第三節(jié) 學術(shù)行政平衡

原教育部長周濟在第三屆中外校長論壇上的演講中指出：追求大學學術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的平衡和諧是現(xiàn)代大學制度的主要特征。大學的“去行政化”之所以成為社會各界的熱議話題，原因在于當下我國大學制度運行邏輯明顯呈現(xiàn)政治化、官僚化的特征。有學者甚至認為，我國的大學已成為一個地道的“權(quán)力場”。在大學校園里，“官本位”盛行、學術(shù)地位衰落，已成為司空見慣的現(xiàn)象。顯然，大學的政治化與大學自治的理念與精神格格不入，學界集體呼吁應(yīng)歸還大學本來的地位，讓大學成為學術(shù)自由的殿堂。在此背景下，如何重構(gòu)高校的治理結(jié)構(gòu)，形成學術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力平衡運行機制就成了一個重要的現(xiàn)實問題。

一 研究現(xiàn)狀

關(guān)于高校行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力關(guān)系研究，在國內(nèi)外學界都不是一個新命題。區(qū)別在于，國外學界一般不把大學的權(quán)力切割為行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力，不把行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力建構(gòu)為一個對立的范疇，他們更多的是把大學的權(quán)力看作一個整體，在行使權(quán)力的過程中強調(diào)教師、學生、行政管理人員等多元主體的民主協(xié)商與權(quán)力制衡。國內(nèi)有學者簡單地把行政權(quán)力界定為管理行政事務(wù)的權(quán)力，把學術(shù)權(quán)力界定為管理學術(shù)事務(wù)的權(quán)力。提出我國高校權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本原則應(yīng)該是：第一，行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力適當分離的原則；第二，權(quán)力中心適當下移的原則；權(quán)力適當分散的原則。提出解決行政權(quán)力泛化的措施：一是通過法制途徑，充分發(fā)揮高校的自主辦學權(quán)；二是廢除大學行政級別，用職業(yè)化、少而精的原則建設(shè)教育管理隊伍，精簡機構(gòu)；三是努力完善黨委領(lǐng)導下的校長負責制，用權(quán)力分散消解權(quán)力壟斷，明確黨政權(quán)力的職責及協(xié)調(diào)好兩者的關(guān)系，適當下放和分散部分管理權(quán)力；四是民主管理，依法辦學，專家治校，充分發(fā)揮學術(shù)權(quán)力在辦學中的作用。

通過研究我國現(xiàn)有關(guān)于高校行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力的文獻，可以看出，目前我國學界對該問題的研究仍停留在經(jīng)驗觀察的層面，把高校存在從校長-院長（系主任）-行政管理人員-教師、學生自上而下的行政管理系統(tǒng)和從學生、教師-教授-學術(shù)委員會自下而上的學術(shù)管理系統(tǒng)進行簡單的分類，賦予這兩個系統(tǒng)以行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力的稱謂。想當然地提出，高校的行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力應(yīng)當保持分立與平衡。基于這兩個范疇，學術(shù)界建構(gòu)了一系列似是而非的觀點：一種觀點認為，應(yīng)當建立高校行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力平衡運行機制；一種觀點認為，高校行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力不是一個對應(yīng)的范疇；一種觀點認為，高校行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力之爭本身就是一個“假問題”。我們認為，只有弄清大學的使命，才能真正廓清高校行政和學術(shù)權(quán)力各自的地位和作用。

二 大學的使命

關(guān)于大學的定義、功能、地位和使命，古今中外的學者給出了近百種定義。國外早期強調(diào)大學是研究高深學問的場所和培養(yǎng)人才的搖籃，當下把教學、科研和社會服務(wù)看作現(xiàn)代大學的三項職能。清華大學原校長梅貽琦講道：“大學的目的是育人，而非制器。”還有學者講道：“大學是大師之謂也，而非大樓之謂也。”縱觀學者給大學的定義，盡管表述和側(cè)重點略有不同，但對大學的基本認識是共同的：一是主體方面，都把教師和學生看作大學的基本主體；二是內(nèi)容方面，都把教師和學生的知識交互活動看作大學的基本內(nèi)容；三是目的方面，都把大學看作是探求規(guī)律、追求真理、服務(wù)社會的組織。正如有學者所言：大學無論怎樣變化，有兩個原則是亙古不變的：一是大學對外應(yīng)該是高度自治的；二是大學對內(nèi)應(yīng)該是高度民主的。我們不難看出，大學的使命在于教師傳授給學生新穎的、符合自身境遇的思想來喚起他們的自我意識。學生在大學里不僅要學習知識，更要從教師的教誨中學習研究事物的態(tài)度，培養(yǎng)影響一生的科學思維方式。大學生要具有自我負責的觀念，并帶有批判精神從事學習，因而擁有學習的自由；而大學教師則是以傳播科學真理為己任，因此他們又從事教學和科研。學習自由、教學自由和科研自由被合稱為學術(shù)自由。我們可以簡單地認為，大學是教師和學生自由地創(chuàng)造知識的場所。大學的主體是教師和學生，大學的靈魂是學術(shù)自由。

