第四節 可再生能源政策推動理論分析

一 可再生能源政策架構

當技術、市場及其他因素發生變化時，靈活調整政策是很重要的。設計和實施政策的細節是決定一項政策效力和效率的關鍵。透明和持續的政策框架可降低投資風險，促進可再生能源部署和低成本應用的發展。

1．政策推動理論

可再生能源政策推動理論是指，可再生能源開發處于市場失靈的背景下，難以單純依賴市場主導，可再生能源的開發利用離不開政府政策等外力的推動。

政策推動理論的最大特點是重視政府及行政手段在可再生能源開發利用過程中的作用。但政策推動理論并不否認市場的作用，而是強調通過政策的支持，逐步提升可再生能源的市場競爭力，最終將可再生能源市場轉變成以市場機制為主。

政策推動的理論基礎主要有三個方面：一是可再生能源具有環境價值，屬于未來能源消費方向；二是基于市場失靈理論，在可再生能源市場競爭力不足的背景下，需要由看得見的手來矯正，即政府來調節市場機制，彌補市場缺陷，糾正市場失靈；三是可再生能源開發利用能保障能源安全，這也是政策推動的重要依據。

針對可再生能源研究、開發利用、示范和部署的具體政策有助于解決可再生能源競爭力不足的問題。有些政策已被證明對推動可再生能源的開發利用而言是高效可行的。但并沒有一個放之四海皆準的政策。經驗表明，政策有效性取決于各種因素，如技術成熟度、可負擔的資本、集成到現有系統的簡易程度以及地方和國家可再生能源資源基礎等，采用不同的政策或政策組合將會更有效。

2．市場失靈背景下的可再生能源政策選擇

根據市場失靈理論，當市場失靈時，政府應主動出來治理市場的失靈，其手段和政策有微觀的，也有宏觀的。

從宏觀上看，政府政策包括采取財政政策、貨幣政策、人力資源政策、收入政策、科技政策等，宏觀政策的調控可以增加社會公共產品的生產，限制和克服經濟的外部性，制定規則，維護市場秩序，提供信息，創造良好社會經濟環境，減少社會經濟波動。

從微觀上看，政府政策主要包括以下幾個方面。一是價格管制政策。在某些情況下，由供求決定的價格對經濟并不是最有利的。比如在某些生活必需品嚴重短缺時，政府就要根據形勢需要和既定目標，運用行政權力規定并強制執行某些價格。二是消費政策。在現實市場中，消費者的地位一般弱于生產者，這表現為市場行情認識的差異、產品判斷的差異和市場行為的差異，因此市場優勢一般在賣者手中。政府要通過各種政策，如商品質量政策、商品宣傳政策、限制消費政策、生產者素質政策等對消費者進行保護。同時消費不僅僅是個人問題，也是整個社會的問題。政府對消費外在化進行一定干預，既尊重了個人消費自由，又維護了社會整體利益。三是產業政策。廠商的生產和整個社會利益既有一致的一面，又有矛盾的一面。政府有必要通過生產限制、反壟斷、民主化等產業政策手段來協調、干預、引導產業的形成和發展。四是分配政策。政府通過稅收政策和社會福利政策，正確處理公平和效率的關系，向社會成員提供最低生活保障，向貧困者提供就業機會，提供醫療、教育援助，從而有利于社會公平目標的實現。

當前，可再生能源開發利用依然處于市場失靈的大背景下，構建可再生能源開發利用政策體系需要從價格、消費、產業、分配等角度著手。由于科技創新是降低可再生能源開發成本的重要手段，因此，需要特別重視科技政策體系的建構。

3．可再生能源政策架構

可再生能源政策主要包括科技創新與發展政策、上網電價補貼政策、可再生能源配額制和固定電價制、可再生能源義務、強制性市場份額、集中招標或投標、投資稅收抵免等。其中，配額制和固定電價制度是國際上有關可再生能源發展的兩種主要制度。

可再生能源支持政策涵蓋了電力、供熱（采暖）與制冷、交通等各個領域，其中絕大多數支持政策集中在發電行業。發電支持政策主要包括上網電價、可再生能源配額制、凈計量電價、財政稅收支持政策以及綠色電力價格等，其中上網電價與配額制應用最為普遍。

可再生能源政策架構參見圖2-8。

4．可再生能源配額制

可再生能源配額制（Renewable Portfolio Standard，RPS）是一個國家或者地區政府用法律形式對可再生能源發電的市場份額做出強制性規定，要求在總電力中必須有固定比例的電力來自可再生能源。RPS的正式概念最初是由美國風能協會在加利福尼亞公共設施委員會的電力結構重組項目中提出來的。目前國際上已有英國、澳大利亞、荷蘭、意大利、丹麥、日本、德國等一些國家實施了可再生能源配額制。德國采取的主要是固定電價制度；英國的配額和招標系統比較完善；澳大利亞推行的主要是配額制度；丹麥執行的是補貼轉配額制度；荷蘭采取的是綠色電價制度。

