第四章 深圳市大部制運行的樣本觀察

為了便于觀察，本課題組以社會公眾非常關注的食品安全問題為著力點，選擇了食品安全監管職能所涉及的機構調整與整合情況進行分析。

深圳市在2009年8月進行大部制改革前，食品安全監管由衛生、工商、質監、農業和食藥局五個部門共同負責，其中衛生部門負責餐飲環節及承擔食品安全委員會的日常工作，工商部門負責流通環節的監管，質監部門負責生產環節的監管，農業部門負責食用農產品（含食用水產品）環節的監管，食藥部門負責保健食品環節的監管。實行大部制改革后，根據《中共深圳市委、深圳市人民政府關于印發〈深圳市人民政府機構改革方案〉的通知》（深發〔2009〕9號）成立了市場監督管理局，整合劃入工商行政管理局、質量技術監督局、知識產權局的職責，以及衛生局餐飲環節食品安全監管職責；根據《關于進一步理順食品安全監管體制及充實監管人員力量問題的通知》（深編〔2012〕37號），于2012年又成立了食品安全監督管理局，作為深圳市市場監管局內設副局級行政機構。2014年1月29日，深圳市再次調整了市場監管和食品藥品監管工作部門及相關工作職責，成立了深圳市市場監督管理委員會，內設深圳市食品藥品監督管理局和深圳市市場秩序管理局，分別負責食品藥品和市場秩序等領域的日常監管工作。也就是說，為整合監管力量，改善原來“碎片化”的食品安全監管體制，深圳市在大部制改革中通過分拆、重組和合并，專設了食品安全監督管理部門負責食品生產、流通和餐飲三個環節的食品安全監管，探索建立職能相對集中的食品安全監管體制。

第一節 大部制改革后食品安全監管部門的職能整合與運行

一 職能整合階段

深圳市食品安全專設部門監管體制的改革主要分以下三個階段。

一是將分段監管變為全程監管。2009年9月，組建了市場監督管理局，將質量技術監督局、工商行政管理局以及知識產權局的職能統一劃入市場監督管理局。同時，整合了食品安全監管職能。在市政府食品安全委員會的統籌下，將食品生產（原質監部門負責）、食品流通（原工商部門負責）、餐飲消費（原衛生部門負責）三個環節的食品安全監管職責統一劃入市場監督管理局，實現生產、流通和餐飲三個環節監管的統一。

二是將分品種監管變為綜合監管。2011年12月，將原由農業漁業部門負責的食用農產品（含食用水產品）質量安全監管職責，劃歸市場監管部門，并劃入市農產品質量安全檢驗檢測中心這個技術檢測機構，實現食用農產品和一般食品的監管統一。

三是將外部協調變為內部協調。2012年5月，深圳市市場監管局內設副局級行政機構“深圳市食品安全監督管理局”，主要負責全市生產、流通、餐飲服務環節食品（含食用農產品、食用水產品）安全監督管理工作。原市場監管局內設的食品市場準入管理處、食品安全監督管理處、食用農產品質量安全監督管理處劃由該局管理，新增食品安全綜合協調處（內設食品安全委員會辦公室）。該局整合食品安全綜合協調與具體監管職能，將外部協調變為內部協調。

經過三個階段的調整，深圳市整合食品安全監管資源，基本形成了以“市政府統籌、一個部門為主、相關部門配合、職能相對集中”的食品安全專設部門監管格局。

改革后，深圳市市場監管部門繼續沿用原工商部門的三級機構設置，構建了市、區、街道的三層食品安全監管架構，以深圳市市場監督管理局寶安分局為例，如圖4-1所示。

目前市場監管部門在市級層面設立副局級行政機構——深圳市食品安全監督管理局，主要包括食品安全監督管理處、食品市場準入處、食用農產品監督管理處和食品安全綜合協調處；區級層面在全市的9個市場監管分局設立相應的科室負責食品安全監管，如寶安分局設立食品安全監督管理科和食品市場準入科分別負責食品安全監管和市場準入工作；街道層面設立了市場監管所，大多數市場監管所實行片區網格化監管模式，沒有細化具體的食品安全監管科室，少數市場監管所成立工作組負責食品安全監管工作。除此之外，深圳市市場監督管理局與食品安全監管有關的機構還包括市酒類專賣管理辦公室、肉類市場監督管理所，提供食品檢測的技術機構則有深圳市計量質量檢測研究院。

