第二節 自我約束管理

根據現代大學的理念，一所大學要想實現自我約束管理的目標，必須做到章程至上、權利保障、權力制約、正當程序等。

一 章程至上

17世紀英國政治家約翰·彌爾頓確立了一個大前提，即法律永遠是社會最高的權威。他說，除了野蠻人以外，法律總是比其他東西更神圣。因此，國王是絕對不能高于法律的。假如一個國王不受法律的約束，可以得到寬容、為所欲為，那么他的權限就會遠遠超越君權的范圍，就會利用法律把人當作牲畜來統治，人民將淪為最卑賤的奴隸。反之，如果國王能讓自己受到法律的限制，他們的政府就不會像現在這樣殘暴脆弱，動蕩不寧，并充滿憂慮。他們的政府將是鞏固、和平而又持久的。國王應當遵守法律，如果不遵守的話那又該怎么辦呢？彌爾頓的態度很明確，人民有權用懲治其他人的同一法律來懲治國王。與國家相類的，一所大學章程應該具有最高的權威，任何人都不能超越于章程之上。

事實上，判斷一所大學是不是法治大學的一個簡單的標準就是看章程在這所大學是否具有最高的權威。章程與理事、董事、校長、管理人員的地位哪個更高？如果是前者高于后者，便是一個法治大學；如果是后者高于前者，便是一個人治大學。幾年前，時任英國首相布萊爾為一個他認為品學兼優卻被劍橋大學宣布落選的學生求情，遭到劍橋大學的拒絕。拒絕的理由是根據劍橋大學的章程，學生是否被錄取應由學校自主決定而非受外界干擾。令我們不可思議的是，一所大學敢于公開拒絕本國首相的要求，顯然，它是一所名副其實的法治大學。

深受兩千多年封建人治社會的影響，中國長期以來一直存在著個人或某些組織的權威高于法律的現象。改革開放，特別是依法治國方略確立以來，這種情況雖已發生重大改觀，但現有的憲法和法律得不到嚴格的執行和遵守，仍是我國實施依法治國方略的主要障礙。我們應當清醒地認識到，要在廣大黨員干部和國家機關工作人員中徹底消除幾千年封建主義傳統遺留下來的家長制思想、專制主義思想、等級特權思想和人治主義思想的“毒瘤”，絕非在短期內可以完成，而是要經過長期艱苦的努力。當下維護憲法和法律的權威亟須從以下幾個方面著力：一是要切實維護國家法制的統一。堅決清理一些從地方、部門利益出發，違反法治理念的地方立法及“土政策”“土辦法”。二是要突出強調政法部門主要領導嚴格依法辦事。長期以來，權力過分集中于個人，導致了很多違背法治原則的冤假錯案的發生。三是政法部門的黨組織必須切實嚴格遵守黨章規定的“黨組織必須在憲法和法律范圍內活動”的要求，切實貫徹科學執政、民主執政、依法執政的理念。

倡導章程至上是指章程具有至高無上的權威，而非指“章程萬能”；是指遵守章程，而不是指章程的作用。章程至上也并非指章程亙古不變，不能修改，而是指在一所大學內章程在依法定程序修改之前，任何組織或個人都必須無條件遵守。

二 權利保障

法國資產階級革命領袖羅伯斯庇爾指出，一切法律的制定都應當以保障人權為己任。賦予政府必要的力量以使公民永遠遵循公民的權利，并使政府永遠不侵害這種權利，是擺在立法者面前的雙重任務。法律本身對人權抱何種態度則是區別法律正義與否或有效與否的標志。美國《獨立宣言》起草人杰弗遜的政治法律思想中，非常強調憲法和法律對人權的保障以及《人權法案》的重要作用。其提出，人人有生命、自由和追求幸福的權利。為了取得這些權利，人類才在他們之間建立政府，而政府之正當權力是從被統治者的同意中產生出來的；任何形式的政府，當他對于這些目的有損害時，人民便有權利將它改變或廢除，以建立一個新政府，新政府所依據的原則和用以組織其權力的方式，必須使人民認為這樣才最有可能獲得他們的安全和幸福。