從國外配額制政策要素來看，其主要涉及以下幾個方面。其一，配額制政策一定要有一個明確的總量目標，同時需要有配套的針對配額義務主體的目標分配機制。不同國家總量的目標及分配機制不同。其二，從國外配額制實踐來看，在配額制政策實施中承擔責任的主體是電力企業。其三，國外配額制政策成功實施的經驗表明，電力市場運行機制、綠色證書交易機制以及考核機制構成配額制政策實施的運作機制，電力市場運行機制解決了可再生能源開發利用的激勵問題，通過放開終端銷售電價定價權，可再生能源開發利用的高成本能夠分擔給電力消費者；綠色證書交易機制可引導企業以最低成本開發可再生能源；考核機制可以確保配額目標的實現。

配額制度的優勢在于：第一，發展目標明確，既保證了在較長時期內實現可再生能源的量化發展目標，又保證了可再生能源發電的市場需求，增強了投資、開發和設備供應商的信心；第二，綠色證書交易具有靈活、流通性好的優點，營造了公平競爭的市場機制，有利于形成統一市場，促進了地區間的資金與資源交流，使可再生能源資源的開發利用在更大范圍內實現優化；第三，政策的框架結構具有穩定性，政府通過最低程度的行政參與來推動可再生能源目標實現，有利于降低管理成本；第四，配額制體現了可再生能源電力的外部價值，合理解決了其與常規電力的差價分攤問題。

配額制度也有缺陷：一是不能最大限度地開發利用可再生能源。配額相當于設定了可再生能源電力發展的上限，必須不斷地進行調整；二是價格完全取決于市場競爭，有可能使大企業集團處于優勢地位甚至產生壟斷，從而限制和排斥中小投資者進入可再生能源發電市場，不利于長遠發展；三是需要客觀公正的認證、有效的監督以及強有力的懲罰措施和手段，這加大了監管的成本；四是份額標準的確定、可交易的市場體系的建立、處罰標準的制定等都比較復雜，使得制約配額制度施行成功的因素多元化。

美國國家可再生能源實驗室（NREL）公布的一份報告認為，開發商和政策制定者均冒險忽略了后RPS時代。現在是時候來思考RPS時期結束之后，可再生能源將要如何發展了，是時候開始思考相應策略了，因為如果所設想的解決方案中包括任何大規模的公共事業項目開發的話，將基礎設施建設鋪設到位需要很長的時間。

專欄2-4 中國推廣可再生能源發電配額制和綠色證書交易 遏制電網“棄風棄光”

2016年3月3日，國家能源局正式出臺《關于建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》（下文簡稱《意見》），根據全國2020年非化石能源占一次能源消費總量比重達到15%的要求，2020年，除專門的非化石能源生產企業外，各發電企業非水電可再生能源發電量應達到全部發電量的9%。

該比重高于現階段中國非水電可再生能源在整個能源結構中的占比。中國電力企業聯合會統計數據顯示，截至2015年9月底，中國非水電可再生能源累計占比僅為4.1%。

但該配額比重較2012年5月國家能源局發布的意見征求稿中提出的15%，出現大幅縮減。業內人士認為，該結果是電網企業和政府博弈的結果。經濟增速放緩，設定太高的可再生能源開發利用目標，可能會對企業形成太大壓力，有必要適當調整。

各省級行政區域的消納指標不盡相同。其中，甘肅、寧夏、新疆等“棄風棄光”現象最為嚴重的地區，配額指標達到13%，上海、江西等地僅為5%。

可再生能源配額制度是一個國家或地區用法律的形式，強制性規定可再生能源發電在總發電量中所占的比例，并要求電網公司對其全額收購，并對不能滿足配額要求的責任人處以相應懲罰。美國、英國、澳大利亞和日本等國普遍施行該制度。中國在數十年前便已開始討論，直到現在才首次出臺相關政策。

在配額制的基礎上，國家能源局推出綠色證書交易機制，為實現可再生能源發電的綠色價值，提供了市場化的解決辦法。

可再生能源電力綠色證書（下文簡稱“綠證”）是各供（售）電企業完成非水電可再生能源發電比重指標情況的核算憑證。綠證可以像商品一樣在市場上進行交易。

可再生能源發電企業通過銷售綠證獲取價外收益，實現可再生能源電能的綠色價值，并使得可再生能源配額借由綠證實現可交易，解決了配額制度的市場化問題。

國家能源局指出，鼓勵可再生能源電力綠證持有人，按照相關規定參與碳減排交易和節能量交易。但值得關注的是，綠證制度是否真正有效，還取決于配額制能否落實。從這一點上看，《意見》尚存在罰則缺失。