全深圳市的其他市場監管分局均如寶安分局一樣設立1～2個科室負責食品安全日常工作，基層監管所則大多沒有細化相關的食品安全監管科室或隊伍。

二 食品安全專設部門監管體制的權責分配

針對食品安全三環節生產經營行為的特點，結合市場監管局三級監管人員實際情況，市場監管部門三級機構的食品安全監管職責分工不同。

（一）市局層面的權責

市局層面的食品安全監管部門主要負責涉及市場監管部門職能的食品安全監管工作的組織指導、協調監督工作以及食品安全監管制度和食品安全監管信息系統建設；組織協調包括內部的食品抽樣檢驗、后處理工作及日常食品安全監管信息的統一對外發布，食品生產經營企業日常監督檢查、專項監督檢查和食品生產經營違法行為查處工作，按照相關應急預案的規定對食品安全突發事件進行應急處理工作等；其他還有組織對內部食品安全監督執法人員的業務培訓，開展食品安全宣傳教育活動，統一公告市場監管部門實施的餐飲服務單位量化分級管理評級結果，對分局上報的餐飲環節年度量化分級評定名單中擬評為A級的單位進行抽查、復審等。

（二）分局層面的權責

分局層面的食品安全監管部門負責本轄區食品安全監管工作的組織實施、監督指導，查處分局監管對象各類違法生產經營食品的行為，處理轄區內食品安全事故應急處置工作和涉及分局監管對象的食品安全申訴舉報，開展本轄區食品專項監督檢查工作及所產生的監管信息系統錄入工作，組織開展轄區內食品安全監督執法人員和轄區監管單位的培訓，完成市局交辦的各項工作等。

（三）各監管所層面的權責

各監管所負責本轄區食品安全監管工作的落實，按要求向上級上報轄區內食品安全相關信息，按照職責實施的日常監督檢查工作及所產生監管信息的系統錄入工作，處理涉及轄區內監管對象的食品投訴舉報及有關違法行為依法進行調查取證、實施行政處罰，開展應對轄區內食品安全突發事件和對轄區內監管對象的培訓等。

以深圳市市場監督管理局寶安分局為例，市場監管部門三級食品安全監管的權責分配情況如表4-1所示。

深圳市的其他市場監管分局食品安全監管的權責分配情況與寶安市場監管分局的大致相同，部分分局的食品安全監管科室負責Ⅰ類風險（較高風險）餐飲服務單位的監管，監管所負責規模小和所生產食品品種安全風險低的食品生產企業的監管。

三 食品安全專設部門監管體制的運行機制

深圳市立足政府負總責，積極推進食品安全監管運行機制的改革。各級市場監管部門在當地人民政府的統一負責、領導、組織和協調下，按照法律、法規、規章和政策做好食品安全監督管理工作，建立權責一致和運轉協調的食品安全監管機制。

（一）食品安全監管網格化機制

基層市場監管所一般運用網格化管理，該模式直接借鑒和采用城市管理的基礎地理信息庫，即每個單元網格都是依據城市中各街道辦事處范圍按比例和面積，劃分成數個小格子，對每個格子編號，形成地理編碼系統。每個工作網格內設置一名公務員，由這名公務員專事巡查、監管，并對網格內發生的監管問題負具體責任。目前，全市基層的大多數市場監管所包括食品安全監管在內的各項任務責任到人，使食品安全監管網經緯交織，做到監管無縫隙與無盲區。

