第一章 研究分析框架的構建和研究方法

第一節 研究的緣起和案例選擇

一 研究的緣起與研究問題

自從中國啟動大部制改革以來，國內學術界掀起了研究大部制的熱潮，取得了豐富的研究成果。大致來看，主要有以下幾個方面：一是對大部制改革一般原理的探討，包括大部制改革的背景與動因、大部制改革的含義與特征、大部制改革的作用、大部制改革的原則與方法、大部制改革的國際經驗與借鑒、中國大部制改革的經驗研究。這些研究不僅為我們積累了非常豐富的經驗與理論素材，而且形成了固定的學術社群和研究領域，為中國政府機構改革實踐貢獻了專業性的研究成果。

但是，現有研究文獻仍然存在一些不足之處，主要表現在以下幾個方面。

一是研究視角存在缺陷。現有研究要么停留于宏觀敘事的層面，導致研究泛化，難以深入探討政府機構改革的內在規律，使研究結論的解釋力不強；要么停留于就事論事的層面，研究視角的系統性不足，孤立地談論改革的某些問題如政府職能轉變、機構之間的合并與分拆、機構的權力配置、縱向政府間關系等，缺乏對它們彼此之間的內在有機聯系的洞察，難以實現由“點”到“面”的系統推進。

二是經驗研究不足且質量有待提高。扎實深入的經驗研究和對比研究較少，許多結論往往只是根據官方文件、新聞報道等簡單的材料或者簡單的推理得出，少有深入實踐之中利用問卷調查、訪談等方法收集的第一手材料去探討大部制改革的效果及存在問題的研究，從而不能很好地展現改革的真實面貌，這在很大程度上影響了研究的質量。此外，對大部制改革效果的評價缺乏科學的依據和評價標準，結論似是而非。

三是缺乏對政府機構改革背后所蘊含的政府與市場、政府與社會之間關系變遷的洞察。30多年來，中國政府改革是在社會轉型的重大歷史時期的大背景下所做的制度安排，必然反映國家的重大現實問題，其中最主要的是政府與市場、政府與社會之間的關系。但遺憾的是，國內已有的關于政府機構改革的研究大多無視這一現實，從而使研究的立意不高。

為此，本書擬從以下幾個方面尋求突破。

（1）根據政府機構改革的價值邏輯，嘗試構建評價政府機構改革的若干重大指標，從而為科學評價大部制改革的效果提供一定的依據。

（2）運用所構建的評價指標，選擇地方政府大部制改革的典型模式進行跟蹤研究，對改革的效果進行評價。并且，運用問卷調查和訪談等方法所獲得的第一手資料進行評價，力戒空洞，使結論建立在扎實的經驗材料基礎之上。

（3）對大部制改革背后的經濟社會邏輯進行探討，以探究機構改革的規律和今后的進路。

二 案例的選取

出于研究目的、代表性和研究條件等方面的考慮，本書選擇廣東省的深圳市、佛山市順德區、珠海市和廣州市的大部制改革進行跟蹤研究，探討它們的基本特點和模式，總結其成功的經驗和存在的不足之處，進而提出進一步推進大部制改革的對策和建議。之所以這樣選擇，是因為它們的改革各具特色，均為某種模式的代表。深圳是決策、執行和監督適度分離又相互協調的典型，順德是“黨政聯動”的典型，珠海是“大社會”模式的典型，而廣州則是“大城管”模式的典型。此外，這4個案例從行政級別上看，分別代表了區（縣）政府（順德）、市政府（珠海）、副省級城市（深圳）、省會城市（廣州，副省級），這在一定程度上可以觀察不同層級機構改革所表現出來的不同背景和制約因素。

另外，本書選取上述4地2009年的大部制改革進行跟蹤研究，而不涉及后續（如2013～2014年）的改革，更進一步的理由是，2009年的改革是真正具有地方特色的改革，力度也最大。后續的地方大部制改革基本上都與中央政府的改革同調，上下之間對接，傾向于“穩妥”推進，難以體現地方特色。

