳市人民政府新聞辦公室：《深圳政府機構改革相關背景材料》, 2009年9月8日，http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/xwfyr/wqhg/fbh_51/fbg/200909/t20090908_1189888.htm。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/4BC321/11064912404461806/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1751267827-505LXQ2posvFA1zv40FsH9MnrHheNbFR-0-d7898313655c0d590a520ee48e3dc0c9">

實際的情況如何呢？雖然2009年大部制改革并不著眼于精減人員，但適度的政府人員規模是民眾關心的問題，亦是大部制改革的一個結果。關于政府人員規模所采用的衡量指標并不統一，從現有的政府相關文件看，公務員數量往往與總人口相掛鉤。如“省、自治區一級黨政群機關的人員編制，一般規定為三千至五千人，人口特多，經濟文化事業發達的省可以多于五千人，反之，可以少于三千人。直轄市黨政群機關的人員編制按城市人口（不含市轄縣的人口）的千分之四左右核定，市屬各級（不含市轄縣）黨政群機關的人員編制，由各市在總編制以內自行安排”。“核定市地黨政機關編制的原則：根據中央規定市的人員編制按城市人口的千分之三到千分之四核定（市和地區均不含公、檢、法、司法行政的編制）和每轄一縣另增加編制五十名的精神……”這樣的判斷標準往往被稱為官民比。官民比是衡量公務員規模的主要數量指標，表示公務員數量與總人口之比。

對于深圳的公務人員規模問題，在一個《關于〈深圳市機構改革方案〉的請示》中曾提及：“特區黨政群機關人員編制是省1983年核定的，當時以及后來追加的行政編制總數為1796名……截止1990年底，我市編制控制數為5180名（不含政法），實有人數為5138名（不含從基層借調頂崗工作的人員約200名）……擬請國家和省目前核定我市行政編制5200名。為適應特區發展需要，今后應視特區經濟、人口的增長幅度，按特區人口5‰的比例控制行政編制總額?！薄案鶕y一管理、分級分類核定的原則，在國家審定的行政編制總數內，擬將市與區的編制分配比例確定為6.5∶3.5；市黨政群機關編制分配比例為：黨委占12%；政府占77%；人大占1.6%；政協占1.2%；其它8.2%?！?img alt="《關于〈深圳市機構改革方案〉的請示》（深報〔1992〕1號）。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/4BC321/11064912404461806/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1751267827-505LXQ2posvFA1zv40FsH9MnrHheNbFR-0-d7898313655c0d590a520ee48e3dc0c9">

按照特區人口5‰的比例來計算行政編制總額，若以2012年深圳市戶籍人口287.62萬人計算，則應有行政編制總額為14381名，狹義官民比為1∶200，市黨政群機關編制為9348名，區黨政群機關編制為5033名，政府編制為7198名；若以2012年深圳市年末常住人口1054.74萬人計算，則應有行政編制總額為52737名，狹義官民比為1∶200，市黨政群機關編制為34279名，區黨政群機關編制為18458名，政府編制為26395名。

深圳市政府機關人員實際情況如表3-33所示。

從表3-33可知，從2011年4月到2014年1月，深圳市市直機關編制數增加了504名，說明人員數量仍處于一種緩慢的增長中。從表3-33的數據結合上述關于政府編制的相關比例可以推知，以2011年4月為例，深圳市市直機關人員編制數為13358名，則深圳市黨政群機關編制約為17348名，區黨政群機關編制約為26690名，市區黨政群機關總編制約為44038名；到2014年1月，深圳市政府市直機關人員編制數為13972名，則深圳市黨政群機關編制約為18146名，區黨政群機關編制約為27917名，市區黨政群機關總編制約為46063名。兩個時間點的人員總編制數比較上文根據特區人口5‰比例計算出來的行政編制總額而言，大大超出了依據2012年深圳市戶籍人口計算的編制總額14381名，比依據2012年深圳市年末常住人口計算的編制總額52737少6000～8000名。

然而，在實際工作中，政府用人并不完全依據編制，往往會采用臨聘人員方式用人，但這方面的調研很難進行。本課題組只能從僅有的片斷信息中進行推斷。2012年深圳市審計局共審計了9個一級預算單位，其中發現市場監管局、住房建設局、規劃國土委（抽查4家下屬單位）、殘聯、藥監局、氣象局、檔案局7個部門未經編制部門核定，聘用臨時人員共計2325人，詳見表3-34。

由于臨聘人員沒有核定編制，無法在部門預算中申請人員經費，這些部門一般都將臨聘人員薪酬在財政批復的項目經費預算或本單位自有資金、基本支出、項目支出、基建支出中列支。根據數據截止日期為2011年10月31日的深圳市政府直屬機關工作人員實名信息及部門網站相關資料可知，這7個部門的編制總數應為4556名，則臨聘人員已超過了編制數的51%。而這7個部門中殘聯、藥監局、氣象局、檔案局相對而言職能比較單一，居然臨聘人員數也不少，由此可見，這種現象應為政府部門用人的普遍現象。有媒體亦關注到此事，“經審計發現，市市場監管局、住房建設局、規劃國土委（抽查4家下屬單位）、殘聯、藥監局、氣象局、檔案局等7個單位未經編制部門核定，聘用臨時人員共計2169人，占這7個單位在崗人數的29.98%”。即使以30%這個保守的數據來推斷，大致可知深圳市市區黨政群機關人員至少在6萬名左右，比依據2012年深圳市年末常住人口計算的編制總額52737名要多得多。

機構改革是一個系統工程，設立大部制，不是機構和人員簡單的合并，更不是部門權力進行集中行使，而是要通過改革理順政府在進行社會管理與提供公共服務中的運轉制度與機制，這受多種因素的制約?？傮w而言，深圳市在機構改革中能夠注重依據市場經濟發展的規律，轉變政府職能、調整機構、理順關系，但同時也存在部門之間改革進展不平衡、部門內部整合緩慢導致內部工作機制不順暢、人員職業發展遭遇瓶頸、上下級部門對接和運行機制不完善、權力運行方式未能理順等問題，這需要進一步深化改革。