三 機制構(gòu)建

行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力的運行機制的構(gòu)建，實質(zhì)是現(xiàn)代大學治理的核心問題。大學治理依靠大學制度的依據(jù)和規(guī)范，而大學章程或大學法類似于國家的憲法或公司的章程，是大學制度的“憲法性文件”。行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力設(shè)計配置是大學章程或大學法的主要結(jié)構(gòu)和內(nèi)容。國外多數(shù)國家都把大學章程或大學法歸屬憲法與行政法的范疇，憲法與行政法的要義在于限制國家行政權(quán)力，保障公民權(quán)利。實質(zhì)上高校學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系類似于人權(quán)與國家行政權(quán)的關(guān)系。國家行政權(quán)存在的目的在于提供行政服務(wù)，其本身并不是目的，而只是服務(wù)于人權(quán)的工具價值。人權(quán)是人之為人固有的權(quán)利，其不是來自上帝的恩賜或國家的賦予，其本身就是一種目的。人權(quán)與國家行政權(quán)的關(guān)系就是一種目的與工具的關(guān)系。上文已經(jīng)揭示，高校的學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力間的關(guān)系是一種目的與工具的關(guān)系。由此我們可以運用行政法控制公權(quán)，保障人權(quán)的基本理論建構(gòu)高校行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的關(guān)系。

（一）指導思想

為了保障大學學術(shù)自由的生命、授予大學教師和學生享有學術(shù)的自主權(quán)力，學術(shù)權(quán)力只受科學規(guī)律、學科命令、學術(shù)道德等學術(shù)規(guī)范本身的限制，不受行政權(quán)力和其他外在因素的制約。行政權(quán)力是處理大學行政事務(wù)的權(quán)力，其服從和服務(wù)于學術(shù)權(quán)力，根據(jù)學術(shù)權(quán)力的要求，提供相應(yīng)的行政服務(wù)。

然而，現(xiàn)實中大學的行政權(quán)力往往占據(jù)主動地位，侵占學術(shù)權(quán)力，分配學術(shù)資源。現(xiàn)代大學制度必須限制行政權(quán)力，保障學術(shù)權(quán)力。

（二）理論基礎(chǔ)：行政控權(quán)

控權(quán)論說源起于英、美國家，該理論從行政法“行政權(quán)與公民權(quán)”這對矛盾中的公民個人權(quán)利出發(fā)，認為行政法的核心問題是控制行政權(quán)力。行政法本質(zhì)上是一種控權(quán)法。控權(quán)論說的代表人物當推19世紀英國著名憲法學家戴雪。戴雪等人認為，政府應(yīng)嚴格受普通法和普通法院控制，不能有任何特權(quán)。控權(quán)論的基本觀點是：（1）行政法的宗旨和作用在于最大限度地保障個人的自由權(quán)利。王名揚教授在其所著的《美國行政法》和《英國行政法》中指出，很多美國學者認為行政法的目的是約束行政機關(guān)的權(quán)力，保障私人的權(quán)利；英國行政法法治原則的重要要求是，政府守法、尊重公民自由和權(quán)利。（2）行政法最主要的內(nèi)容是獨立的司法權(quán)對行政行為予以司法審查，從而達到其最大可能地限制和控制行政權(quán)的目的。蓋爾霍恩和博耶認為，在美國社會，行政法的任務(wù)就是控制和限制政府權(quán)力。（3）控權(quán)論強調(diào)依法行政原則，主張嚴格限制行政機關(guān)自由裁量權(quán)，無法律即、無行政。英國著名憲法學家戴雪指出，法治的首要含義是，與專斷權(quán)力相比，正式的法律具有絕對的至高性和主導性，排除政府中任何形式的專斷的、特權(quán)的，或?qū)挿旱淖杂刹昧繖?quán)存在。英國公民受法律，而且只受法律的管理；我們中的每個人可以因觸犯法律而受處罰，但不能因別的事情受處罰。（4）控權(quán)論認為，行政法的手段主要有兩個：一是司法審查；二是行政程序。美國著名行政法學權(quán)威戴維斯教授指出，“行政法是有關(guān)行政機關(guān)和程序的法律，其中特別包括對行政行為進行司法審查的法律。”