5．可再生能源義務

可再生能源配額制在英國被稱作可再生能源義務（Renewables Obligation, RO），是指給予電力公司的指標、要求它們所發的電力有一定比例來自可再生能源。此一比例由政府確定，通常會逐年上升。這些能源可以來自風能、太陽能、生物質能或者地熱能等。在實行可再生能源比例標準的地方，每使用綠色能源向電網輸送1000千瓦時的電力，就可以獲得一個單位的可再生能源證書。電力公司為了完成政府規定的指標，就需要購買這些證書，直到它們攢下足夠的證書向監察當局證明其滿足了指標。

因為引入了市場機制，可再生能源義務與上網電價補貼政策不同，并不能保證所有可再生能源都能獲取固定價格的政府補貼，而是讓可再生能源依賴市場上證書自由定價?？稍偕茉戳x務的支持者們認為，這種市場機制會帶來良性競爭，提高能源利用的效率，鼓勵創新，最終使可再生能源的成本可以與傳統化石燃料相抗衡。雖然，不同種類的綠色能源之間的競爭可能存在不均衡的現象，但它可以通過具體的比例等方法得到緩解。

在配額制政策下，義務承擔者可以采用兩種方式來完成相應的義務：一是自己建設可再生能源發電設施；二是從其他已經完成了規定配額的電力企業購買其超額完成“義務量”而獲得的綠色證書。這樣，可再生能源發電就可以在兩個市場實現交易：一是電能本身的實物交易；二是綠色證書交易，綠色證書交易制度是保證可再生能源配額制度有效貫徹的配套措施。

電力同業公會則反對可再生能源義務，認為它將導致用戶電價上漲，并引起各州之間的不平等。

6．可再生能源證書

可再生能源證書（Renewable Energy Certificates，RECs）也被稱為綠色標簽、可交易再生能源證書以及歐洲的綠色證書，是一種可以在市場上交易的能源商品。由專門的認證機構給可再生能源產生的每1000千瓦時電力頒發一個專有的號碼證明其有效性。也即是說，1兆瓦電力就是1個單位的證書。由于太陽能光伏具有特殊性，美國還有專門的可再生太陽能證書（Solar Renewable Energy Certificates）。

可再生能源證書代表了使用清潔能源發電給環境帶來的價值，因此，證書可以與其產生的電力本身分開交易。綠色證書是可再生能源比例標準的重要一環，它借用市場機制形成了一項對使用者的補貼，以此鼓勵廣泛應用綠色能源。需要指出的是，與世界性的碳交易不同，綠色證書的市場是一個國內市場，只在實行相應比例標準的地區內交易。

具體而言，每個國家具有資格的可再生能源的種類都不一樣。不過通常，以下幾種能源都可以獲得認可：風能（包括陸上的和離岸發電）、太陽能（包括集熱式太陽能和太陽能光伏）、潮汐能（包括近岸潮汐能和海洋潮汐能）、地熱能、小型水力發電、生物質能（也稱為生物燃料）。

在美國，目前加州、紐約州等規定到某一年全州電力的一定比例必須是可再生能源電力（如加州到2020年要達到33%），這構成了綠色證書的主要消費市場；另外，有很多個人用戶、大公司為了支持清潔能源事業，也愿意花錢購買。在沒有可再生能源比例標準的州，證書通常以較為便宜的價格賣給這些自愿買主。

7．強制性市場份額政策

強制性市場份額政策（Mandatory Market Share，MMS）是旨在促進可再生能源發展的一種新政策。從狹義來看，MMS政策是一個國家或者其中一個地區的政府以強制性手段要求可再生能源發電在總的電力供應中占有一定的市場份額。從廣義來看，MMS政策外延比較寬泛，是一種目標趨向（Target-oriented）政策，包括所有有利于促進可再生能源發電份額擴大的政策，因此是一個促進可再生能源發展的政策體系。

從MMS政策的定義來看，MMS政策有以下明顯特征。一是立法是MMS政策實施的前提和基礎，是實現政策目標的有力保障。MMS政策的實施應基于強制性立法，換句話來說，MMS政策應該具有法律效力，對未完成配額義務的企業實施處罰，這樣才能保障可再生能源目標的實現。二是規定在一定時期內要達到的最低目標（數量或比例）或者規定可再生能源發電必須以一個固定電價被電網收購。目標規定是所有配額制政策的基本表現形式，其目的是通過配額要求保證在一定時期內整個能源市場對可再生能源有一個固定的需求；而強制性收購和價格政策的目的是解決可再生能源發展面臨的上網難和成本較高兩大障礙。三是成熟（完善）的MMS政策應采用市場競爭的方式保證可再生能源的最有效利用和可再生能源資源的有效配置。

從以上基本特征中可以看出，MMS政策的最大作用是把過去主要依靠政府財政支持的政策轉向政府管制下的市場機制，力求通過市場機制以最低的成本開發規定數量的可再生能源電力，從而為大規模發展可再生能源創造市場條件。同時，以可再生能源立法為特征的強制性手段的運用也為政策目標的實現提供了制度保障。通過法律手段將個別企業的清潔電力生產的成本分攤到所有的電力產品中，既保證了傳統能源發電實現外部成本的內部化，又為可再生能源電力與常規化石燃料電力創造了一種公平的市場環境。

