老書新讀《鹽鐵論》

改革局　李碩

一般認(rèn)為，中國(guó)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)起源于春秋時(shí)期的管仲。彼時(shí)周王室式微，分封城邦之外原屬天子的山川河流湖泊無人管理，聚眾開礦煮鹽者甚多。管仲提出了將其收歸國(guó)有的政策，在當(dāng)時(shí)起到了“民不益賦而國(guó)用饒”的效果。從此以煮鹽、冶鐵、鑄幣等為代表的行業(yè)開始了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的時(shí)代。到了漢武帝時(shí)期，一方面，對(duì)外連年用兵，加上黃河水患等自然災(zāi)害的肆虐，導(dǎo)致國(guó)用不足，賦稅加上賣官鬻爵的收入和財(cái)政收入都不足以供給財(cái)政支出；另一方面，由于井田制廢除以來，土地得以自由買賣，這就使得土地兼并盛行，以致“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”，許多百姓流離失所，使國(guó)家財(cái)政收入減少。針對(duì)這一時(shí)期的財(cái)政危機(jī)，時(shí)任治粟都尉兼領(lǐng)大司農(nóng)的桑弘羊等主持的以鹽鐵政策為核心的財(cái)政體制改革，緩解了漢王朝的財(cái)政危機(jī)、鞏固了中央集權(quán)，為漢武帝施展雄才大略打下了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。

武帝崩，昭帝立。始元六年（公元前81年），昭帝命丞相田千秋、御史大夫桑弘羊召集郡國(guó)所舉賢良文學(xué)60余人至長(zhǎng)安，“問以民所疾苦”（《漢書·食貨志》）。針對(duì)鹽鐵政策，賢良文學(xué)與桑弘羊進(jìn)行了反復(fù)的辯論。這次辯論可以說是中國(guó)經(jīng)濟(jì)史上最重要的經(jīng)濟(jì)政策辯論會(huì)，對(duì)西漢乃至之后兩千年的中國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)政策起到了重要作用。其后20年，有儒者桓寬將這次辯論記載成書，謂之曰《鹽鐵論》。

一、大夫與賢良——對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的第一次爭(zhēng)論

作為御史大夫、大司農(nóng)的桑弘羊等的鹽鐵政策，其核心就是加強(qiáng)煮鹽、冶鐵、鑄幣和釀酒等行業(yè)國(guó)有化，從而既增加財(cái)政收入，又通過控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵行業(yè)來加強(qiáng)對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的控制。作為儒家學(xué)者代表的賢良文學(xué)們，其矛頭也正是對(duì)準(zhǔn)了這些行業(yè)的國(guó)有化。從《鹽鐵論》中可見，在兩千多年前的這場(chǎng)關(guān)于“國(guó)進(jìn)”和“民進(jìn)”的大爭(zhēng)論中，雙方的爭(zhēng)端主要集中在幾個(gè)方面。

（一）鹽鐵專營(yíng)、均輸和平準(zhǔn)等政策是否“與民爭(zhēng)利”