（三）制度構(gòu)建

對大學行政權(quán)力的控制包括對行政權(quán)力事中控制的程序控制和事后控制的司法控制。

1．程序控制

關(guān)于“程序”的概念，學界給出了很多種定義，有人稱為“事情進行的先后次序”，有人稱為“按時間先后或依次安排的工作步驟”。英語與“程序”相近的詞有“procedure”，是指事物的過程、步驟、做法、手續(xù)。“程序”一詞在日語里稱為“手續(xù)”，主要是指事物進行的順序、方法、經(jīng)過、處置、線索等。但仔細看來，所有關(guān)于程序的定義大致相同，都強調(diào)程序是一種過程、步驟，是對時間和空間的限制。有學者認為，它是行為的一個側(cè)面，與行為緊密聯(lián)系在一起，指行為從起始到終結(jié)的長短不等的過程，其構(gòu)成不外是行為的方式和行為的步驟。有學者把程序看作事物進展過程中的先后次序。盡管世界上的事物千變?nèi)f化，但它們都遵循著一定的規(guī)則，在有序狀態(tài)中實現(xiàn)事物的運動變化。程序具有行為規(guī)則性、過程連續(xù)性和結(jié)果可預測性之特點。英國學者韋德認為：“程序不是次要的事情。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷的急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍。”

從法律學的角度來看，所謂法律程序一般應(yīng)指按照一定的順序方式和手續(xù)來做出決定的相互關(guān)系。其普遍形態(tài)是按照某種標準和條件整理爭論點、公平地聽取各方意見，在使當事人理解和認可的情況下做出決定。法律程序是法律秩序產(chǎn)生和維系的基礎(chǔ)之一。法律秩序的存在必然是國家借助法律程序和技術(shù)進行社會控制的結(jié)果。“紙面上”的實體法律規(guī)范，無論對社會關(guān)系進行了多么細化的規(guī)定，如果不經(jīng)過一定的程序運作，是不可能在社會生活中起到現(xiàn)實的調(diào)控作用的。如果說法律規(guī)范賦予法律秩序以生命，那么法律程序給了法律秩序以行動。法治社會的法律實現(xiàn)必須依賴程序進行，且必須是正當程序。然而法律程序并非只能依賴于其實體內(nèi)容，它有著很強的相對獨立性。法律程序來源于漫長的法律實踐歷史過程。人們在法律實踐生活中對同類或同樣的行為程序不斷改進、選擇以使之達到高度抽象、富于效率、公正合理的標準。演變至今天，法律程序在很大程度上已和它的實體內(nèi)容脫節(jié)，成為更近似于純粹技術(shù)性的操作手段，它更著重于程序本身的科學性、效率性、合理性。