從國外經驗來看，一般要借助強制性手段來實現MMS政策目標，具體做法包括：規定可再生能源發電比例（數量）或者價格，人為地為可再生能源設定一個發電市場，采取相應的辦法解決可再生能源發電的上網障礙和轉移較高的發電成本，消除目前尚處于弱勢的可再生能源產業發展所面臨的成本較高和市場容量相對狹小的障礙，迅速提高可再生能源在整個能源消費市場中的比例。

制定和實施MMS政策前應該對相關條件進行綜合考察，主要包括資源條件、技術條件、經濟基礎、政府意愿、政策條件、市場化程度等。

8．上網電價機制

上網電價補貼（Feed-in Tariffs，FITs），也被稱為強制性上網電價補貼、可再生能源回購電價、保護性分類電價制度或者政府電力收購制度，是一項旨在加速推進可再生能源廣泛應用的政策機制。

上網電價機制是政府強制要求電網企業在一定期限內按照一定電價收購電網覆蓋范圍內可再生能源發電量。當今，上網電價制度仍是全球各國在其可再生能源發電領域采用最為廣泛的政策。截至2013年年初，包括中國、德國、西班牙、法國以及美國部分地區在內，全球已有71個國家與28個地區（州）在其可再生能源發電市場實行此制度，其中發展中國家占絕大多數，且此制度在歐盟各國中應用最為普遍。

由于世界各國自身可再生能源的發展水平與階段不同，各國根據國情不斷地調整和完善本國的上網電價定價與調整機制。因此，各國所制定的政策既有共同點，又存在國別差異。

上網電價形式通常包括固定電價和浮動電價。未來，在一國內實施兩種上網電價形式將是可再生能源發電市場的主要發展趨勢。如2012年，德國、西班牙、捷克、斯洛文尼亞等國在可再生能源電力市場實施兩種方式并存的定價方式。

固定電價制度（Fixed-price Systems）也稱強制購電法，是一個以價格為基礎的政策機制。制度規定電網公司有義務以政府定價購買可再生能源發電的全部電量，具有固定電價、強制上網、優先購買、電價分攤等特點。

固定電價制度的優勢在于以下幾點。一是價格固定，能給開發商以價格激勵，價格設定合理能夠促進投資快速增加，適用于產業的初期發展階段。二是電價簡單明了，其管理與操作方便，有利于降低可再生能源項目交易成本；針對不同的可再生能源技術、不同的地區資源制定不同的電價，體現了公平和效率兩個原則，有利于可再生能源的多樣化。三是附加成本計算簡單，附加成本可以通過分攤機制加以解決，減輕電網公司收購可再生能源電量帶來的財務負擔，提高政策實施的可行性。

其弊端表現在：第一，沒有對供電企業可再生能源生產量的要求，使可再生能源的發展目標具有不確定性；第二，沒有充分利用市場機制，不利于最大限度地降低可再生能源價格、優化電源結構和優選電源項目；第三，發展在很大程度上依賴于政府政策的持續性，而不是市場機制，政策可能因人、因事而具有不穩定性。

固定價格制度在美國城市得到了很好的應用，因此，其他一些國家的城市也紛紛借鑒這一政策措施，例如，國外有研究認為，新西蘭的城市也應該實施這一政策，原因是，該政策能實現能源安全、促進產業及就業領域等達到預期、提高能源意識、減少碳排放、減少可再生能源開發利用流程、保障投資安全等。但也面臨一些潛在障礙：市場結構、看不見的益處等。

9．稅收抵免、補貼、退稅

稅收抵免、補貼、退稅等財政支出政策也是國內外可再生能源開發利用常用的政策選項。

稅收抵免（Tax Credit）是指允許納稅人從某種合乎獎勵規定的支出中，以一定比例從其應納稅額中扣除，以減輕其稅負。投資抵免因其性質類似于政府對私人投資的一種補助，故亦稱之為投資津貼。其大概含義是，政府規定凡對可折舊性資產投資者，其可從當年應付公司所得稅稅額中，扣除相當于新投資設備某一比例的稅額，以減輕其稅負，借以促進資本形成并增強經濟增長的潛力。通常，投資抵免是鼓勵投資以刺激經濟復蘇的短期稅收措施。通過稅收抵免可降低可再生能源的開發成本。

補貼（Subsidies）是指一成員方政府或任何公共機構向某些企業提供財政捐助以及對價格或收入進行支持，以直接或間接增加從其領土輸出某種產品或減少向其領土內輸入某種產品，或者對其他成員方利益形成損害的政府性措施。

