泰國的反腐敗體制

周方冶

[內容提要]20世紀90年代以來，泰國逐漸形成了較為完善的反腐敗體制，其組織與運作的特點，主要表現為強調以國家反貪委員會為主的獨立監察機構的作用；建立并完善財產申報審核制度，重視提高反腐敗工作的效率；提高民主監督的地位，拓寬社會公眾參與監督的途徑和范圍。從目前的情況看，反腐敗體制的建設已在一定程度上逐步改善了泰國的廉政狀況。

 

近年來泰國政府的廉政狀況所表現出來的逐步改善的趨勢，還是較為明顯的。這在很大程度上得益于20世紀90年代以來泰國反腐敗體制的發展與完善。

一 泰國反腐敗體制的形成與發展

20世紀70年代以前，泰國長期為軍人集團所把持，實行的是以人治為核心的威權統治，制度化的廉政建設一直得不到發展。防范腐敗主要依靠各具體行政部門的自律，而懲治腐敗則主要由警察部門依據《刑法典》和《刑事訴訟法》的相關規定開展調查。泰國現行《刑法典》于1956年頒行時，已在第二章“關于公共管理的犯罪”和第三章“關于司法的犯罪”中，對于行賄、索賄、受賄以及賄賂中介等舞弊行為制定了相應的罪名與法定刑，1959年的《刑法典》修正案中，有關舞弊行為的法律條文得到進一步完善，其中涉及索賄與受賄罪行的第148條、第149條、第201條、第202條的法定最高刑更被確定為死刑。這雖然從形式上為懲治腐敗提供了相對完善而嚴峻的刑事法律依據，但是，由于反腐敗機制的發展滯后，使得《刑法典》的規定在很大程度上成為了“空頭條文”。

20世紀70年代初，軍人集團的獨裁統治在1973年的“十·十四”民主運動的沖擊下垮臺，泰國開始進入軍人集團和民選文官交替掌權的半民主時期，這為廉政制度化建設開辟了道路。1974年，泰國頒行第10部《泰王國憲法》，其中第66條明確規定，“國家應當組織高效的政府服務體系并盡一切努力防治腐敗”。1975年，泰國在1959年《反腐敗法草案》的基礎上，修訂并正式頒行《反腐敗法》（Anti-Corruption Act），開始將監察重點放在政府官員的舞弊行為、政府官員的輕罪（Misdemeanor）問題以及資產的異常增加等三方面。1976年，泰國根據《反腐敗法》成立了反貪委員會（Counter Corruption Commission, CCC），專門負責開展政府的反腐敗工作。但是，由于制度設計方面的問題，使得反貪委員會自建立伊始，就在軍人集團和官僚集團的壓制下被架空，成為名副其實的“紙老虎”。首先是反貪委員會并不具備真正的獨立地位。反貪委員會隸屬于總理府，委員由總理直接任命，因而盡管在形式上獨立于各具體行政部門，但實質上仍屬于行政體系的內部監察機構，需要接受相關的行政管理與領導，因此在工作中很難真正擺脫行政權力的諸多掣肘。其次是反貪委員會缺乏必要的司法職權。根據規定，反貪委員會并不擁有獨立的司法調查權，因此除得到特別授權外，必須完全依靠司法機關和相關行政部門的協助，才能開展監察工作，從而在根本上削弱了反腐敗工作的力度。

20世紀90年代初，隨著民主運動的發展和1992年“五月流血事件”的爆發，軍人集團被迫徹底退出了政治舞臺，泰國開始進入全面的民主發展時期，而廉政建設也在社會各界的積極推動下得到了迅速發展。1992年，泰國修訂《公務員法案》，進一步明確規定了政府公務員的行為。1996年，泰國頒行《兩院議員財產申報法案》，初步建立了以財產申報為主要手段的反腐敗監察機制。1997年9月，泰國頒行《政府信息法案》，以立法的形式確保了公民的知情權，為推進廉政建設的社會監督提供了有效途徑。1997年10月，泰國頒行第16部《泰王國憲法》（以下簡稱1997年憲法），其中對于獨立機構的設立、兩院議員與政府高官的財產申報、財政收支的審計、社會監督機制的完善等廉政建設的相關問題，都作出了明確規定，從而為泰國反腐敗體制的進一步發展與完善提供了憲法保障。隨后，根據1997年憲法的有關規定，泰國又相繼頒行了《反腐敗組織法》、《政府采購法》、《部長持股法》等一系列法律法規，從而逐步建立了較為系統的反腐敗法律構架，并在此基礎上形成了相對完善的反腐敗體制。