賢良文學(xué)們認(rèn)為，鹽鐵專營(yíng)、均輸和平準(zhǔn)等政策造成官商勾結(jié)，物價(jià)沸騰，民間經(jīng)濟(jì)蕭條。他們認(rèn)為：“民人藏于家，諸侯藏于國(guó)，天子藏于海內(nèi)。故民人以垣墻為藏閉，天子以四海為匣匱。天子適諸侯，升自阼階，諸侯納管鍵，執(zhí)策而聽命，示莫為主也。是以王者不畜聚，下藏于民，遠(yuǎn)浮利，務(wù)民之義；義禮立，則民化上?！眹?guó)家的財(cái)富總量是固定的，要么藏于“國(guó)”，要么藏于“民”。表面上鹽鐵政策在不增加稅負(fù)的基礎(chǔ)上提高了國(guó)家財(cái)政收入，實(shí)際上仍然加重了民眾的負(fù)擔(dān)，變相獲取了民間的財(cái)富。從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來看，賢良文學(xué)們的看法是具有一定道理的。但是作為儒家學(xué)者，他們站的角度是“義”與“利”之爭(zhēng)，認(rèn)為國(guó)家經(jīng)營(yíng)工商業(yè)導(dǎo)致社會(huì)尚利，人心敗壞，導(dǎo)致社會(huì)退步，這個(gè)角度不免有些虛而空。而作為解決方式，他們從“本”與“末”的角度，提倡以農(nóng)為本，限制工商業(yè)，則陷入了極大的歷史局限性。而對(duì)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)增加了財(cái)政收入、為抵御匈奴提供了經(jīng)濟(jì)保障的情況，他們則抱著“遠(yuǎn)人不服則修文德以來之”的觀點(diǎn)，認(rèn)為國(guó)民安居樂業(yè)，物阜民豐，外敵自然來歸化，自然不需這么多軍費(fèi)。這一觀點(diǎn)則不免迂腐而幼稚了。

對(duì)于這個(gè)問題，桑弘羊則認(rèn)為，鹽鐵等資源的所有權(quán)本來就屬于國(guó)家，而不屬于單個(gè)民眾?！肮耪撸酱鬂刹灰苑猓瑸橄轮畬＠?。山海之利，廣澤之畜，天地之藏也，皆宜屬少府；陛下不私，以屬大司農(nóng)，以佐助百姓。”鹽鐵資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)并不是從民眾中巧取豪奪而來的。根據(jù)錢穆在《中國(guó)歷代政治得失》中考證，上古時(shí)代，耕地實(shí)行井田制，平均分配，而江海陂湖山澤都屬于天子，周失天下，這些都被諸侯侵占，后來漢代又屬于帝室，但是并不禁止商賈庶民開采與使用——大概是管理成本太高之緣故，所以只是征收稅收。日本學(xué)者加藤繁將前漢財(cái)政劃分為國(guó)家財(cái)政和帝室財(cái)政，它們分別由大司農(nóng)與少府分別運(yùn)作。而當(dāng)出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)之后，漢武帝將屬于少府的市井稅、江海陂湖稅、山澤稅交給大司農(nóng)充作國(guó)家收入，而這兩項(xiàng)則發(fā)展為鹽鐵專賣的根據(jù)，因?yàn)辂}鐵均出自此間。從此界定，帝王在法理上是所有者，完全可以適時(shí)將鹽鐵之專賣權(quán)力收歸國(guó)有。不得不說，桑弘羊的觀點(diǎn)帶有較為明顯的產(chǎn)權(quán)思想。

此外，桑弘羊還認(rèn)為，即使“與民爭(zhēng)利”的說法成立，這個(gè)“民”也不是一般的平民百姓，而是地方豪強(qiáng)?！凹胰擞袑毱?，尚函匣而藏之，況人主之山海乎？夫權(quán)利之處，必在深山窮澤之中，非豪民不能通其利?！币虼?，鹽鐵資源由民間自由經(jīng)營(yíng)，必將導(dǎo)致豪強(qiáng)壟斷，形成一批暴富階層，加劇貧富差距。而鹽鐵資源由國(guó)家經(jīng)營(yíng)，增加財(cái)政收入，抵御自然災(zāi)害，抗擊外辱，實(shí)際上才是為民眾所用。

（二）國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率是否低下

賢良文學(xué)們認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)存在重大弊端，其商品要么不適用，要么質(zhì)量低劣，各級(jí)官吏則強(qiáng)買強(qiáng)賣，造成生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率的低下。“縣官鼓鑄鐵器，大抵多為大器，務(wù)應(yīng)員程，不給民用。民用鈍弊，割草不痛，是以農(nóng)夫作劇，得獲者少，百姓苦之矣?！笨梢哉f，賢良文學(xué)們的觀點(diǎn)確實(shí)反映了當(dāng)時(shí)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)。在當(dāng)時(shí)的條件下，由于缺乏中級(jí)有效樞紐及技術(shù)上的支持核算體系，中央政策往往沒法準(zhǔn)確落實(shí)，官辦的產(chǎn)品質(zhì)量往往不如民營(yíng)。即使在今天的環(huán)境下，如果缺乏充分的激勵(lì)約束機(jī)制、成熟的考核體系和嚴(yán)格的監(jiān)督檢查制度，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率也將存在問題。