其中，比較典型的是深圳市市場監督管理局福田分局的創新網格化監管模式：在大部制改革后，改變過去監管任務全部下放基層所的做法，在原有網格化的基礎上，合理調整網格區域，科學劃分科所事權，建立“一室兩隊”、“一格三員”的組織架構和運行模式，即監管所設立內勤室、網格監管隊和綜合執法隊，每個四級責任網格（最基礎的工作責任網格）由監管所配備1名網格責任人和1名網格協管員，對口業務科室配備1名網格督察指導員。基層監管執法被劃分為“發現問題”和“處理問題”兩個既相對獨立又互相銜接的部分，網格責任人、協管員負責網格內日常巡查，全面掌握情況，及時發現問題和處理自身能力范圍內能解決的問題。屬于包括食品安全在內的5類違法案件的，轉交綜合執法隊調查；屬于業務科室的，上報業務科室處理；科、所難以解決的重大或復雜問題，由分局統籌組織開展專項治理。此新型網格化監管模式建立了運轉順暢的內部銜接和執法聯動機制，有效提升了食品安全監管效能。例如福田分局華強北市場監管所在網格化管理中，即使涉及食品安全的舉報事件查處等都規定必須有兩名執法人員處理時，其中一人必為網格責任人。網格化監管賦予網格責任人與責任匹配的自由裁量權，尊重網格責任人的人格，強化了網格責任人的責任意識，提高了基層一線人員的積極性。網格責任人對食品安全監管特別是對餐飲C級主體巡查做到每月一次，并切實將索票索證和進貨臺賬等監管落實，確保對轄區的食品安全風險點把關到位。

（二）分級分類管理機制

市場監管部門對食品生產經營安全監管采取分級分類管理。所謂分級分類管理，即對食品生產單位按照其食品安全管理水平和產品風險情況進行分級和分類。①食品生產企業：根據質量安全管理水平，將各類食品生產企業從高到低分為A、B、C三級，同時根據所生產食品安全風險程度的高低，分別將其分為Ⅰ類風險（較高風險）食品生產單位及Ⅱ類風險（一般風險）食品生產單位。如果同一單位同一時間生產多種食品，按風險最高產品確定風險類別。對食品添加劑生產單位的監管，按照國家質檢總局頒布的《食品添加劑生產監督管理規定》，并參照關于Ⅰ類風險食品生產單位的監管措施對食品添加劑生產單位實施監管。對食品相關產品生產單位的監管，參照關于Ⅱ類風險食品生產單位的監管措施實施監管。②餐飲服務單位：全面實施餐飲服務食品安全量化分級監管，食品安全量化分為A（優秀）、B（良好）、C（一般）三個級別。根據餐飲服務單位的食品安全風險及社會影響，實施食品安全風險分類管理，由高到低將其分為Ⅰ類風險（高風險）、Ⅱ類風險（較高風險）和Ⅲ類風險（一般風險）餐飲服務單位。目前，具體的監管頻次還在修訂中。

（三）食品安全協調工作機制局部運行

深圳市食品安全監督管理局設立了食品安全綜合協調處，深圳市食品安全委員會辦公室（簡稱市食安辦）設在該處，承擔起全市食品安全監管的綜合協調工作。深圳市三級市場監管部門在所在地人民政府的統一負責、領導、組織和協調下，按照法律、法規、規章和政策做好食品安全監督管理工作。市食安辦積極發揮決策的核心作用，將分散于各部門的監管權力及政策制定權進行適度集中，促進食品安全監管工作責任制的落實，最大限度地厘清了各部門之間的監管邊界。