二 泰國反腐敗體制的運行特點

泰國目前的反腐敗體制在運作過程中，主要表現出以下三方面的特點：

 

（一）強調以國家反貪委員會為主的獨立監察機構的作用

自1999年以來，泰國依據1997年憲法的規定，相繼設立了一系列獨立于行政體系的監察機構，逐步實現了反腐敗監察機制的外部化，從而在很大程度上避免了以往行政權力對內部監察機構的諸多掣肘。可以說，以獨立監察機構為核心，強化對行政體系的外部反腐敗監察力度，正是泰國現行反腐敗體制與以往反腐敗體制的最大不同，也是近年來泰國的廉政建設能夠取得較為明顯進展的主要原因之一。

泰國現行的各獨立監察機構中，對于反腐敗工作起主導作用的是國家反貪委員會（National Counter Corruption Commission, NCCC）。根據1997年憲法和1999年頒行的《反腐敗組織法》的相關規定，國家反貪委員會由主任委員及其他8名委員組成，任期9年并不得連任，工作重點包括：根據《反腐敗組織法》的規定對兩院議員、政府行政部門以及其他國家機構高官的財產申報進行審核，并就可疑的財產問題開展獨立調查；根據1999年頒行的《政府采購法》的授權，對政府采購行為實施監察；根據2000年頒行的《部長持股法》的授權，對政府部長可能涉及的非法持股問題展開獨立調查；等等。

雖然國家反貪委員會（NCCC）與反貪委員會（CCC）在形式上有所類似，但在實質上卻差異甚大。

首先，國家反貪委員會具有法定的獨立地位，能夠在行使法定職責時免受包括行政權力在內的各種外部壓力的影響。

1997年憲法和《反腐敗組織法》針對國家反貪委員會的組建與運作進行了相當完善的制度設計，尤其是對委員的遴選過程，更是作出了周詳的規定，旨在確保委員會的獨立地位與中立性。對于國家反貪委員會委員的任職資格，1997年憲法的第297條明確規定“必須是獨立人士”，具體包括不得兼任政府公職、不得參與商務活動、不得隸屬于任何社會組織或行會、不得從事宗教性職業，以及3年內不得隸屬于任何政黨。對于委員候選人的提名，則是由特別設立的臨時遴選委員會負責。根據相關規定，遴選委員會由參議院議長負責組建，由15名成員組成，其中包括：最高法院院長；憲法法庭庭長；最高行政法庭庭長；國家高等教育機構中從事法學研究的校級領導7名，通過同行推選產生；擁有眾議院席位的各黨派代表5名，具體產生辦法為各黨派首先各自推薦1名本黨代表，再從中推選出5名成員。由于遴選委員會在提名候選人時，必須得到3/4以上成員的贊成，因此這種以相對中立的社會學者為主的委員會構成模式，在很大程度上保證了遴選委員會的專業性和公正性。

此外，國家反貪委員會雖然形式上是由國王任命的，但從法律角度而言，實際是經由參議院產生，并向參議院負責的機構。在任職方面，根據1997年憲法第297條規定，遴選委員會在完成提名工作后，要向參議院議長提交包括18名候選人在內的名單，之后由參議院議長召集參議院會議，根據名單進行差額選舉，從中選定9人出任國家反貪委員會委員，主任委員則由9名委員在首次會議時自行推選；在免職方面，根據1997年憲法第299條的規定，參議院有權在得到3/4以上贊成票的情況下，免去有違紀違規行為的國家反貪委員會委員的職務。因此從根本上看，盡管國家反貪委員會并非參議院的直屬機構，但其獨立的法律地位，實際是由參議院予以保證的。這也正是1997年憲法在國家反貪委員會的制度設計方面的關鍵所在。