關(guān)于這個(gè)問題，桑弘羊認(rèn)為，在國(guó)家大批量經(jīng)營(yíng)之下，技術(shù)和工具都有專人指導(dǎo)，是優(yōu)于百姓個(gè)體生產(chǎn)的。“卒徒工匠，以縣官日作公事，財(cái)用饒，器用備。家人合會(huì)，褊于日而勤于用，鐵力不銷煉，堅(jiān)柔不和。故有司請(qǐng)總鹽、鐵，一其用，平其賈，以便百姓公私。雖虞、夏之為治，不易于此。吏明其教，工致其事，則剛?cè)岷?，器用便。此則百姓何苦？而農(nóng)夫何疾？”無論當(dāng)時(shí)具體情況如何，從今天看來，其在兩千多年前體現(xiàn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)的觀念實(shí)屬難得。從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來看，在一定科技水平下生產(chǎn)能力的擴(kuò)大使長(zhǎng)期平均成本呈下降的趨勢(shì)，即長(zhǎng)期費(fèi)用曲線呈下降趨勢(shì)，形成規(guī)模效應(yīng)。對(duì)于某些自然壟斷行業(yè)，由于壟斷是由市場(chǎng)的自然條件而產(chǎn)生，經(jīng)營(yíng)這些部門如果進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，則可能導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)或者市場(chǎng)秩序的混亂。國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制這些行業(yè)，對(duì)于整個(gè)社會(huì)的效用來說，也是更加優(yōu)化的資源配置。

（三）國(guó)有壟斷行業(yè)是否造成了權(quán)貴經(jīng)濟(jì)

賢良文學(xué)們還認(rèn)為，鹽鐵專營(yíng)不可避免地出現(xiàn)了權(quán)貴經(jīng)濟(jì)，形成一個(gè)背靠政權(quán)，以國(guó)營(yíng)為名，通過特權(quán)攫取龐大利益的經(jīng)濟(jì)集團(tuán)。他們的權(quán)勢(shì)甚至大于朝廷重臣，而富足程度則不遜色于范蠡之輩?！皥?zhí)國(guó)家之柄，以行海內(nèi)，非特田常之勢(shì)、陪臣之權(quán)也；威重于六卿，富累于陶、衛(wèi)?！辟t良文學(xué)對(duì)于官商攫取巨額利益的不滿，的確反映了當(dāng)時(shí)的情況。但是，他們?cè)谶壿嬌弦矝]有闡明鹽鐵等國(guó)家資源可以由私人經(jīng)營(yíng)的理由。

而桑弘羊則認(rèn)為，鹽鐵由私營(yíng)轉(zhuǎn)為國(guó)營(yíng)，實(shí)際上打擊的是民間豪強(qiáng)大族的利益，恰恰是縮小貧富差距、增加國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)控制力的措施。而民間資本的過度膨脹，必將產(chǎn)生具有話語權(quán)的階層，增加其對(duì)政治的控制力，造成國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)和政治控制力的削弱，從而對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)甚至國(guó)家安全造成威脅。

二、永恒的悖論——鹽鐵論后兩千年之中國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)

鹽鐵之爭(zhēng)熱鬧非常，但最后卻并沒有定論。在桑弘羊看來，這些儒者來自民間，都沒有治國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。他們雖然指出了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的弊端，卻提不出有建設(shè)性的意見。為此，他提出了著名的“桑弘羊之問”：如果不執(zhí)行國(guó)有化的政策，戰(zhàn)爭(zhēng)開支從哪里來？國(guó)家的財(cái)政收入從哪里來？地方割據(jù)的景象如何化解？而這幾項(xiàng)，正是治國(guó)者必須面對(duì)和解決的最重要課題。