退稅（Tax Rebate）是指國家按規定對納稅人已納稅款的退還，即國家為鼓勵納稅人從事或擴大某種經濟活動而給予的稅款退還。通常包括出口退稅、再投資退稅、復出口退稅、溢征退稅等多種形式。

稅收抵免的優勢是有助于發展一個有力的服務性產業，降低投資可再生能源的風險，劣勢是不能降低投資成本。補貼、退稅政策的優勢是運行和維持成本低，劣勢是不能降低投資成本。

財稅支持政策在促進可再生能源發展中不可或缺，部分國家對可再生能源技術研發提供資助。但是，可再生能源利用成本顯著下降和國際金融危機的持續產生了兩方面的影響：一方面，一些國家的財稅政策支持力度減弱，如捷克計劃在2014年取消所有的可再生能源補貼；另一方面，部分國家開始對可再生能源技術與設備增加稅負，如2012年保加利亞針對太陽能、風能、水能以及生物質能等發電項目頒布臨時性追溯稅收。

專欄2-5 歐盟宣布逐步取消可再生能源補貼

近年來，作為可再生能源行業標桿的歐盟因其補貼政策遭到不少爭議。2014年4月9日，歐盟委員會發布新規，宣布逐步取消對太陽能、風能、生物質能等可再生能源產業的國家補貼。新規于2014年7月1日正式生效，且自2017年起，所有歐盟成員國都將被強制限制對可再生能源產業進行補貼。

歐盟化石能源相對比較緊缺，為增強可再生能源產業的市場競爭力，降低碳排放，歐盟國家出臺了多種補貼政策對可再生能源予以扶持。歐盟2001年通過立法推廣可再生能源發電，2009年1月通過了新的可再生能源立法，把擴大可再生能源使用指標分配到各國。

歐盟的可再生能源補貼政策在行業發展初期有效提振了投資者和相關企業的信心，不少歐洲企業得益于政策扶持，在風能、生物質能等可再生能源領域掌握著前沿技術，成為行業的佼佼者。

歐盟對可再生能源的重視在全世界起到了示范作用。全球已有50多個國家實施了類似的補貼政策，其中16個是歐盟成員國?？稍偕茉囱a貼政策實施以來取得了如此顯著的成效，歐盟為何又要取消呢？

主要有以下幾點原因。首先，可再生能源補貼增加了相關企業的成本。一些國家強制性向高耗能企業配給可再生能源。如德國允許可再生能源發電企業向消費者和用電企業收取超額成本，因為使用可再生能源發電的成本比化石能源高，允許征收這樣的費用，使得電解鋁、鋼鐵等耗電量大的企業運營成本增加，國際競爭力下降，引起這些企業的不滿。其次，歐洲可再生能源中有相當一部分是生物質能，其采用焚燒農作物秸稈、樹枝的方式發電。隨著企業規模的擴大，秸稈和樹枝不夠燒，便砍伐樹木，這反而達不到環保的目的。最后，可再生能源與化石能源相比，成本較高，技術開發代價較大，起步階段提供補貼可以理解，然而，一旦超出政府自身財力許可，便會給政府帶來沉重的負擔。

基于上述原因，歐盟宣布將逐步減少補貼，直至取消，并開始考慮走市場化道路，使民眾和商業負擔得起可再生能源，寧可以減慢其發展速度為代價。

可再生能源行業的發展肯定會受到影響，而且這種影響是全球性的。主要表現在三個方面。首先，可再生能源發展速度會放緩。其次，取消補貼將使投資者的熱情下降，全世界可再生能源產業的發展進程會受影響。最后，消費者將減少使用可再生能源，轉而使用煤炭、頁巖氣等化石燃料替代可再生能源，從而影響世界低碳產業的發展，而碳排放的增加將對氣候變化產生更大的影響。

未來，歐盟國家將更多地采取價格政策、競爭政策、投資政策、產業政策、金融政策、科研和產業化共同促進、出口鼓勵等市場措施推進可再生能源的健康發展。

從市場角度看，目前歐盟除補貼外，最有效的激勵措施是征收環境稅。此外，提供行業補貼也是一個不錯的辦法。可再生能源成本增加以后，電解鋁、鋼鐵、石油產品制造等高耗能行業的國際競爭力將受到影響，歐盟或將為62個能源密集型產業提供行業補貼。

10．招投標制度

招投標制度（Bidding System）是由政府發標并管制競爭性招標過程，通過與可再生能源電力供應商簽訂長期購電協議去實現目標。這種機制鼓勵多家公司參與投標競爭，不僅可以選擇最有能力的公司，而且還能促使電力價格、補貼成本大幅度下降，最大限度地節省可再生能源發電投資。

招投標制度的優點如下。一是為可再生能源發電建設市場引入競爭，通過競標選擇最佳的投資企業，可以用較低的成本保證大規模開發可再生能源。二是政府為購電協議提供有效保證，可以降低投資企業風險，有利于利用大額的國際商業貸款。三是在項目投資、建設和經營過程中，為增加投資獲利，投資企業會想盡辦法降低建設和運營成本，采用新技術與裝備，提高經營管理水平，從而有利于促進產業的發展。