美國《人權法案》規定，美國國會不得制定下列法律：“建立宗教或禁止宗教自由，消減人民言論或出版自由；消減人民和平集會及向政府請愿申冤之權利（第1條）”，“紀律嚴明之民兵乃保障自由州安全之所需，人民保有及佩帶武器之權不得侵犯（第2條）”，“在和平時期，未經戶主之許可不得駐扎軍人于民房；在戰爭期間非以法律規定之方式亦不準許（第3條）”，“人民之人身、住房、文件與財產、不受無理搜查與剝奪之權利不得侵犯，且非依據宣誓和代誓宣告證明之一定理由，并不列所搜查之地點與所須扣押之個人與物品者外，不得頒發拘捕扣押狀（第4條）”，“非經大陪審團提出公訴或告發，不得使任何人接受死罪或有辱聲明之罪行之控告；不得使任何人因同一罪行處于兩次生命或身體的危境；不得在刑事案件中強迫犯人做出不利于本人之證詞；未經相應法律，不得剝奪任何人之生命、自由或財產；非有恰當補償，私人財產不得充公（第5條）”，“在一起刑事訴訟中被告有權在發生罪案知州或者經法庭確定發生罪案之區域中由公正陪審團予以迅速及公開之審判，并被告知受控之案情性質與原因；與原告證人對質；將取得有利于他的證人列為必要程序，并取得辯護律師的協助（第6條）。”可以看出，美國《人權法案》對公民權利的保障，既包括人身權和財產權，又涵蓋實體法和程序法，為公民人權的保障構建了一道安全的“防護網”。

黨的十屆全國人大二次會議通過的憲法修正案第一次把國家尊重和保障人權正式寫入憲法，這對于我國人權事業的發展無疑具有里程碑式的意義。中國首次以憲法的規范形式向中國人民、世界人民做出莊嚴承諾：中國尊重和保障人權。人權是人以其自然屬性和社會本質所應當享有的權利。憲法和法律上的種種權利，就是人權，即每個人都應當享有的權利的法律化。一國人權的有效保障既需要公法的保護，也需要私法（主要是民法）的保護。公法主要是規范立法、行政、司法等國家機關內部的權力關系，規范國家機關的職責同公民的權利義務之間的關系。國家權力是保障人權的手段，是為人民謀利益的，其本身不是目的。因此，法律的根本目的在于保障人權。在我國過去相當長的一段時間，“人權”被看作是專屬資本主義的產物，人們對“人權”敬而遠之。隨著改革開放的不斷深入，我們逐漸接納了“人權”的概念，認識到“人權”既不是資本主義的專利，也不是我們的禁區，中國應該有自己的人權保障事業。

“人權”概念涉及生存權、發展權、經濟和文化權利等，人權概念在大學的具體化就是教師、學生的學術自主和自由權利、學習權利等。法治大學的根本理念要以保障教師和學生的權利為己任和依歸。

三 權力制約

法國啟蒙思想家孟德斯鳩講道：“政治自由只有在那些國家權力不被濫用的地方才存在，但是一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止。因此，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”為了保護公民的權利和自由，一個國家必須采取分權與制衡。其寫道：“當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機關之手，自由便不復存在了；因為人們將害怕這個國王或議會制定暴虐的法律，并暴虐地執行這些法律。如果司法權同立法權合二為一，則將對公民的生命和自由施行專斷的力量，因為法官就是立法者。如果司法權同行政權合二為一，法官便將握有壓迫者的力量。如果同一個人或者是由重要人物、貴族或平民組成的同一個機關行使這三種權力，即制定法律權、執行公共決議權和裁判私人犯罪或爭訟權，則一切便都完了。”