現階段，市食安辦在食品安全事故的應急處置中運用的協調工作機制相對成熟。以寶安區為例，具體的食品安全事故應急處置程序如圖4-2所示。

根據圖4-2可知，當食品安全事故應急響應啟動后，區食安辦接到報告后將立即組織市場監管等相關食品安全監管單位、衛生等部門進行相應的處置工作；區食安辦在啟動本預案后成立現場指揮部，根據需要適時決定啟動相關應急行動組，按預定程序和渠道迅速通知應急行動組就位。待食品安全事故應急處理完畢后，一般性食品安全事故由區食安辦組織專家評估論證后提出解除預警和終止響應建議，經區食安辦批準后實施。

第二節 食品安全監管部門職能整合后的效果分析

大部制改革前，深圳市的食品安全監管由原衛生、工商、質監、農業和食藥局5個部門共同負責，通過機構部門和監管職能整合，由目前的市場監管局1個部門主要負責，在國內率先實現了食品安全的“一條龍”監管，改善了原來“碎片化”的食品安全監管體制，整體監管效能得到提高。

一 “單一部門集中監管”模式的資源利用更高效

食品生產經營各環節是一個連續、有機的整體，通過整合食品安全監管部門和監管權力，并對食品各環節銜接間進行功能整合，使得多環節食品安全監管能夠較好地規劃和部署，使食品安全監管重點更突出、力量分配更合理、資源利用更高效。

深圳市市場監管局寶安分局食品安全監督管理科工作人員A提到深圳市主辦大運會期間由單一部門進行食品安全全程監管的好處：

 

2011年深圳市大運會期間，市場監管部門充分發揮了食品安全監管三環節整合的職能優勢，集中全局的力量在食品生產、流通、餐飲三環節嚴格層層把關。如供應到大運會賽場之一寶安區體育館的工作人員工作餐，先由執法人員在供餐的生產企業觀瀾慈浩餐飲有限公司進行監管，再配送到寶安區體育館，由現場駐點的執法人員進行把關，確保供餐安全。

 

又如深圳市市場監管局寶安分局食品安全監督管理科工作人員G提到：

 

在處理12315關于食品的投訴時，比如涉及對某商場銷售的豆腐提出申訴舉報，監管所執法人員如在商場核查到該豆腐屬于同區域的某企業生產，則可以立即通知分局食品安全監督管理科介入，要求該企業召回不合格批次的豆腐，防止進一步流入市場。

 

同時，機構的整合在一定程度上改善了以往工商隊伍技術能力薄弱、質監和農產品監管隊伍監管區域受限的劣勢，實現了原工商部門三級監管執法隊伍與原質監、農業部門技術的監管資源整合，將政府有限的檢測資源用在刀刃上，通過建立全市食品安全風險監測網絡，可以及時發現和消除各種食品安全隱患苗頭，監管的整體效能進一步提升。

深圳市市場監管局寶安分局食品安全監督管理科工作人員H提到：

 

原工商部門擁有完備的三級機構設置，原質監、農業部門擁有強有力的技術機構。大部制改革后，整合了原質監和農業部門的技術機構，如深圳市計量質量檢測研究院和市農產品質量安全檢驗檢測中心，增強了市場監管部門的食品檢測力量，對監測食品安全風險等工作有積極的促進作用。

 

深圳市市場監管局寶安分局食品安全監督管理科工作人員F也談道：

 

對市場占有率高、百姓購買量多的食品如豆制品、大米等加大檢測力度，減少有害食品進入市場；通過廣泛搜集全市歷史食源性疾病和食品中有毒化學物質、致病菌污染的數據資料，初步探索建立深圳市食品安全數據庫。

 

因此，單一部門集中監管能夠提高工作的系統性及統籌性，能夠高效集中調配監管資源，更能保障食品全程監管。

二 有利于緩解分段監管體制下監管邊界模糊的狀況

食品安全監管部門職能整合后，食品安全綜合協調與具體監管職能得到統一，各職能部門通過充分溝通和協調達到總體目標一致，使以往存在的食品安全綜合協調難、效果差、措施執行不力，食品安全監管領域職責不清、工作推諉扯皮等問題得到了一定程度的解決，減少了行政監管的資源浪費。例如：市食安辦積極發揮綜合協調的作用，出臺了《關于市市場監管部門與相關政府工作部門食品安全監管職責邊界劃分的意見》，明確市食品安全委員會各成員單位的食品安全監督管理責任，較好地厘清了各部門之間的監管邊界，避免了監管交叉和監管空白。