招投標制度的不足之處：首先，中央政府需協調與地方政府關系，大型項目的開發所有權和收益權一般歸中央，地方政府沒有太大積極性；其次，項目審批程序復雜，不利于中小投資者參與，容易造成市場壟斷；最后，投資建設競爭存在資源好的地點被最先開發和間斷性開發的問題。

11．綠色電價制度

在壟斷市場中，電力公司通過開展綠色電價項目，為用戶提供可選擇的服務，促使其使用可再生能源電力。美國通過綠色電力等認證來推進可再生能源發電市場的發展，獲得認證的供電商可以在市場營銷中使用綠色電力標志，以吸引特定的用戶群選擇綠色電力服務。

綠色電價制度（Green Power）在全球許多國家內制定實行，其價格形成機制是由政府制定可再生能源產品的價格，包括可再生能源電能、熱能以及交通運輸燃料等，由消費者按照規定價格自愿認購。其中美國、德國、意大利以及荷蘭等是實行此種制度的典型國家。除消費者個人和企業自愿綠色購買之外，一些國家政府同樣強制要求公共事業或電力供應商使用綠色電源產品，以支持、促進本國可再生能源大規模應用的快速發展。

綠色電價制度之所以能成功的原因：其一，它很容易被理解，用戶知道購買的不只是風電，還有清潔空氣；其二，用戶購買綠色電力有助于提高在公眾心目中的形象；其三，用戶對于當地電力公司的可再生能源發電項目的信任度、產品的確切性，使得基于社區的市場開發更容易開展。

綠色電價交易的局限性在于，一方面，電網因行政區域自然分割，供電公司只愿開發當地可再生能源并設計相應的綠色電價制度，致使開發者占據壟斷地位而可能出現綠色電價未真實反映成本的問題；另一方面，供電公司沒有動力降低成本、提高技術和服務質量。特別是這種方式是以自愿購買為基礎，不具有法律約束，因此與公民的素質、社會文化等相關性很高，施行難度較大。

12．凈計量電價

凈計量電價政策（Net Metering）是指擁有可再生能源發電設施的用戶可以根據向電網輸送的電量，從自己的電費賬單上扣除一部分，即僅計算用戶凈消費電量。凈計量電價一般用于用戶端的小型發電設施，如風能、太陽能光伏、家用燃料電池等。如今，全球有37個國家實施凈計量電價政策，其中包括加拿大、美國、丹麥、英國和意大利。2012年，巴西、智利等國開始實施凈計量電價政策。

如今歐美地區所使用的電表，絕大多數都可以進行雙向計量，因此采取凈計量的方式基本上沒有額外的成本。因此，凈計量電價與上網電價補貼政策以及智能電表的應用不同，它不需要提前簽訂合約、改換設備（對歐美而言），是一種簡單易行的計量方式。

凈計量電價是針對用戶端的綠色政策。雖然它使得消費者有機會安裝自己的可再生能源裝置，但由于它不需要政府提供額外的補助，個人用戶就必須承擔綠色電力相對高昂的成本。同時，在應用層面，個人用戶也難以與大型的電力公司進行凈計量方面的協商。

具體而言，雖然各國甚至各地區的凈計量電價法規都有很大差異，如減免額的延后期限的長短、減免額的計算是根據零售電價還是批發電價等。但是，凈計量電價政策基本上都是以千瓦時為單位，按月結算，另外還要收一小筆連接費。

凈計量電價的優勢是容易安裝、減少電力賬單。但由于影響電網企業的收益，容易降低其積極性。

二 可再生能源政策評價方法

政策過程一般包括政策的議題選定、制定、評估、反饋、終結等環節。其中，政策評價是完善政策的重要環節。在政策科學中，政策評價有多種方法，如結果與目標對比評價、經濟效益評價等。

在可再生能源政策評價研究中，也有學者提出了一些評價方法。如有學者提出了可再生能源政策評估六個步驟（見圖2-9）。

IRENA也提出了評估可再生能源政策的五類標準：一是效果；二是效率，主要有靜態效率、動態效率等要素；三是公平，主要包括利益相關者參與決策過程；四是制度的可行性；五是可復制（見表2-4）。

也有學者從成本效率與交易成本、目標的準確性、可接受性、市場環境等角度來構建可再生能源政策的定性評價標準（見圖2-10）。比較而言，IRENA的評價標準相對更加系統完整。

對于具體的城市來說，在選擇城市可再生能源政策評價標準時，可采用以上方法。但需要根據不同的建設重點，選擇不同的評價指標，甚至賦予相同指標不同的權重。

三 可再生能源政策問題及對策分析

要可持續地開發利用可再生能源，需要充分發揮政策的引導作用。政策想真正發揮作用，其本身就要具備科學性、前瞻性以及可執行性。由于國內外現代意義上的可再生能源開發利用時間并不長，在政策法規方面，各國都在積極進行探索，已經取得了很大進展，但同時，可再生能源政策也需要長期、持續不斷地豐富與完善。

