三 研究思路

在西方的政治傳統中，立法始終是政黨角逐國家權力過程中最具分量且最具挑戰性的政治活動。新中國成立后，中國共產黨從一個為奪取國家政權而武裝斗爭的黨成為一個執掌國家政權、治國理政的黨。全心全意為人民服務的宗旨、人民利益至上始終是執政黨一切政治活動的根本目的和主旨所在。中國共產黨在60多年的執政歷程中經歷了挫折、失誤和光輝燦爛的曲折探索過程，在堅定人民利益至上的執政理念、遵循社會發展客觀規律前提下，走上了全面推進依法治國的中國特色社會主義發展道路。尤其是改革開放以來，黨的十一屆三中全會提出要加強社會主義民主法制建設，確立“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的十六字方針。1992年黨的十四大召開后，隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立，著手構建符合社會主義市場經濟發展規律的法律體系。1997年，黨的十五大報告中正式確立“依法治國，建設社會主義法治國家”的執政理念，黨領導人民制定憲法和法律，也領導人民遵守憲法和法律，在實踐中確立了黨在中國特色社會主義法律體系形成過程中的領導者地位。2010年年底，中國已制定現行有效法律236件、行政法規690多件、地方性法規8600多件，并全面完成對現行法律和行政法規、地方性法規的集中清理工作，中國特色社會主義法律體系形成，黨領導立法又上一個新臺階。在黨的領導下，充分體現黨的主張、人民意志與社會發展規律有機統一體的中國特色社會主義法律體系形成，集中反映了建設中國特色社會主義的內在要求，真正實現黨的事業至上、人民利益至上和法律至上三者的有機統一，實現科學執政、民主執政、依法執政的有機統一。

黨領導立法，首先體現在一系列黨內法規對領導立法的認識和要求上。1991年2月中共中央印發《中共中央關于加強對國家立法工作領導的若干意見》，這是以黨內法規的形式確認黨領導立法的基本內涵，是黨的歷史上第一份正式確定中國共產黨立法介入范圍和程序的正式規定，核心內容是提出立法規劃要報中共中央審定。從類型上看，黨的法規有兩種：一種是黨內法規，即黨制定的進行自身管理的法規；另一種是黨的治國法規，即黨制定的管理國家事務的法規。《中共中央關于加強對國家立法工作領導的若干意見》則是黨的治國法規，這份文件規定：黨中央對立法過程介入分四種情形：（1）憲法的修改、某些重大政治方面和特別重大的經濟、行政方面的法律草案，在提請全國人大審議前，都須經過黨中央政治局（或黨委）與中央全會的審議；其他法定機關提出的修憲議案，也須經全國人大常委會黨組或全國人大中的黨的領導小組報送黨中央審定；（2）政治方面的法律在起草前應由全國人大常委會將立法思想和原則呈報黨中央審批；（3）政治方面的法律和重大經濟、行政方面的法律，在提交全國人大或常委會審議前，由全國人大常委會黨組呈報黨中央政治局或其常委審批；（4）中央對法律起草工作實行統一領導，凡由全國人大及其常委會起草的法律，一律由全國人大常委會黨組報中央審批，其他部門起草的法律草案須報全國人大審議的，也由全國人大常委會黨組統一報中央審批。基于我國政權組織形式和立法工作發展的實踐經驗表明，地方立法在中國特色社會主義法律體系中占有重要地位、發揮著重要作用。那么，如何加強地方黨委對立法工作的領導？總的精神是地方黨委通過國家政權機關黨組對立法事務進行領導。地方國家政權機關應建立依靠黨的領導方面的制度和機制。2013年5月27日，《中國共產黨黨內法規制定條例》、《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》公開發布。《中國共產黨黨內法規制定條例》成為中國共產黨歷史上正式具有“黨內立法法”性質的法規，這兩部黨內法規的制定和發布，對于推進黨的建設制度化、規范化、程序化，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，領導依法治國具有里程碑意義。

重視黨領導地方立法。黨的十六屆四中全會上首次正式提出“黨的領導是依法治國的根本保證。加強黨對立法工作的領導，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變”。這要求黨要正確引領立法，要把黨自己的價值判斷和追求貫徹于立法工作中，通過立法表達自己的意志，從而將黨的主張通過法律程序轉變為國家意志，這也再次強調了黨對立法工作領導的重要性。同時，黨的機關和國家機關關系得以明確的意義則更為深遠，揭示出執政黨要善于通過法律、通過國家機關治理國家的途徑。另外，將黨的主張轉變成國家意志，這個國家意志不僅僅是指憲法法律，還包括地方性法規及其他政府規章等。所以，加強黨對地方立法的領導，是基于我國立法實踐的客觀需要，是黨密切聯系群眾、引領群眾的迫切需求。在我國，基本和重要的法律由中央制定，地方立法主要涉及環境保護、交通管治、物業管理等與人民生活和社會管理密切相關的地方性法規。地方立法需要更加深入細致，立法調研由人大、政府或相關組織承擔，但立法決議案等應主要通過人大、政府或相關組織的黨組報告地方黨委。

長期以來，在實踐中困擾地方立法工作的關鍵問題，體現為兩個矛盾：一是過分強調地方本地的具體情況和實際需要，忽視上位立法的規定，造成地方立法與中央立法的抵觸；二是因過分擔心與中央立法相抵觸，對上位法幾乎是照搬照抄，忽視本地實際情況，使地方立法成為中央立法的翻版，失去地方特色，不能有針對性地解決地方實際問題。北京同樣面臨這樣一個問題，并在地方立法實踐探索中不斷尋求解決路徑和方法。

回顧北京市人大及其常委會自擁有立法職能以來，1979—1992年，是北京立法發展的初級階段。在地方立法工作逐步規范的進程中，黨領導立法的民主化、科學化程度也在逐步提高，立法形式還比較單一，社會參與面不夠廣泛。1993—2001年，是北京立法較快發展的階段。隨著經濟社會發展，立法需求日益高漲，黨領導地方立法步伐開始加快，立法逐步走上民主化、科學化軌道。市人大及其常委會作為立法主導機構，不斷調動起人民群眾參與立法的積極性，在處理與黨的政策、上位法和得到北京市委支持等方面均有明顯提高。2000年《立法法》的頒布為黨領導北京地方立法提供了更加廣闊的發展空間和更加堅實的制度保障，北京市也頒布了《北京市制定地方性法規條例》，進一步明確民主立法、科學立法的原則。2001—2009年，響應中央2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法目標和適應北京實際立法需求，這一階段是黨領導北京地方立法飛躍式發展的階段。這期間，北京結合舉辦奧運會、新中國成立60周年慶典等大型活動，北京地方立法形成自身的特色和體系，更加具有人文理念，更加體現民主立法、科學立法。2010年以后，北京市經濟社會發展恢復常態，地方立法工作重點落在穩定發展上。北京總結經驗，探尋新思路，在處理黨的領導與人大及其常委會的主導作用方面的做法更加成熟，更加走向制度化、規范化。