第二節 政府機構改革的價值取向和評價方法

一 政府機構改革的價值取向和評價維度

任何一項政府改革都是在一定的價值觀支配下進行的，政府機構改革也不例外。任何價值觀又必然具有一定的價值取向，驅動人們采取行動，并決定行動的內容和效果。可以說，價值取向是政府機構改革的深層因素，是推動政府機構改革的內在動力，因此，研究政府機構改革也必須從這里出發，才能找到決定改革成功與否的關鍵，進而發現其未來變革的方向。遺憾的是，我們瀏覽國內現有研究文獻，發現以此為立論的成果十分少見。在中國知網（CNKI）中國期刊全文數據庫和學位論文全文數據庫中輸入“政府機構改革價值取向”進行篇名檢索和主題檢索，只獲得了5篇相關論文。這些成果在論述政府機構改革的價值取向時，主要存在以下問題：①有的主題雖然定位于價值取向，但并沒有真正提煉出政府機構改革的價值取向，或者沒有緊密圍繞這一命題展開論述；②將政府機構改革的價值取向等同于改革所要達到的具體目標；③對政府機構改革價值取向的認知存在偏差，如提出市場取向、公眾取向和效果取向等；④沒有從價值取向出發對中國政府機構改革的成效進行評價，因而無法提出對改革具有指導意義的方向性建議。因此，本節力圖在以下幾個方面進行嘗試：①總結和提煉政府機構改革的價值取向，并對它們之間的內在邏輯關系進行梳理；②從價值取向出發提出評價政府機構改革的標準，并對改革開放后中國政府機構改革的成效進行總體性分析和評價。

有的學者認為：價值取向是指主體在價值選擇和決策過程中的一定的傾向性。也有的學者認為價值取向是一種行為取向，是指人們按自己的價值觀念對不同價值目標所做出的行為方向的選擇。從這里我們不難理解，價值取向實際上是最終決定人們做什么以及怎樣做好的內在動力。

要理解政府機構改革的價值取向必須從政府的價值取向或者公共行政的價值取向說起，政府機構改革的價值取向從屬于公共行政價值取向。

當我們瀏覽國內學者對公共行政價值取向的研究成果時發現，基本上有兩派觀點。其中一派認為，公共行政的價值取向應是效率和公平，持這一觀點的學者主要有包國憲、周云飛，趙林如，龍興海，孫健軍、丁友良等，他們大都會從以喬治·弗里德里克森為代表的新公共行政學派理論中尋找理論根源，他們認為傳統的公共行政只關注效率問題，而新公共行政則增加了社會公平問題。“新公共行政學把社會公平加入到傳統的目標和基本原理之中”，傳統的公共行政試圖回答以下兩個問題，即：“①我們怎樣才能夠利用可以利用的資源來提供更多的或更好的服務（效率）? ②我們怎樣才能夠花費更少的資金來保持我們的服務水平（經濟）? ”而新公共行政學則增加了這樣一個問題：“這種服務是否增進了社會公平？”另一派則認為，公共行政的價值取向是民主或民主行政，持這一觀點的學者主要有張成福、黨秀云，顏昌武、劉亞平，孫浩，趙暉，陳毅松。他們往往會從赫伯特·西蒙與德懷特·沃爾多之間的爭論中去尋找理論根據。沃爾多對西蒙的效率中心主義進行了猛烈的批判：“不管是私人行政還是公共行政，在一個重要且影響深遠的意義上，都失去了對民主理念的忠誠。它們是不忠的，因為它們堅持認為，不管民主是多么美好和值得期待，但是，它只是某種位于行政之外的東西。”“人們認為，我們應該將效率看作是行政‘科學’的中心概念，但因為我們‘信仰’民主，所以我們得容忍某種程度的民主，這種看法是在破壞美國社會的根基。只要這一規定得到實際的遵循，那么，要堅持認為效率是價值中立的，并同時承認它在行政‘科學’中的中心概念地位，就要承認自己是虛無主義的。”