在調研中，深圳市市場監管局寶安分局食品安全監督管理科工作人員B提到：

 

市場監管局整合三個環節食品安全監管后，對于前店后廠生產食品方式的監管，就改善了大部制改革前因為職責分工不清，出現監管盲區和相互推諉的情況。比如制作燒鵝的前店后廠式小作坊，不管是自產自銷還是自產外銷，現在都是市場監管部門監管的職責范圍，避免了原來衛生和工商部門相互推諉的局面。

 

因此，食品安全綜合協調與具體監管職能的統一，減少了部門間職責交叉和產生空白地帶的現象，整體監管的效能得到提高。

三 優化了食品安全監管的工作流程

食品安全監管部門職能整合后，能夠注重加強食品安全信用體系建設，實現對問題食品“上溯來源，下查去向”的“雙向追溯”及優化食品安全事故應急處置流程，促進食品安全監管工作流程不斷完善。

深圳市市場監管局寶安分局食品安全監督管理科工作人員D談道：

 

目前市市場監管局已經公布了三批“食品安全黑名單”，違法生產經營者被曝光，在食品安全信用體系建設的基礎上，推進企業信用和個人信用系統銜接，建立起守信者、失信者在入戶、就業、信貸等方面的差別對待機制。目前有一些被曝光的企業在貸款的時候被銀行拒絕，這就可以強化不良信息公示和失信懲戒，并且也能提高食品生產經營者的誠信意識。

 

深圳市市場監管局寶安分局食品安全監督管理科工作人員E也告訴筆者：

 

市場監管局通過制定《深圳市食用農產品質量安全監管體系建設方案》，構建起包括產品供應系統、準入管理系統、公共檢測系統、執法監督系統、信息綜合系統和宣傳教育系統六大系統，為市民的食用農產品安全提供了有力的保障。

 

在調研中，深圳市市場監管局寶安分局食品安全監督管理科工作人員B說：

 

大部制改革前，在食品安全事故應急處置時，由衛生監督部門負責現場控制和食品安全行政調查，疾病預防控制機構負責流行病學調查和現場衛生學調查，出具技術調查報告。由于上述兩部門同屬于衛生部門，在遇到食物中毒事件時，存在“裁判”和“執行者”同屬一部門的現象。大部制改革后，由市場監管部門負責現場控制和食品安全行政調查，疾病預防控制機構負責流行病學調查和現場衛生學調查，出具技術調查報告。這樣，由不同部門負責食品安全事故應急執法和技術鑒定，可以更好地開展食品安全事故的調查和處理，防止因利益等問題造成的工作困擾。

 

由此可見，職能整合有利于加大食品安全信用體系建設、完善問題食品的追溯和優化食品安全事故應急處理程序等，對完善食品安全工作流程明顯起到積極作用。

四 強化了行政執法協作和刑事司法銜接機制

加大對涉及食品安全事件責任企業和責任人的懲罰和打擊力度，提高其違法成本，起到了嚴肅懲戒的作用。

在調研中深圳市市場監管局寶安分局食品安全監督管理科工作人員D說：

 

寶安區設立專門的“兩法平臺”，由寶安市場監管分局定期錄入移送公安部門的食品案件，并采取與寶安區檢察院聯網，讓食品安全行政執法和刑事司法銜接，行政執法與刑事司法能夠進行優勢互補和資源共享。

 

深圳市市場監管局食品安全監督管理處工作人員T也談道：

 