目前，國際上普遍重視發揮政府在可再生能源開發利用中的作用，如美國舊金山市專門設立了市長可再生能源工作組，以推動可再生能源的發展。舊金山市長可再生能源工作組任務目標包括：最大限度地節約能源和提高能源效率，減少能源總需求和溫室氣體排放量，保護環境和人類健康，創造工作崗位并促進當地經濟的發展，維護環境正義，履行財政責任。

社會的不斷發展變化需要政策做相應的調整，可再生能源開發利用過程中出現的新情況也需要政策通過不斷變化來適應，不同國家的可再生能源開發基礎不同、環境不同，需要采取不同的政策重點，這些因素都決定了沒有任何一項可再生能源政策是完美無缺的，能適用于任何國家任何時代，可再生能源政策體系需要不斷地發展完善，沒有最好，只有更好。

當前，可再生能源政策問題主要表現在三個方面。

一是研究領域尚存在很多不足。如，“無論對于政府或是學者，綠色經濟與綠色就業崗位都是關注的熱點，但是，目前，大部分研究都熱衷于預測綠色工作崗位，但很少有人關注清潔能源政策對綠色就業崗位的影響”。

二是盡管可再生能源政策方面的研究成果很多，但可再生能源開發利用過程中出現的新問題、新情況要求已有政策不斷地進行相應調整。

以德國為例。德國的可再生能源發展模式一直備受稱贊和推崇。自2000年實施《可再生能源法》以來，德國政府花費巨資積極鼓勵發展可再生能源，并且取得了令人矚目的成績。德國的發電量中可再生能源所占比例已經從2000年的6%上升到2013年的約25%。但德國以光伏、風電發展為標志的能源轉型政策面臨一些困難：第一，財務負擔日益沉重；第二，能源對外依存度增加；第三，二氧化碳排放量不降反升。也就是說，德國能源轉型過程中出現的這些結果與發展可再生能源的初衷背道而馳。

因此，就在世界各國紛紛學習德國的可再生能源發展經驗的時候，德國自己卻開始重新審視和調整相關政策。改革首先是為了克服可再生能源發展中的“無政府狀態”；其次是為了緩解資金成本的壓力；最后是不得不根據歐盟統一的能源市場規則來調整自己的政策。

專欄2-6 德國可再生能源新政策三大趨勢分析

經過各利益相關方的多番博弈，德國《可再生能源法》（2014版）終于完成法律修訂程序，已于2014年8月1日正式頒布實施。由于此次修訂幅度很大，在發展思路和原則上有比較大的調整。2014版的《可再生能源法》反映出以下幾個政策趨勢。

調整之一：對各類可再生能源嚴格限定年度新增規模。2012版《可再生能源法》僅對光伏發電確定了年度新增規模，即每年新增250萬～350萬千瓦，如果超過這一范圍則加速下調上網電價，超過越多，下調幅度越大。2014版《可再生能源法》將年度新增規模限定范圍從光伏擴展至風電、沼氣發電。

處于能源轉型中的德國為何要限定可再生能源新增規模呢？原因在于過去幾年德國可再生能源尤其是光伏出現爆炸式增長，不僅經濟代價高昂，用戶電價負擔加劇，而且電網建設也難以匹配。限定年度新增規模，就是要有計劃地調節可再生能源的發展速度，提高其可預測性。與此同時，可再生能源補貼將主要針對競爭力高、成本低的技術，首先推進太陽能與風能的發展，而對于成本密集型的沼氣發電將放慢其擴建速度。

調整之二：可再生能源項目全面引入市場機制。可再生能源項目全面引入市場機制，反映在兩個方面。一是國家硬性規定的固定上網電價將僅適用于功率在500k W（自2016年起為100k W）以下的設備，而大型可再生能源項目直接出售電能時只能獲得彈性市場價格。此前法律規定，項目業主每個月可以有一次選擇權，可以選擇享受國家規定的固定上網電價，也可以選擇直接參與市場競爭，在此基礎上再享受一定額度的補貼。二是引入招標機制，通過招標確定補貼額度。

固定上網電價機制具有濃厚的行政干預特性，不能全面、充分反映可再生能源的市場價值（或者說商品屬性）。可再生能源發電既有電量價值，又有時間價值，只有進入電力市場才能有效反映其商品屬性，可再生能源參與市場競價就是要讓可再生能源回歸商品屬性。在很多國家，包括中國，招標機制往往是用在可再生能源發展初期，而德國在可再生能源發展到所謂高級階段后卻又回歸到招標機制。德國之所以重新引入招標機制，就是要通過市場競爭方式確定可再生能源項目的最低成本，促進競爭，降低成本。