本書認為，上述兩種價值取向都有其合理性，不存在誰對誰錯的問題。效率和公平價值取向與民主價值取向不是互相排斥和背離的，但兩者的指稱內涵有所不同，前者指的是目的取向，而后者則是工具取向。民主是達致“善治”的藥方，是實現效率和公平的途徑。例如，通過建立公開和透明的“陽光政府”，強化民主監督，是提高政府效率的有效途徑；通過民主的訴求機制，反映不同利益主體的愿望，實現公共資源的均衡分配，就為實現社會公平提供了有力的保障。本書更傾向于將效率與公平作為公共行政的主導性價值取向，這是因為，行政的最重要職能是執行國家的法律，主要是通過工具理性和技術理性實現效率與公平。盡管政治與行政二分的理念如今已經沒有多少人認同了，政治與行政是密不可分的越來越成為學術界的共識。但筆者認為，這并不等同于將政治與行政混為一談。政治是一個民主過程，民主價值是其不二選擇，但行政畢竟承擔著執行國家意志（法律）的職能，不能簡單地將執行等同于民主。雖然政治責任存在失真以及政治責任與科層責任之間存在斷裂現象，為此需要通過一些行政過程中的民主來加強公共責任。此外，國家意志的表達程序非常嚴格，法律有時落后于實踐，需要通過民主行政達成利益共識，以彌補政治民主的時滯。但所有這些都不能將民主作為公共行政主導價值的理由，不能否認行政是執行國家意志的這一基本屬性，否則，行政將會凌駕于政治之上主宰一切，那將是一個非常可怕的后果。一句話，公共行政需要民主，但不能將公共行政等同于民主，也不能將行政工作當作民主工作來做。公共行政的執行性質決定了效率與公平是其基本的價值取向，民主價值取向在公共行政領域只處于一個從屬的地位，只局限于行政決策過程的某些領域，并且是為實現資源配置的效率與公平服務的。

政府機構改革的價值取向更是如此。政府機構設置的主要目的在于有效地貫徹政府的戰略意圖，保證公共資源配置的高效與公平，以達到“善治”。政府機構設置是民主機制作用的結果，但不能說政府機構改革本身是為了實現民主行政。在政府機構改革中，在諸如撤銷什么機構、設置什么機構、機構的職能和權限設定以及人員配備等問題上，重點應考慮如何保證公共資源的有效與合理配置，以便更好地落實政府的施政意圖，因此，效率與公平是政府機構改革的基本價值取向。

政府機構改革的效率價值取向是指如何通過機構設置更快、更便捷和低成本地提供公共服務以實現政府的職能，而公平價值取向則指的是如何通過機構設置使公共資源實現合理和均衡配置，以更好地和更公平地滿足民眾的公共服務需求。長期以來，在馬克斯·韋伯官僚制的影響下，政府機構設置強調理性、準確和嚴格的職能劃分，部門之間權責分工明確，不同崗位之間有嚴格的界限和工作標準，實現政府工作的非人格化，進而將政治意志準確無誤地貫徹和執行。在自由競爭資本主義時代，政府只扮演“守夜人”角色，政府職能相對精簡，因此，在政府機構設置上遵循得更多的是效率原則和價值。第二次世界大戰以后，西方國家在福利主義思潮的影響下，政府職能擴張，政府大包大攬，為社會提供大規模的公共物品和公共服務，導致政府機構臃腫，似乎在機構設置中公平價值代替了效率價值占據了主導地位。20世紀70年代末，新公共管理運動興起，政府職能大量“卸載”，“管理主義”重新抬頭，效率至上價值再一次被奉為圭臬，其結果是政府機構縮減，人員大量裁減，但這同時導致了公平問題的惡化，一些國家公共部門的人員走上街頭進行抗爭，一些公共服務價格上升、質量下降，產生了公共性危機。于是，一種新的替代性的理念產生，即新公共服務理論，其實質是對效率至上主義的修改。由此可見，政府機構設置的價值一直都在效率與公平之間反復和徘徊，但這也說明，任何效率或公平單向度的價值取向都是有失偏頗的。