譚嗣同在其著作《仁學(xué)》中指出：中國(guó)兩千年之政，秦政也。秦漢時(shí)期的政治與經(jīng)濟(jì)體制對(duì)后世有著決定性的影響。此后兩千多年，有司馬光等一批儒家學(xué)者對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)提出了不同看法，但是也有劉晏、王安石等人積極推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作和發(fā)展，“藏富于民”與“富國(guó)強(qiáng)兵”的思想始終在斗爭(zhēng)中共同演進(jìn)。其中，王安石的變法實(shí)質(zhì)上提出了發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)的思想，與桑弘羊的觀點(diǎn)頗有共通；而劉晏加強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的一系列新政，也在事實(shí)上為安史之亂之后藩鎮(zhèn)割據(jù)的大唐朝廷提供了重要經(jīng)濟(jì)保障。兩千多年來，一方面，國(guó)有經(jīng)濟(jì)屢屢在關(guān)鍵時(shí)刻為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政權(quán)的穩(wěn)定和國(guó)家安全作出重要貢獻(xiàn)；另一方面，對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的詬病也從未停止。國(guó)有經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了專賣、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、鈔引、官督商辦等不同的經(jīng)營(yíng)形態(tài)，平準(zhǔn)、均輸?shù)雀鞣N經(jīng)濟(jì)政策也反復(fù)出現(xiàn)，但國(guó)有經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)共同存在和相互侵蝕的狀態(tài)卻一直貫穿始末。

三、老書新讀——鹽鐵之爭(zhēng)對(duì)當(dāng)今國(guó)企改革的借鑒意義

鹽鐵之爭(zhēng)已過去兩千多年。在21世紀(jì)的今天，煮鹽和釀酒等已不再是國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，取而代之的是能源、自然資源、通信、金融等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的行業(yè)。但是，其本質(zhì)與兩千多年前的鹽鐵并無太大區(qū)別。兩千多年來關(guān)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)的討論和實(shí)踐，仍然對(duì)當(dāng)今國(guó)有企業(yè)改革具有重要的借鑒意義。而我們用現(xiàn)代的眼光看待歷史的經(jīng)驗(yàn)，也有更加別樣的收獲。

（一）關(guān)于“國(guó)進(jìn)民退”與“國(guó)退民進(jìn)”

從鹽鐵之爭(zhēng)來看，關(guān)于“國(guó)進(jìn)”與“民進(jìn)”的爭(zhēng)論由來已久。這一長(zhǎng)達(dá)兩千多年的爭(zhēng)議到現(xiàn)在仍然存在，“與民爭(zhēng)利”的說法也屢屢出現(xiàn)。然而從爭(zhēng)論內(nèi)容來看，這一爭(zhēng)論實(shí)際在邏輯上具有重大的缺陷。根據(jù)盧梭《社會(huì)契約論》的觀點(diǎn)，國(guó)家權(quán)利本是民眾實(shí)際賦予的，國(guó)有經(jīng)濟(jì)作為國(guó)家機(jī)器的支柱，其本質(zhì)應(yīng)代表著最廣大民眾的利益。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕22號(hào)）中提出：“國(guó)有企業(yè)屬于全民所有，是推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。”從這個(gè)角度來說，“國(guó)進(jìn)”實(shí)際上就是“民進(jìn)”，發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)還是使民眾的利益得以更大化。而這一點(diǎn)是將國(guó)企私有化難以做到的。將關(guān)系國(guó)計(jì)民生的行業(yè)私有化，除了催生部分“豪強(qiáng)大族”之外，并沒有足夠證據(jù)證明其對(duì)提高社會(huì)的整體效用有明顯作用。而且從產(chǎn)權(quán)的角度來說，能源和自然資源等產(chǎn)權(quán)也不歸屬于某個(gè)個(gè)人。當(dāng)然，“國(guó)進(jìn)”與“民進(jìn)”的統(tǒng)一，需要良好的制度作為保障。因此，與其跳入“國(guó)進(jìn)民退”與“國(guó)退民進(jìn)”的邏輯陷阱之中，不如將重心放在完善體制機(jī)制上，加強(qiáng)監(jiān)督管理，提高企業(yè)效率，將國(guó)有企業(yè)做大做強(qiáng)做優(yōu)，使得國(guó)有經(jīng)濟(jì)更有效、更順利、更透明地為社會(huì)增加效用。