（1）權(quán)力制衡程序

權(quán)力制衡理論的經(jīng)典創(chuàng)始人當屬法儒孟德斯鳩，其名著《論法的精神》詳細闡述了對后來西方國家，尤其是美國的權(quán)力制衡理論。其認為，擁有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條亙古不變的真理。擁有權(quán)力的人在行使權(quán)力時往往在到達權(quán)力的界限時才休止。絕對的權(quán)力無疑會導致絕對的腐敗。所以，為了保證人民的自由不受侵犯，一國政府的權(quán)力必須分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，三種權(quán)力相互制約，方能達到平衡。其嚴重警告，若一個人或政黨組織同時擁有立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，那么這個國家的人民便不再擁有自由。西方各國憲政設(shè)計的具體模式雖然存有差別，但在權(quán)力制衡方面他們殊途同歸。我國是一黨執(zhí)政，因受意識形態(tài)的制約，官方甚至有些學者強烈排斥“三權(quán)分立”，把它看作專屬資本主義國家的“妖魔鬼怪”。反對分權(quán)制衡的哲學基礎(chǔ)無疑是堅持“人性善”的立場，強調(diào)靠教化執(zhí)政者“全心全意為人民”的高尚品德即可達到資本主義國家權(quán)力制衡的效果。但改革開放以來，中國一些高官尤其是省、市、縣或國家機關(guān)、國企的“一把手”甚至大學校長因腐敗專權(quán)紛紛落馬的現(xiàn)象時有發(fā)生。盡管黨和國家反腐敗的決心堅定不移，各式各樣的黨風教育層出不窮，但始終未找到治理腐敗的要領(lǐng)。導致腐敗的原因除了一些官員的道德品質(zhì)淪喪外，我們認為一個最主要的原因是對當權(quán)者的權(quán)力缺少監(jiān)督制約。

高校學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力運行邏輯不同。前者大多數(shù)情況下體現(xiàn)為一種學術(shù)人員集體決策的方式，實行學術(shù)人員的集體負責制；后者常常體現(xiàn)為一種校長（院長）個人決策的首長負責制。當下中國高校位高權(quán)重的行政人員往往身兼學術(shù)職務(wù)，而不具有行政職務(wù)的純粹學術(shù)人員在行使學術(shù)權(quán)力時往往被行政權(quán)力所稀釋或擠壓，學術(shù)權(quán)力往往異化為一種高校行政領(lǐng)導推行自己意志行使行政權(quán)力的幌子。所以，在建構(gòu)大學章程或大學法等現(xiàn)代大學制度時，必須強調(diào)學術(shù)權(quán)力對行政權(quán)力的制衡，學術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力的主體互不兼任，真正實現(xiàn)學術(shù)權(quán)力對行政權(quán)力的制衡。

（2）民主協(xié)商程序

正式提出協(xié)商民主理論當屬德國當代著名哲學家哈貝馬斯。他撰寫的《交往行為理論》（包括第一卷與第二卷）以及21世紀我國翻譯出版的《事實與規(guī)范之間》和《包容他者》，使協(xié)商民主建立在深厚的理論基礎(chǔ)之上。正如西方學者所評價的那樣：正是由于哈貝馬斯的影響，圍繞偏好轉(zhuǎn)換而不僅僅是聚合的民主觀念，已經(jīng)成為民主理論的主要觀點。這種發(fā)展意味著一種復興而不是創(chuàng)新。協(xié)商民主觀念及其實踐像民主本身一樣古老。其實，在古典民主中，如古希臘的城邦民主制、古羅馬共和國的民主制都可以找到協(xié)商民主的源頭。在雅典的公民大會上，與會者權(quán)利平等，人人均可在大會發(fā)言，決定問題大都采用投票方式，但有時也采取協(xié)商方式。近現(xiàn)代以來，尤其是當今世界，協(xié)商民主已成為民主的重要實現(xiàn)形式，各種類型的協(xié)商比比皆是。

我們國家沒有大學法，只有《高等教育法》，但關(guān)于高校的治理結(jié)構(gòu)與管理體制在該法中規(guī)定得比較混亂。在行政權(quán)力方面，一方面規(guī)定高等學校的校長是高等學校的法定代表人，另一方面又規(guī)定高校實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制。高校究竟是黨委書記“一把手”還是校長“一把手”，常成為公眾討論的話題，討論的結(jié)果是“誰強勢誰是一把手”。在學術(shù)權(quán)力方面，盡管《高等教育法》第42條規(guī)定了“高等學校設(shè)立學術(shù)委員會，審議學科、專業(yè)的設(shè)置，教學、科學計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關(guān)學術(shù)事項”，但在實際的學術(shù)決策過程中，學術(shù)決策往往被行政決策所代替或架空。如果說以教授為主體的學術(shù)權(quán)力的行使者在高校并未得到應(yīng)有的尊重的話，那么普通教師和學生在當下我國高校治理結(jié)構(gòu)中簡直成了被遺忘的角色。《高等教育法》只賦予以教師為主體的教職工代表大會民主監(jiān)督的權(quán)利，而沒有賦予教師參與決策的權(quán)利，這不符合法人治理結(jié)構(gòu)的要求。高校學生作為學校的主體僅僅成為被管制的對象，在大學章程中根本找不到學生參與決策的條文，看到的更多的是在高校如何管理學生學籍、考試、處分、申訴等行政規(guī)定。不難看出，目前我國高校的治理結(jié)構(gòu)顯然是行政權(quán)力的“一枝獨秀”。這無疑有悖于現(xiàn)代大學治理結(jié)構(gòu)的多元主體、協(xié)商民主的理念。