由于價值取向關乎政府機構改革的內容和成效，因此，在評價政府機構改革成功與否的問題上，也必須以此出發，才能找到合理的標桿。筆者認為，基于效率與公平的價值取向，可以從以下幾個方面觀察機構改革的成敗。一是看機構的數量。一般來說，在面臨同等規模的政府職能時，機構越多，效率越低，反之亦然。二是看政府的工作效率。這可以用政府業務辦結時間的長短來衡量，它直接關系到民眾和社會組織的交易成本和投資吸引力，對經濟社會的發展有重大的影響。如果一個政府業務辦結的時間越短，說明機構的辦事效率越高，反之，則效率越低。三是看經濟部門與社會管理和服務部門之間的比例關系。如果主管經濟部門的機構越多，說明機構設置越著眼于效率，即政府工作重心是促進經濟的快速發展；如果主管社會事務和服務性的部門越多，說明政府越重視對公平問題的關注。四是看政府成本。在同樣政府職能規模的情況下，如果政府成本越高，說明政府機構的工作效率越低，反之，則說明效率越高。五是看民眾對政府工作的滿意程度。它反映的是民眾對政府機構效率與公平的綜合性評價。綜上，本書總結出衡量政府機構改革的五維指標，如圖1-1所示。

二 從價值取向看中國政府機構改革的成效

在評價中國政府機構改革時，國內多數已有研究成果認為，它始終擺脫不了“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的惡性循環，因而是不成功的。也有一些學者認為：1998年以后的政府機構改革，尤其是2003年和2008年的改革，更加注重政府職能轉變，強化公共服務職能，這有助于走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。本書認為：評價政府機構改革的成功與否，應該從機構改革背后所蘊含的價值偏好去考察，看改革是否滿足了這些偏好，然后再去檢討這些價值偏好本身，并由此出發去尋找政府機構改革的正確方向。

改革開放以來，在政府改革實踐中，我們強調“效率優先，兼顧公平”的價值取向，表面上兩者兼得，實則效率至上，效率成為左右政府機構改革的優先準則，公平價值則降到了次要的地位。在改革開放和實行市場經濟體制初期，國家百廢待興，效率價值取向有一定的合理性。因為，通過改革提高政府的辦事效率，有助于降低經濟社會組織的運行成本，促進經濟社會的快速發展，在此基礎上增加國家財力，為提供充足和良好的公共物品和公共服務奠定基礎，解決公平問題。因而，這一時期的政府機構改革是以效率為主導的。何艷玲在對國務院機構改革的歷年數據進行分析后得出結論：“組織精簡（Downsizing）一直是我國國務院機構變遷主要基調。”機構精簡的著眼點是效率，力圖通過精簡機構，減少官僚主義、公文旅行和辦事拖拉的現象，并以此回應社會對政府支出過大的質疑。如果從機構數量多少的角度去評估改革開放后的政府機構改革，我們認為它是成功的，這從國務院機構總數從1981年峰值的100個左右穩定在近年來的70多個中可見一斑。

如前所述，衡量政府機構改革的成敗需要進行多維透視，其中最重要的是看它與經濟社會的發展是否相適應。毫無疑問，改革開放后中國政府機構改革的最重要目的是適應社會的轉型，促進計劃經濟體制向市場經濟體制轉變。改革開放30多年來，中國的經濟和社會獲得了快速的發展，雖然我們無法對政府機構改革與經濟社會發展的相關性進行檢驗，但有一個簡單的定性判斷方法，即看投資環境的好壞。中國經濟的發展離不開外資和民間資本，這是一個不爭的事實，而資本投向的一個重要考慮因素是當地政府的辦事效率。正是因為中國政府進行了持續的機構改革，撤銷了一些直接干預經濟活動的政府部門，砍掉了鉗制經濟活動的權力載體，從而大大放松了對經濟生活的管制，與此同時，減少了政府的辦事流程，提高了效率，也就減少了企業的交易費用，才使中國有較強的投資吸引力，促使外資和民間資本活躍起來，激發了市場經濟的活力。到目前為止，中國非公經濟總量已占據了中國經濟總量的半壁江山，形成了與其他市場主體之間的競爭態勢，它們共同推動了中國經濟持續30多年的高速增長。這些都說明，改革開放后的中國政府機構改革與經濟社會發展是基本適應的，也是成功的。另外，我們很多人都有到政府部門辦事的經歷和體會。遠的不說，在20世紀80年代，當我們到政府部門辦事，如辦理各種證照等，需要到很多政府部門蓋章，而且由于政務不公開不透明，我們往往會忐忑不安，或者會找一些熟人打招呼、“走后門”。現在各地的行政服務中心，辦理這一類的事務比以前方便多了，政府通過服務承諾制、問責制和“陽光政府”等措施使工作效率大大提高，群眾到政府部門辦事再也無須像過去那樣提心吊膽了。很多機構的民意調查也表明，政府窗口服務的效率和群眾滿意度都較高。所有這一切都與政府機構改革密不可分。