（二）關(guān)于國(guó)有企業(yè)效率

從鹽鐵之爭(zhēng)來看，國(guó)有企業(yè)的效率問題至少在兩千多年前就存在。在之后的歷朝歷代中，但凡加強(qiáng)中央集權(quán)的改革，總會(huì)有人對(duì)其效率提出質(zhì)疑。例如王安石的“青苗法”變革中，政府強(qiáng)勢(shì)介入民間金融，實(shí)施效果卻適得其反。當(dāng)然，以上問題需放在歷史的大背景之下，不能孤立地看待。在21世紀(jì)的今天，我們有更多的方法和經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，從而避免上述問題的發(fā)生。其核心就是要真正建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制，推進(jìn)董事會(huì)建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)督管理，從而提高國(guó)有企業(yè)效率。

（三）關(guān)于混合所有制的實(shí)現(xiàn)形式

漢代鹽鐵政策是在重商主義思想的指導(dǎo)下進(jìn)行的，但這一政策卻在很大程度上抑制了民間商業(yè)的發(fā)展。漢政府通過鹽鐵專賣在生產(chǎn)、收購以及銷售領(lǐng)域排擠了民間投資，并由于均輸平準(zhǔn)在實(shí)施過程中的變質(zhì)，也排擠了商人對(duì)一般商品的交易。為了解決這一問題，后世在繼承鹽鐵政策過程中進(jìn)行了一些改革，其中以唐代劉晏的改革最有成效。劉晏主張放松管制，并使政府部分退出市場(chǎng)，把鹽業(yè)專賣“民產(chǎn)/官產(chǎn)—官收—官銷”的模式改為“民產(chǎn)—官收—商銷”，這樣就使得政府既可以達(dá)到管控經(jīng)濟(jì)的目的，又不至于過度的限制民間商業(yè)的發(fā)展。即使是漢代的鹽鐵政策，其煮鹽的生產(chǎn)端也歸屬于民間資本，國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制的是流通和銷售環(huán)節(jié)。在全面深化改革的今天，我們有更多更好的方式來達(dá)到既管控經(jīng)濟(jì)又釋放活力的目的。從股權(quán)層面來看，可以采用發(fā)行上市、戰(zhàn)略引資、并購重組、協(xié)議轉(zhuǎn)讓以及國(guó)資參股民營(yíng)企業(yè)等方式，通過政企分開、明確產(chǎn)權(quán)、規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)，使企業(yè)成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，從而使得公司治理規(guī)范、核心競(jìng)爭(zhēng)力和持續(xù)發(fā)展能力增強(qiáng)、國(guó)有資本流轉(zhuǎn)順暢、企業(yè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率增強(qiáng)；從資本層面來看，可以通過資本經(jīng)營(yíng)，盤活存量資產(chǎn)提高投資收益，以價(jià)值管理為重點(diǎn)，發(fā)揮資本的杠桿作用和投資導(dǎo)向作用，從而實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)國(guó)有資本流動(dòng)性，促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整，達(dá)到利潤(rùn)最大化和資本增值的目的；從項(xiàng)目層面來看，可采用PPP等模式，既緩解了財(cái)政壓力，同時(shí)減少政府直接配置資源，還能拓展企業(yè)發(fā)展空間。