今年五一期間“兩高”發布了食品安全犯罪的司法解釋，被法律業內稱為有史以來最為嚴厲的條款。“兩高”新規第一次對地溝油、瘦肉精等定罪量刑，同時明確監管責任。前段時間羅湖區兩家餐飲單位造假取得許可證被我們市場監管部門查處，餐廳老板五年內禁入食品行業，行業與人大代表都高度肯定這種做法。

 

食品安全亂世須用重典，通過強化法律監督，加大打擊食品安全領域違法犯罪的力度，提高綜合治理能力和食品安全違法成本的作用明顯。近期我國專設食品藥品違法偵查局，用以加強打擊食品藥品犯罪的力量，也說明強化公安的職能，借助專業偵查力量來實現行政執法與刑事司法的有效銜接，能有效保障國民“舌尖上的安全”。

第三節 食品安全監管部門職能整合后存在的問題

深圳市食品安全專設部門監管體制的發展是一個循序漸進的過程，基本遵循先易后難，從局部到整體的邏輯，在運行的過程中也出現了各種問題。

一 監管人員配置存在上強下弱格局

（一）基層食品安全監管力量薄弱

大部制改革后，除原工商行政管理局、質量技術監督局負責食品安全監管的人員全體劃轉至市場監督管理局外，衛生部門只有35名公務員和57名事業編共92名編制劃入市場監督管理局，實際到位人員為87名。目前深圳市約有12萬家正規食品生產經營單位，但只有約300名直接從事食品安全監管的公務員，且多數為非專業人員，人均監管戶數約400，大大超過國內其他城市。食品安全部門整合后，仍以層級制設置三級機構：在市級市場監管部門，分管食品安全的處室沒有實現職能統一，而是細化為食品安全監管、食用農產品監管、食品安全綜合協調等處室，機構設置齊全、人員數量充足且整體素質水平較高。而區級和街道層面的市場監管部門監管力量則顯得薄弱。區級層面設置了獨立分管食品安全的科室對應市級不同的處室，街道層面的市場監管所則面臨“上面千條線，下面一根針”的工作局面。這樣，整個深圳市的監管體系存在上強下弱的格局，是“倒金字塔”式的監管結構。

在調研中，深圳市市場監管局寶安分局某監管所工作人員I提到：

 

我們監管所沒有成立專門的食品安全監管組，全轄區實行網格化監管，包括食品安全監管在內，每個網格還要負責如清無、特種設備等其他業務，人員少、任務多、壓力大、責任重，食品安全監管哪里能做細做精呢？

 

深圳市市場監管局寶安分局某監管所工作人員J也反映：

 

我們監管所雖然成立了食品安全監管組，但只有2名在編人員，每個人一般要監管幾百家餐飲單位，對他們環境衛生及索票索證的監管任務繁重，責任風險很大。

 

由此可見，基層食品安全監管力量薄弱使得基層的執法人員難以有效履行食品安全監管職責，同時也加大了執法人員的責任風險。

（二）非專業化監管

現階段承擔食品安全監管工作的基層監管人員絕大多數是原工商系統的基層公務員，食品安全專業監管人員只有來自原衛生和質監系統的少數工作人員以及大部制改革后新錄用的食品相關專業的公務員，這樣的人員構成意味著基層監管人員大多“半路出家”，食品安全監管的知識和經驗相對匱乏。

在調研中，深圳市市場監管局寶安分局某監管所工作人員K提到：

 

原工商部門的執法人員大多不是食品相關專業，尤其是原工商所的基層一線執法人員。而現在主要由基層的監管所承擔食品安全監管工作，要較好開展工作，就要掌握食品安全相關知識和具有一定的工作經驗，那這樣大部分原工商的一線執法人員不能很好開展食品安全監管工作。

 