基于上述兩點，如果我們認同“效率優先，兼顧公平”的改革價值取向，那么，我們就沒有理由質疑政府機構改革的成效。因為，任何改革都是在一定的價值取向支配下進行的，改革也必須完成價值取向所賦予它的使命。

有人可能會從政府機構精簡過程中某一階段的反復或回潮來否定其效果。筆者認為，應該從以下幾個方面加以厘清。一是政府機構改革不是機構精簡的線性過程，即不是簡單的機構數量的直線上升或直線下降。中國在從計劃經濟到市場經濟的過程中，政府從原來的直接管理經濟活動到間接調控，政府職能的轉變不等同于政府職能的減少，其間，可能有時需要一些職能的“卸載”，而有時又需要“加載”，否則就無法履行經濟調控和市場監管等方面的職能。以食品工業為例，總產值由1980年的612.35億元增長到1990年的1447.7億元，10年增加了1.36倍，成為僅次于機電、紡織工業的中國第三大工業部門，食品工業企業數由51734個增加到75362個，從業職工由213.2萬人增加到484.6元人。在這種情況下就必然要求強化食品安全監管力度，增加一些機構和人員。此外，隨著全球化和社會的發展，政府面臨一些新的社會風險，如毒品泛濫、艾滋病、恐怖活動、跨國犯罪、流行性疾病、核污染等，這又要求政府增加相應的職能和機構。因此，如果一味地要求精簡機構，將會削弱政府的社會治理能力。

二是政府機構改革和職能轉變的復雜性。它受制于政治體制、官僚集團利益、市場和社會的發育及完善程度等。在單一制國家結構形式下，上下級政府之間是領導與被領導的關系，下級政府機構設置的權力掌握在上級政府手中，這導致“上下一般粗”的狀況，使地方的精簡機構改革出現回潮；政府管理層級的剛性結構（如五級政府層級架構）決定了機構精簡的空間制約，以及黨政關系、政企關系、政資關系、政事關系等的約束，都使政府機構改革面臨很大的困難；機構的增減會觸動既得利益者的利益，在人員分流面臨困境的情況下，貿然推進改革，可能會產生嚴重的阻力，甚至是激烈的政治對抗，影響政局穩定；如果不顧市場和社會發育程度倉促推進政府職能轉變和撤銷機構，則可能會出現“市場失敗”、“社會失敗”遠勝于“政府失敗”的局面，不利于經濟社會秩序的穩定與和諧。因此，政府職能轉變和機構變遷是一個循序漸進的過程，有時這一過程可能還會出現曲折，從而在精簡與膨脹之間出現反復。中國政府機構改革在這么復雜的環境中艱難前行，并能取得前述之成就，實屬不易。如果不顧這些復雜的因素而妄加責備，實際上是讓政府機構改革承擔了太多本不該由其承擔之過，有失公允。