由于受意識形態的影響，我國一直不贊同實行“三權分立”，認為“三權分立”是專屬資本主義的憲政體制，相互掣肘、效率低下。我國實行的是人民民主專政，一切權力屬于人民，不可分割。所以，我國不實行“三權分立”，實行的是“權力分工”。人大實行立法權、任免權；政府實行行政權、執法權；檢察院、法院實行檢察權、司法權。事實上，無論是權力的分立，還是權力的分工，其目的是一致的，就是形成權力制約的格局，防止權力過于集中，濫用權力侵犯公民的權利和自由。根據現代民主原則的要求，建立起分權與分工、權力相互制約的國家權力機構體系，是現代民主法治國家的一個重要標志。權力不受制約必然產生腐敗。在我國這一鐵的規律經受了很多教訓的驗證，毋庸置疑，有權必有責、有權必監督、違法必追責已經在黨內外、高層與基層間取得廣泛共識。要防止國家權力濫用和權錢交易等腐敗現象發生，現階段必須構建權力制約監督的長效體制機制。

在一所大學內部，必須構建權力制約的運行機制。一是通過章程制度制約行政權力。即運用章程和制度對行政人員的權力、權限、職責、義務做出明確界定，對不同部門之間的權力關系做出界定，對權力行使的程序予以規范。以往我們的立法存在著語言抽象、模糊不清的缺陷，一味強調運用權力的管理功能，忽略了制約權力的規范功能。二是權力之間的制約。既包括橫向的權力制約，即學術權力與行政權力的制約，又包括縱向之間的權力制約，即學校與所屬院系之間的權力制約。三是以教師權利制約行政權力。主要指教師通過教代會制約行政權力，保障行政權力運行的科學性和合法性。四是以學生權利制約行政權力。主要是通過學生會等自治組織參與大學管理，最終使大學走向良治軌道。

四 正當程序

法律的正當程序（Due process of Law），通常又譯為“正當法律程序”或“正當程序”。它作為一條重要的法治觀念與憲法原則，起源于英國的“自然正義”，發展在美國，現已成為全球公認的法治原則。注重程序公正日益成為現代法治國家共同的價值取向。在我國，由于受“重實體輕程序”觀念的影響，同時缺乏自然法的理念基礎，程序意識相對落后，遵循正當程序的理念與做法才剛剛起步。

正當法律程序有兩個基本功能：一是防止公權力濫用，遏制腐敗；二是保障人權，保護公民、法人和其他組織的合法權益不受公權力主體濫用權力、恣意行為的侵犯。正當法律程序起始于“自然正義”。“自然正義”的概念已存在了幾個世紀，其主要含義可歸結為兩個規則：其一，任何人不得自己做自己的法官；其二，任何人在受到公權力不利行為的影響（特別是刑事處罰或其他制裁）時，有獲得告知、說明理由和提出申辯的權利。根據第一個規則，法庭的判決或其他公共機構的決定如果有與相應判決、決定有利害關系的人或其他有成見、有偏見的人參與，該判決或決定即無效；根據第二個規則，法庭的判決或政府的行政行為在做出時如果沒有預先為受到相應判決或行為不利影響的人提供辯護和異議的機會，該判決或決定亦無效。之后，正當法律程序在實踐中的運用越來越廣泛，遠遠超越了這兩項規則，如罪刑法定、無罪推定、法不溯及既往、無事前公正補償不得征收私人財產、實施行政行為必須先取證后裁決等。在現代，正當法律程序不僅是程序性的，而且是實質性的。實質性的正當法律程序強調立法本身的公平正義，非正義的法為非法。同時，實質性的正當法律程序特別強調執法公正。

正當法律程序早期主要適用于刑事處罰領域或與刑事處罰有關的事項，如拘留、搜查、逮捕、起訴、審訊、監禁等。但后來適用范圍越來越擴大，不僅適用于司法或準司法行為，而且也適用于行政行為和其他各種公權力行為，如罰款、沒收、吊銷證照等行政處罰，查封、扣押、凍結等行政強制，土地、自然資源和其他財產的征收、征用，稅費征繳、行政許可、審批以及行政確認、行政裁決、行政給付，乃至人事管理中的拒絕錄用、辭退、開除和其他行政處分。