此外，由于編制受限和網格化管理的綜合性，基層監管所的執法人員基本都是身兼數職而不是專職從事食品安全監管，他們往往還要同時承擔如特種設備監管、清無、打假、商標維權及其他的日常監管任務，無法做到專一行、精一行，其監管知識和經驗無法在短時間內提高和積累。食品安全監督管理局成立后，這種情況依然普遍存在。

二 監管職責分工和銜接未理順

（一）職責界定與處理流程缺乏統籌

雖然在國家和省級層面成立的食品藥品監督管理局承擔生產、流通和餐飲服務三環節的食品安全監管工作，但由于目前仍處于過渡時期，很多工作機制和職責分工沒有理順，在實際工作中仍會遇到不少阻力和困擾。

調研中深圳市市場監管局寶安分局食品安全監督管理科工作人員E提到：

 

由于上級部門機構改革的頂層設計還處于初級階段，很多食品安全監管工作職責的界定沒有理順。例如在國家和省級層面，對食品相關產品生產企業的監管職責沒有劃轉到食藥監管部門，仍屬于質監部門，但深圳市市場監管局由于同時擔負質監和食品監管的職責，關于對食品相關產品生產企業的監管是由食管處還是質監處負責的問題，還沒有明確，只能暫時仍由食管處負責落實。

 

在調研中，發現在實際工作中職責不明確的現象仍較為普遍。深圳市市場監管局寶安分局食品安全監督管理科工作人員L說：

 

在一些抽檢或日常檢查的過程中，不時會發現無證無照生產經營的情況，但處理流程還是不順暢。例如在2013年的一次日常檢查時，我們發現某個食品生產企業的樓上還有一家無證照的食品生產企業，可是按照目前的職責分工，無證照食品生產企業由轄區的市場監管所負責，由于沒有相應的工作流程，我們科工作人員不能立即采取查封的強制措施，只能口頭要求該企業立即停止生產經營并再通知相關監管所來處理。

 

深圳市市場監管局寶安分局某監管所工作人員H也提到：

 

“地溝油”生產加工鏈條長、環節多，而在大部制改革后，深圳市各部門職責界定存在不夠明確的問題，存在將流通環節、加工環節、餐飲環節等全部推卸給市場監管部門來監管的現象。而其實在監管處理“地溝油”中，城管部門與街道執法隊應該搗毀“地溝油”提煉加工的黑窩點，規范餐廚垃圾的回收；市場監管部門應該加強問題食用油的追溯，加大對使用銷售“地溝油”的處理。整個執法過程缺一不可，各部門配合要絲絲入扣。

 

由此可見，在實際工作中由于缺乏統籌管理而不能靈活應對突發問題，往往會降低食品安全監管效能。

（二）食品安全監管與準入工作存在沖突

由于大部分食品安全監管任務在基層市場監管所，而基層食品安全監管中的食品準入和日常監管工作一般由同一撥人來做，在實際工作中食品準入和日常監管會產生沖突，這往往讓基層的一線食品安全監管人員無所適從。

在調研中，深圳市市場監管局寶安分局某監管所的工作人員C談到：

 

在寶安區的一些偏遠監管所，面對的個別監管對象素質和經濟能力都比較差。由于目前食品準入方面要求餐飲門店的法人代表必須參加統一考試取得“食品安全管理員證”后，才能辦理“餐飲服務許可證”，這樣便增加了辦證難度，因此很多小餐飲門店都存在無證經營的現象。當監管人員對這些無證餐飲門店進行查處時，這些經營者常因為經濟原因無法支付罰款金額，同時他們能力有限，也沒法考取“食品安全管理員證”，最終他們也無法辦理“餐飲服務許可證”，只能無證經營；但他們經營的食品未必不符合食品安全。

三 被動監管使監管責任難以落實

目前的食品安全監管工作主要通過監督抽查，按照標準進行檢驗，檢驗不合格后再進行處罰。這種方式主要是用于驗證企業是否按現有標準進行生產，生產的產品是否符合要求，屬于事后監督。由于現有的食品安全危害問題多屬于超出標準規定的范圍，一般要等到事發之后，監管部門才能知曉并采取應對措施，這樣很難找出問題緣由，為后續食品安全事故的復萌埋下隱患。