三是“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的現象有其一定的歷史性。改革是一個學習的過程，尤其是中國政府機構改革，它遵循著國家的轉型軌跡。中國由計劃經濟體制到市場經濟體制的過程是史無前例的變革，幾乎沒有來自任何其他國家或地區的經驗可供借鑒，“摸著石頭過河”就成了一個基本的前進路徑。有的時候“摸錯”了，就要回過頭來檢討教訓，然后再繼續前行。從改革的進程來看，我們經歷了從“計劃經濟為主、市場調節為輔”到“有計劃的商品經濟”，再到最終確立“社會主義市場經濟體制”，這中間走了10多年。而在市場經濟條件下政府應該履行什么樣的職能，職能如何定位，我們也不是一開始就明白的，這中間又經歷了10年左右的時間，直到2002年的中共十六大才正式確定了“經濟調控、市場監管、公共服務和社會管理”的四大職能。此外，通過什么方式鞏固機構改革的成果，也需要一個學習的過程，領導人員個人意志對改革的干擾不是短期內可以消除的，政府機構改革和精簡步伐出現反復一點也不奇怪。根據學者們的研究，精簡與膨脹之間的循環怪圈自1998年以后不再出現，說明經過多次的政府機構改革，我們積累了較多的經驗而逐漸走向成熟。因此，從較長的周期來看，政府機構改革并沒有背離其應有的效率邏輯。特別是1998年的機構改革，以轉變政府職能為中心，是涉及面最廣、力度最大的一次改革，確定了“建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系”的目標，撤銷了多個專業經濟部門，將它們改組為委管國家局，由國家經濟貿易委員會管理。因此，這次改革在轉變政府職能上邁出了堅實的步伐，同時也進一步彰顯了為適應市場經濟體制而提高政府效率的價值取向。

那么，公平價值如何體現在中國政府機構改革中呢？我們發現，隨著時間的推移，公平價值在機構改革中得到了越來越多的重視，一個明顯的標志是，經濟管理類的機構數量逐漸減少，而社會事務類的機構數量逐漸增多。到1998年，國務院的部門機構中社會事務類機構的數量超過了經濟管理類機構的數量，這顯示出社會事務類管理在政府管理中占有越來越重要的地位，而這類機構多是提供公共物品和公共服務的部門，是實現社會公平價值的重要權力載體。與此同時，改革開放后，執法監督類的機構數量也呈現穩步增加的趨勢，這類機構主要承擔防止和治理市場主體的“外部性”對社會的傷害和為不同市場和社會組織提供一個平等機會的職責，是維護公平的重要力量。

綜上所述，改革開放后中國政府機構改革是在“效率優先，兼顧公平”的價值取向的指導下進行的，以追求效率為主，近期以來，公平價值得到了提升，但仍處于從屬地位。改革一方面有利于經濟的快速發展，適應了由計劃經濟體制到市場經濟體制轉變的需要，但另一方面，公平價值沒有得到足夠的重視，導致了社會公共物品和公共服務的缺失以及市場監管方面的失靈，食品、藥品和生產安全事故頻發就是重效率輕公平價值取向的結果。因此，我們在檢討政府機構改革時，不能就事論事，而應該從其背后的價值取向中尋找根源，即對“效率優先，兼顧公平”的價值取向進行反思。

