第二節 區域民生類公共服務差距評價指標體系的構建

區域民生類公共服務差距綜合評價的依據就是指標，而指標是根據研究的對象和目的加以確定的，并能真實地反映研究對象某一方面的特征。為了從整體上刻畫研究對象各個方面的特征，我們需要設計一系列相互聯系的指標亦即評價指標體系。該體系不僅受評價客體和評價目標的約束，而且受評價主體價值判斷的影響。因此，區域民生類公共服務差距評價指標體系的構建涉及三個方面問題：一是區域民生類公共服務差距評價的內容；二是區域民生類公共服務差距評價指標的遴選原則；三是區域民生類公共服務差距評價指標體系的具體構建。

一 區域民生類公共服務差距綜合評價視角選擇

一般而言，我們可以從民生類公共服務的投入規模、供給效率抑或產出水平對區域民生類公共服務差距進行評價，而已有研究文獻更多的是選擇了財政投入角度。眾所周知，我國是一個地域遼闊、人口眾多且地區差異顯著的轉型大國，區域之間受經濟條件、社會條件以及自然條件的差異性約束，使各區域提供單位民生類公共服務的成本存在明顯的差異。不僅如此，在中國特有的政府多級財政分權與單一政治集權相結合的分權模式激勵下，地方政府的財政支出行為具有異質性，這意味著，地方政府間民生類公共服務的供給效率存在差異。因此，即使地方政府具有相同的公共服務財政支出規模，也并不能完全保證地方政府就可以提供大體相當的民生類公共服務。這就說明，民生類公共服務投入的均等，并不必然導致民生類公共服務供給效率和民生類公共服務產出的均等。因此，基于不同視角對民生類公共服務差距進行評價會出現不同評價結果，這也將影響政府均等化模式的選擇。

事實上，與其他發達國家不同的是，我國地區間民生類公共服務的產出水平受諸多因素的影響。這些因素包括：（1）地方政府的財力水平，這直接決定了民生類公共服務的投入規模；（2）地區間單位公共服務的供給成本；（3）地方政府民生類公共服務的供給效率；（4）管理制度。可以說，地區民生類公共服務的產出水平是財力規模、單位供給成本、供給效率和管理制度的復合函數。因此，較之于民生類公共服務財政投入規模與供給效率，選擇產出的視角對區域民生類公共服務差距進行評價更能契合像中國這樣的人口和疆域雙重意義上的大國事實，它充分考慮了地區間單位民生類公共服務供給成本的差異和地方政府財政行為的異質性，從而為政策決策者提供了更全面的關于區域民生類公共服務差距的特征信息。有鑒于此，本章選擇民生類公共服務產出的角度對區域民生類公共服務差距加以動態評價。

二 區域民生類公共服務差距評價指標體系遴選原則

指標體系是由多個相互聯系、相互影響的評價指標，按照一定層次結構組成的有機整體，它是連接評價方法和評價對象的橋梁。我們只有構建科學合理的區域民生類公共服務差距評價指標體系，才有可能得出客觀公正的綜合評價結論。因此，在構建區域民生類公共服務差距評價指標體系時，應該遵循一定的原則和標準。

（一）目的性和代表性

目的性是綜合評價的出發點和歸宿，整個評價指標體系應該覆蓋為實現評價目的所需要的基本內容。本章對區域民生類公共服務差距的評價是為了系統獲取民生類公共服務供給的動態特征事實，并根據這種事實選擇適合本國國情的縮小民生類公共服務差距、促進區域經濟社會協調發展的政策路徑。此外，評價指標并非越多越好，關鍵在于評價指標在整個區域民生類公共服務差距評價指標體系中所發揮作用的大小，我們應該選擇那種能真實反映區域民生類公共服務差距某方面特征信息的最具代表性的指標。

（二）獨立性和可比性

區域民生類公共服務差距評價指標體系中的每個指標要保持相對獨立性，避免同一層次評價指標間的重合，從而使區域民生類公共服務差距評價指標體系緊密圍繞評價目的層次分明的清晰展開。同時，選擇評價指標的數據信息要客觀實際，便于橫向比較。也就是說，評價指標間應具有可比性。

（三）經濟性和可得性

在實際的評價中，盡管某些指標符合總體評價要求，但很難獲取該指標的數據信息，即使能夠獲得其成本也相當高昂。為此，在滿足區域民生類公共服務差距評價目的的前提下，本章盡量選擇能夠從公開、合法的途徑獲取數據信息的指標。同時，所選定的指標要充分考慮評價實踐中的可操作性。

三 區域民生類公共服務差距評價指標體系基本框架

區域民生類公共服務差距評價指標體系的具體構建首先需要明確民生類公共服務的范圍。民生類公共服務是在一定的社會經濟條件下，政府為保障社會全體成員基本的福利水平而向全體居民提供的大致均等的基礎性公共服務。根據此概念釋義，我們可以看到民生類公共服務具有基礎性、公共性與階段性的特征。鑒于數據的可獲得性，本書認為在經濟社會的轉型時期應該首先納入民生類公共服務的是基礎教育、公共醫療、社會保障、公共安全、環境保護、科學技術等。基于民生類公共服務產出的視域，結合評價指標體系遴選原則與民生類公共服務范圍界定，并借鑒安體富、任強（2008）和陳昌盛、蔡躍洲（2007）的指標設計方法，本章系統構建了區域民生類公共服務差距評價指標體系基本框架。

從表2-1可以看出，該框架具體包括了1個一級指標即區域民生類公共服務差距指數，1個二級指標即地區民生類公共服務指數，6個方面指標即基礎教育指數、社會保障指數、公共衛生指數、公共安全指數、環境保護指數和科學技術指數，以及12個單項指標即普通初中生師比、普通小學生師比、養老保險參保人數占總人口的比重、失業保險參保人數占總人口的比重、每萬人擁有床位數、每萬人擁有醫生數、人口交通事故發生率、人口火災發生率、每萬人擁有廢水治理設施數、每萬人擁有廢氣治理設施數、每萬人國內發明專利授權數和每萬人技術市場成交額。