在高等教育法的修訂或大學章程制定的過程中，必須凸顯學術(shù)決策的重要地位。因為高校幾乎所有的決策都與學術(shù)密切相關(guān)，這也是高校與其他組織決策不同的地方。高校所有的重大決策必須實行學術(shù)人員、行政人員民主協(xié)商共同決策制度，且學術(shù)人員可以行使學術(shù)否決的權(quán)力。行政決策學術(shù)事務(wù)，學術(shù)人員被動執(zhí)行的狀況必須得到改變。

2．司法控制

盡管行政程序與司法相比，對行政行為的控制具有積極性、主動性、前瞻性、預防性、高效率等特點與優(yōu)勢，但終歸不能取代司法對行政行為的控制。就監(jiān)督行政機關(guān)依法行政而言，行政救濟是事后監(jiān)督，行政程序則是使監(jiān)督前移，屬事前和事中監(jiān)督，防患于未然，避免在行政行為已經(jīng)做出、損失已經(jīng)造成以后再來尋求補救。行政程序自有其優(yōu)于行政救濟之處。但《行政程序法》有關(guān)規(guī)定的落實，仍要依靠行政救濟制度的事后監(jiān)督，大學章程或大學法規(guī)定的有關(guān)程序制度，需要依靠高校行政人員的自覺遵守，而當行政人員違反大學制度的有關(guān)規(guī)定時，就要依靠行政救濟來識別、糾正，行政救濟也自有其優(yōu)于行政程序之處。兩者都需要但不可偏廢。

受“特別權(quán)力關(guān)系理論”的影響，我國一般把高校內(nèi)部的矛盾爭議看作內(nèi)部行政免于司法審查。高校行政人員的決策，即便是教授和其他學術(shù)人員有所不滿，也只能忍氣吞聲，不能向法院提起訴訟。但20世紀60年代以來，開創(chuàng)“特別權(quán)力關(guān)系理論”影響的德國對待高校內(nèi)部的爭議解決途徑有所改變，當高校內(nèi)部的決策如果涉及教師和學生的基本權(quán)益時，可以提起訴訟保護。繼受“特別權(quán)力關(guān)系理論”的日本和我國臺灣地區(qū)也相應(yīng)地做出改變，高校內(nèi)部行政決定涉及教師和學生的基本權(quán)益時，可以向司法機關(guān)提起訴訟。從高校書記、校長的級別由副部級、正廳級到副廳級等配置可以看出，我國把高校看作“準行政機關(guān)”的做法依舊沒有得到太大的改變。校長或其他主要行政人員往往兼任該校學術(shù)委員會的主任，高校決策實質(zhì)上往往是行政決策的“一言堂”，學術(shù)人員的話語權(quán)被大大擠壓。學術(shù)人員面對不符合學術(shù)要求的行政決策，常常束手無策，不能向法院提起訴訟。法國著名思想家托克維爾在《論美國的民主》中寫道：“在美國幾乎所有的政治問題，最終都可以轉(zhuǎn)化為法律問題。”這可以從一個側(cè)面看出，一國法院受理案件類型的多寡與該國法治文明的高低成正比。當下有兩個治國的理念在我國提得最多、最有影響：一個是依法治國；另一個是科教興國。我們沒有理由拒斥法治化解矛盾爭議的途徑，更沒有理由拒斥法治對事關(guān)國家未來興旺發(fā)達的高校管理的裁決。所以，在大學章程、《高等教育法》中可以明確規(guī)定，當高校學術(shù)組織不滿高校的重大行政決策時，經(jīng)過一定的前置復議程序仍不滿行政決策時，可以向法院提起行政訴訟，讓法院成為最終的裁決者。