關于效率與公平兩者的關系問題，目前理論界有以下一些觀點：一是“公平效率交替”論，認為兩者是一對矛盾，偏重效率就會喪失公平，強調公平就會降低效率；二是“效率優先，兼顧公平”論，主張把效率放在優先的地位，在效率提高的情況下逐漸解決公平問題；三是“效率與公平統一”論，認為效率是公平的基礎，公平是效率的保證。本書更愿意綜合以上不同的觀點，認為效率與公平是對立統一的關系，兩者既有矛盾的一面，又有相互統一的一面。說它們之間是矛盾的，是因為資源是有限的，當資源集中于某一方面時，可能就會傷害到其他方面。但我們可以在對立中找到一個相對平衡點，即以最小的效率損失獲得最大的公平，或者以最小的不公平獲得最大的效率。說兩者是相互統一的，是因為它們之間相互依存，效率是公平的提前，只有在提高效率的基礎上，獲得充足的資源，才能為公平創造良好的物質保障；公平是效率的保障，即通過維護公平，保證資源的合理配置，進而提高效率。具體到政府機構改革領域，就更應該從效率與公平兩者的平衡角度進行考察。政府是公平正義的化身，有責任通過自己的組織機構維護社會公平和正義。在公平與效率的關系問題上，兩個方面要兼顧，尋求彼此之間的平衡，為此，可以將兩者關系表述為“講求效率，注重公平”。過去我們強調“效率優先，兼顧公平”，明顯地將公平置于一個次要的地位，在實際的運作過程中，還導致了為了效率而犧牲公平的情況。反映在政府機構改革方面，這種效率優先的價值取向直接導致了三大誤區：一是以機構數量的多寡論成敗，而忽視了其背后的職能轉變和體制等系統問題，缺乏頂層設計，急于求成，反而欲速則不達，改革的反復和回潮現象就是這種短視改革取向的反映。二是簡單地以傳統效率導向下的社會分工理論去理解政府機構改革，以為分工越細效率越高，而無視不同部門之間的業務關聯性進行均衡合理地配置資源，即忽視了公平對效率的促進作用，導致雖經多次改革，中國政府機構的數量仍然遠多于一些西方發達國家，這同樣是重效率輕公平惹的禍。三是政府機構的天平向效率傾斜。這除了表現在我國政府機構中經濟管理部門數量仍然過多而社會事務和監管機構的數量偏少外，還表現在一些本應主要從事監管職能的政府機構如藥品監管部門同時兼有“監、幫、促”的多樣化職能，即它們既要承擔保障社會公平的責任，同時又要關注行業的經濟績效，而這些職責又散落于藥監、衛生、經濟綜合、物價和勞社等部門，“當不同部門的利益不兼容、目標不一致且行為不協調時，監管者在決策時就不得不考慮其本職工作以外的因素，這大大制約了其自主性”。再加上地方保護主義的因素，從而使監管機構的天平偏向效率，把公平丟在了一邊，導致了監管的失靈。這三個誤區的存在最終將會導致效率和公平雙輸的局面。因此，必須將傳統的厚此薄彼的“效率優先，兼顧公平”的非均衡價值取向轉變為“講究效率，注重公平”的均衡價值取向，才能較好地解決目前政府機構改革中存在的問題。

基于上述認識，本書認為，應著重從以下幾個方面思考政府機構改革：①在涉及資源總量配置方面的政府機構改革必須優先考慮公平價值，回歸政府職能的本質，即“保護社會免受其他獨立社會的暴行與侵略的職責”、“盡可能保護社會的每一個成員免于社會每一個其他成員的不公正和壓迫行為的傷害的職責”、“建立和維持公共機構和公共工程”。也就是說，政府機構設置要向這些領域傾斜，相應的，減少經濟管理領域的機構數量。②在一些管理專業化程度較高，業務性質較單一的領域，應該更多考慮效率價值，即走小部門體制之路。③在涉及管理專業化程度不高、業務性質多元、牽涉較多利益主體的領域以及行政執法和市場監管方面的機構設置要注重效率與公平的統一，有的適合大部門體制，有的適合小部門體制。④在行政執法和市場監管的機構職能配置上，更應強調公平價值，不能讓這些機構在公平與效率之間進行選擇，而喪失了公共責任。⑤在政府部門內設機構的設置問題上，應做到效率與公平之間的平衡，即從事決策的機構應兼顧效率與公平，而具體的執行機構和服務機構應著重講求效率。