正當法律程序最初的主要形式和途徑是告知、說明理由、聽取申辯和公職人員在與所處理事務有利害關系時回避。但20世紀中期以后，公開、透明、公眾參與在正當法律程序中越來越占有重要地位。美國于1967年制定《信息自由法》，隨后制定《陽光下的政府法》，此兩法之后均歸入1946年制定的《行政程序法》，作為正當法律程序的組成部分。歐盟和歐盟的許多成員國（如德國、意大利、英國、法國、荷蘭、丹麥、芬蘭），以及日本、韓國、印度、澳大利亞和中國臺灣、香港地區等近50個國家和地區都在20世紀60年代以后或21世紀初陸續制定了《信息公開法》和與美國“陽光法”類似的透明政府法。在沒有制定專門《信息公開法》和透明政府法的許多國家，則在其《行政程序法典》中專門規定了政務信息公開和公眾參與制度。可見，公開、透明、公眾參與已構成了現代正當法律程序基本的，甚至是不可或缺的內容。

法律是一種普遍性的規范系統，因此必須具有確定性以排除恣意妄為。法律的確定性意味著法律規定了一定行為與一定后果之間的穩定的因果關系，使相互行為可以預計與控制，從而獲得社會生活的安全感。因此，正當法律程序具有以下特征。

（1）中立性。正當法律程序在于確保各方參與者受到裁判者平等的對待：與程序法律結果有牽連的人不能成為程序主持者；作為程序主持者與接受程序法律結果的法律主體任何一方不得有利益或其他方面的聯系。

（2）排他性。排除任何單位部門領導或其他人員的外部干預，法律程序是法律結果唯一的決定過程。

（3）可操作性。程序在于為法律行為提供明確的指引。程序法律規范要符合法律規范的構成要件，要有明確、具體、相互銜接而非抽象的行為模式、違反法定程序的法律后果的規定。

（4）平等性。程序要求雙方都有被告知和聽取陳述意見的機會。平等參與不僅有助于選出合格的領導、制定高質量的法律、調查案件的事實真相，更可以體現對人的主體性與尊嚴的重視。

（5）公開性。程序法律必須公布，這是程序法治的要求。對程序法律主體而言，公開的程序規則的存在是他們規劃行為、預見結果的依據；程序法律對程序過程本身的透明度提出明確要求，即法律程序諸要素需被公眾知曉。

我國傳統上把高校對學生學歷、學位證書的授予以及對教師的職稱評定被作學術自由的領地。學位委員會給學生授予相應的學業證明、職稱評審委員批準教師申報的職稱只是根據一定的學術標準，沒有一套嚴格的法定程序。不批準當事人的申請事項時，一般不說明理由。無論通過與否，當事人基本上對審批的結果持默認態度。隨著人們維權意識的提高，尤其是隨著轟動全國的“劉燕文訴北京大學不授予學歷、學位”案的審理，以往免于法律審查、司法干預的學歷、學位、職稱評定事項越來越受到法律的監督。我們認為，如果校學位委員會在不授予劉燕文博士學位的同時，能給出一個正式的說明理由書，讓其明白自己的論文缺陷之所在，讓其從理性上認識到論文為何沒有通過，有一個心理上的接受過程，恐怕就不會走到由法院判決是否授予博士學位的地步。

我國《行政處罰法》第31條規定：“行政機關在做出行政處罰決定之前，應當告知當事人行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。”《行政處罰法》第32條規定：“當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。行政機關不得因當事人的申辯而加重處罰。”由此可以看出，行政機關在給予當事人行政處罰決定時，必須告知當事人行政處罰決定的事實、理由、依據以及當事人具有發表意見和陳述申辯的權利，否則將導致行政處罰的程序違法，行政機關所做出的行政決定無效。舉輕以明重，可想而知，當學位委員會或職稱評審委員會否決一個學生的學位論文或一個教師的職稱申報時，其對被否決的學生或教師的權益影響遠遠會超過一般行政處罰對當事人給予的警告或罰款的行政處罰決定。所以，當校學術委員會否決一篇博士學位論文時，理應聽取申請人的意見和申辯。