調整之三：成本分攤既要保護本國工業競爭力又要體現公平。德國電力用戶通過支付隨電費征收的可再生能源電價附加的方式承擔能源轉型成本。對于工業企業，國家從保護本國工業競爭力角度出發，對這些企業的可再生能源電價附加實行減免優惠，但2014版《可再生能源法》將減免優惠的范圍限定為電費成本占生產成本比重極高的用電密集型企業，這些企業必須是處于嚴酷國際競爭中的，國家要保證它們的競爭力及工作崗位不受到威脅。對于自發自用用戶，以前的規定是自用電量無須支付可再生能源電價附加。

可再生能源發展成本如何分攤一直是法律修訂的熱點問題。為了保護本國工業的國際競爭力，德國絕大部分可再生能源發展成本都是由居民用戶承擔，這就導致居民電價持續攀升，目前已經漲至30歐分/千瓦時，使德國成為僅次于丹麥的歐盟第二大高電價國家，由此導致的能源貧困問題（電費及取暖支出占家庭可支配收入比重超過10%即被定義為能源貧困）也在德國成為輿論焦點。此次2014版《可再生能源法》對享受可再生能源電價附加減免優惠的工業企業范圍進行嚴格限定，使其范圍大幅縮小，同時對自發自用電量也征收可再生能源電價附加，算是在成本公平分攤方面采取了折中方案。

三是完善政策體系難度較大。以中國的可再生能源配額制為例。早在2007年國務院就提出了可再生能源配額制的發展思路：國家對發電企業、電網企業、地方政府三大主體提出約束性的可再生能源電力配額要求。即強制要求發電企業承擔可再生能源發電義務，強制要求電網公司承擔購電義務，強制要求電力消費者承擔使用可再生能源電力義務。但在隨后的幾年內，可再生能源配額制相關草案三易其稿仍未能出臺，就是落實不了責任和義務的關系。主要原因在于，配額制屬于新型政策工具，國際上的實施經驗積累不足，還沒有大量的成效論證報告可供參考。配額制可有多種設計方案，設計起來十分復雜，很難把握。其采用的綠色證書機制需要比較完善的法律法規體系，需要建立監管機構對綠色證書市場進行全面的監督和管理，我國又缺乏綠色證書交易市場的運行經驗。另外，配額制的實施需要成熟的電力市場，而我國電力改革尚處于初級階段，電力市場還不成熟，存在許多不確定因素。這些都給配額制近期在我國的應用帶來很大挑戰和風險。

當前，中國在可再生能源開發利用政策的制定與執行過程中，還顯現出以下特點：強勢政府掌控政策能力強，優點是容易出臺新政策，但缺點是政策一旦出問題，帶來的危害也很大；重視構建引導激勵政策，缺乏約束機制；重視制定，但執行力度有待加大。

在應對可再生能源政策問題方面，城市要堅持“不斷發展，不斷完善”的原則，政策體系需要不斷完善，具體的政策需要在保持一定穩定性的基礎上不斷進行創新。而對于那些級別較低的城鎮來說，它們可能沒有出臺政策的權力，但也可以通過積極貫徹執行相關政策，推動可再生能源城鎮的建設，特別是要重視爭取國家政策的支持。

四 國際上主要國家的可再生能源政策

可再生能源作為全球能源體系的重要組成部分，除可降低溫室氣體排放外，為各國社會、政治、經濟的發展提供了重要驅動力，對保障世界各國能源安全、改善環境、增加各國就業發揮了重要作用。截至2013年年初，全球已有127個國家制定或出臺可再生能源政策，其中發展中國家和新興經濟體的比重就超過2/3。

英國促進可再生能源發展的政策工具主要為補貼、減稅、可再生能源運輸燃料義務（Renewable Transport Fuel Obligation，RTFO）以及再生能源義務（Renewable Obligation，RO）。補貼政策主要針對生物質能源裝置設備；減稅是針對含有生物質柴油與生物質酒精的油品每升減少20便士的稅金；RTFO規定2010年油品中必須含5%的可再生能源；RO要求電力供給中必須有一定比例來自可再生能源，目標是比例由2007年和2008年的7.9%增加到2015年的15.4%。除了上述政策外，英國政府最近又提出幾項措施搭配RTFO與RO，基本內容為可再生能源義務買斷、可再生能源技術分組。

德國促進可再生能源的政策主要體現為2014年修訂的《可再生能源法》，主要政策措施包括：并聯及收購義務、最高收購價格、可再生能源的來源保證、可再生能源政策執行報告。

美國可再生能源政策主要體現為2005年修訂的《能源政策法》中關于可再生能源的部分，基本政策內容為：對可再生能源進行補貼、租稅抵減、可再生能源發電配比制、制定可再生能源燃料標準。

發展中國家和新興國家采用的主要可再生能源政策主要是借鑒發達國家，政策種類類似，只是側重點因國家基礎不同，而有所區別（見表2-5）。