被動監管往往在執法手段上過分依賴非常規化的專項整治，缺乏日常化與可持續性的執法制度，這樣的執法容易造成“食品安全事件泛濫—打擊—問題緩解—再度泛濫—再打擊”的惡性循環，缺少從農田到餐桌全程的監管手段。即使執法人員每天不停巡查，仍擔心哪天會出事，存在較大的職業風險。

調研中深圳市市場監管局寶安分局某監管所的工作人員C告訴我們：

 

目前的技術條件下，對流通環節、餐飲環節中發現的疑似來歷不明油品，通過正常檢測手段，難以確認其是否為“地溝油”，也常常難以依據法規保存證據，更難以對責任人采取行政處理措施。由于查處“地溝油”需要聯系多個部門，程序多，通常不能對違法分子的違法現場第一時間采取措施，又因為“地溝油”加工窩點地處偏僻，執法人員人身安全得不到保障，難以組織夜間執法，因此很難抓到現行，也很難給相關不法分子有威懾力的打擊。

 

另外，目前深圳市食品安全監督管理局在處理食品安全舉報時也呈現被動監管情形。往往只有當各分局在實際遇到相關舉報向其請示后，經過一段時間討論才決定發布相關指導意見。由于對相同問題食品的舉報在處置方式和處罰標準還沒有統一，這樣的被動監管存在較大的隨意性，不同分局對同一問題有不同處理結果，這可能引發投訴者對處理結果不滿而產生“民告官”的現象。

深圳市市場監管局寶安分局某監管所工作人員L提到這一經歷：

 

有個投訴人對深圳市多家商場銷售的某預包裝食品的標簽不規范問題進行舉報，由于市局沒有統一的指導意見，我們所在立案后調查認定該產品的標簽符合相關規定，給予撤案。但另一分局某監管所卻認定該產品的標簽違反了《食品安全法》相關規定，給予行政處罰。結果導致該投訴人將我們分局告上法庭。

 

隨著相關行政訴訟的增加，工作人員的責任和壓力也進一步加大。

四 政府與社會間協調尚欠缺

政府只是食品安全監管的一個治理組織，食品安全需要社會組織的參與已成為共識。雖然目前食品安全監管多元共治的體制已確立，但政府與社會間的協調不足使食品安全監管還處于一個“碎片化”狀態，社會參與的能力與深度均不足。

在調研中，深圳市市場監管局寶安分局某監管所工作人員I提到：

 

自2012年4月1日起實施《深圳市食品安全舉報獎勵辦法》以來，就有很多市民通過12315平臺對問題食品進行舉報并要求獎勵。經統計，在我所處理的問題食品舉報中，有95%以上的舉報人屬于“熱點投訴人”范疇，他們通常以舉報獎勵作為營利手段。這樣雖然在一定程度上讓執法人員及時控制并消除食品安全隱患，但由于他們并不是單純地參與社會監督，在一定程度上也給舉報的積極作用打了折扣。

 

深圳市市場監管局寶安分局食品安全監督管理科工作人員L也說：

 

我們分局通過聘請區人大代表、政協委員作為食品安全義務監督員，發動多方社會力量對全區的食品安全監管工作進行監督和建議。但由于多方原因，目前邀請我們區的食品安全義務監督員參加食品安全知識進校園活動只組織過一次，缺乏長效的工作機制。

 

由此可知，專設部門體制的食品安全監管仍然是政府占主導地位，政府也并不太主動推進協作框架，食品安全多元主體之間缺乏橫向協調機制，除政府外其他主體參與的深度與廣度均有欠缺，這說明政府治理能力和治理需求間存在一定差距，不能很好彌補政府監管體制外的監管空白。