第三節 大部制改革研究的分析框架和研究方法

一 分析思路和框架的構建

政府機構是政府職能履行的載體，而政府職能的背后則隱藏著政府與市場、政府與社會關系的邏輯。例如，在一個市場比較成熟的社會，市場力量比較強大，市場規則比較健全，市場主體的自我約束功能較強，自然就不需要政府對市場進行過多的管制，也不需要政府設立過多的調控經濟和監管市場的機構。同時，市場的力量也會倒逼政府減少對市場的過度干預，包括裁減政府機構，通過職能和機構的有機整合及調整提高政府工作效率，為企業的市場行為降低交易費用，以贏得市場競爭力。另外，隨著經濟的發展，人民群眾的需求會發生變化。例如，在改革開放初期，人民群眾的需求更多的停留于物質生活層次。在物質生活得到基本滿足以后，人們對生活質量的需求會相應提高，要求政府提供更多更好的公共服務，并加強社會管理，為社會創造一個更加優美的生活環境。因此，在這個時候自然要求政府將精力從原來的經濟建設轉到社會管理和公共服務上來，亦需要政府進行動態的職能調整和機構改革，如加強社會管理和公共服務方面的職能并設立相應的機構。所以，政府機構改革是對政府與市場、政府與社會之間關系的一種直接反映。

因此，本書首先會回顧所選取案例的大部制機構改革的歷史脈絡，突出探究其背后的政府與市場、政府與社會之間的關系邏輯，以發現改革的動因和發展規律，也為后面的效果評價和提出改革路向的建議提供一條基本的線索。

其次，描述大部制改革案例的特點，分析它們各自為什么會形成不同的模式和不同的改革側重點，進一步呈現改革背后的政府與市場、政府與社會之間的關聯。

再次，運用本書所提出的評價政府機構改革的五維指標的基本原理，結合大部制改革的目的，選擇改革效果評價的維度。需要說明的是，考慮到用政府機構的數量和不同性質政府機構數量比例關系這兩個指標更適合對政府機構改革的動態和宏觀進行評價，而不適合評價某個機構改革個案，因此本書并沒有直接按前述的五維指標去評價大部制改革。同時，為了更好地揭示改革背后的政府與市場、政府與社會之間的關系，我們將原有的五維指標調整為四維指標，即職能優化、政府工作效率、政府成本和群眾滿意度，如圖1-2所示。

還需要說明的是，受研究條件、案例特點、改革目的和獲取信息等因素的限制，實際上又難以做到完全按上述4個指標去統一評價本書所選擇的4個大部制改革案例。例如，由于很難準確地獲得政府預算方面的信息，因此對于大部制改革前后的政府成本往往難以衡量。為了彌補這一缺陷，有人會認為可以通過人員編制數據去評價政府成本，因為政府成本尤其是人工成本和日常辦公經費往往都以在編人員數量為標準進行預算。但是，2009年珠三角大部制改革的目的并不在于裁減人員，從而使從人員編制的角度去評價政府成本顯得有失公允。因此，本書將會淡化成本這一指標，只會根據各個案例的實際對成本進行部分的分析（如廣州個案）。還有，對群眾滿意度的調查，也并非全部運用到4個案例之中，只運用于對深圳、順德和珠海大部制的個案研究之中，而沒有運用于對廣州的大部制改革的跟蹤研究之中，因為，適應“大城管”的需要，廣州改革的重點主要是在對政府內部職能進行重組上，而不是面向群眾服務的領域。此外，上述四個維度只是一個大致的評估框架，在實際的研究和本書撰寫的過程中，作者并沒有僵化地一一對照它們對大部制改革的效果進行評價，而是根據案例的實際情況靈活掌握評價標準和構建篇章結構。

最后，在評價了大部制改革的效果后，本書對改革目標的實現程度進行了分析，并著重分析存在的問題，如大部制改革是否很好地回應了政府與市場、政府與社會之間的關系，還對制約改革的其他因素進行了分析，進而提出今后改革的方向和進路。

本書的分析思路和框架如圖1-3所示。

二 研究方法

本書采用案例研究方法，分別對4個改革的典型案例進行了深入探討。除了利用已有文獻［包括期刊、新聞報道、政府文件（含公報）、工作總結、統計年鑒等］外，還利用訪談和問卷調查獲取了豐富的第一手材料。訪談的對象主要是一些熟悉大部制改革的政府官員和社會人士，問卷調查的對象主要是那些到過政府部門辦理業務的企業員工和個人。對這些資料的處理方法包括分類、歸納、推理、描述性統計分析等。