根據1997年憲法的相關規定，參議院的全部200名議員均為獨立人士，不隸屬于任何政黨或社會團體，亦不兼任任何行政或社會職務，而且全部參議員均通過全國直接選舉產生，其權力直接來自于選民。從權力制衡層面看，泰國的參議院實質上已成為與行政、司法、立法（眾議院）體系相區別的獨立權力體系，主要負有監督其他權力體系運作的職能。這可以說是1997年憲法對參議院的地位所做出的根本性調整，因為在以往的泰國憲法中，參議院一直是行政權力的附庸，參議員經由直接任命產生，因此不過只是軍人集團用以牽制民選眾議院議員的工具。由于國家反貪委員會歸屬于參議院的權力體系，并得到參議院的授權，因此在其執行法定的反腐敗職能時，也就在法理上擁有了能夠與其他權力體系尤其是行政權相對抗的正當性，從而有效保證了其法定的獨立地位。與此相仿，憲法法庭、國家審計委員會等獨立監察機構的法定獨立地位，也都是由參議院從根本上予以保證的。

其次，國家反貪委員會擁有相當廣泛的司法職權，能夠自主地深入開展反腐敗監察工作。

根據1997年憲法和《反腐敗組織法》的相關規定，國家反貪委員會在執行法定的反腐敗監察工作時，可以根據需要行使以下司法職權：有權向政府部門和司法部門調取所需的資料；有權扣押相關證據或查封財產；有權詢問犯罪嫌疑人與證人并制作口供；有權向法院申請搜查證和逮捕證；有權在確認犯罪證據確鑿后，通過檢察院向最高法院的國家公職人員刑事審判庭提起公訴；有權在檢察院拒絕提起公訴的情況下，以國家反貪委員會的名義直接提起公訴；等等。這就從制度上給予國家反貪委員會以強有力的效率保障，使得反腐敗監察工作能夠真正地一查到底。

此外，根據1997年憲法設立并與反腐敗工作相關的其他獨立監察機構還包括：

選舉委員會（Election Commission, EC），由主任委員及其他4名委員組成，所有委員均為獨立人士，經參議院遴選后由國王任命，對參議院負責，任期7年并不得連任，主要負責監管全國及地方各級議會選舉中的違規行為，尤其是賄選行為。對于民主政治仍處在發展階段的泰國而言，賄選長期以來是政客常用的競選途徑。據統計，在1996年眾議院選舉中，賄選比例就高達30.6%，而政客需要為賄選選票所支付的金額，在農村地區平均為每張554泰銖，在曼谷地區則平均為每張1142泰銖。這顯然是相當高額的開支，因此通過賄選上臺的政客，多數都會為了彌補賄選的虧空并為下次參選籌集資金而走上權錢交易的道路，從而形成“賄選—腐敗—賄選”的惡性循環。選舉委員會的設立，很大程度上就是為了能最大限度地減少賄選行為，從而切斷導致腐敗的惡性循環。

憲法法庭（The Constitutional Court, CC），由庭長及其他14名法官組成，其中5名來自最高法院、2名來自最高行政法庭、5名來自法學學者、3名來自政治學學者，所有成員均經參議院遴選后由國王任命，任期9年并且不得連任。雖然憲法法庭的主要職責并不是反腐敗，而是對各類涉及違憲的行為尤其是政府行為做出裁決，但是憲法法庭卻在泰國的反腐敗體制中起著相當重要的作用。由于憲法法庭擁有裁決有關違規人員5年內不得從政的權力，因此成為反腐敗懲治工作中的重要一環。在實踐中，由于不少情況下政客或官僚的違規行為本身尚構不成犯罪，因此難以用刑事手段予以制裁，而一般的罰款對違規者的懲戒力度又明顯不足，于是就要依靠憲法法庭的這一特殊權限予以制裁。

國家審計委員會（State Audit Commission），由主任委員及其他9名委員組成，都經參議院遴選后由國王任命，任期6年并且不得連任。國家審計委員會的執行機構為審計總署（The Office of the Auditor General, OAG），由審計總長（Auditor General）主持工作，下設15個地區審計分署。審計總署原本是依據1979年頒行的《國家審計法》設立的機構，雖然名義上仍有權獨立開展審計工作，但由于在機構設置上隸屬于總理府，因此實際上仍是行政體系的內部監察機構。1999年國家審計委員會成立后，經過機構重組的審計總署開始向國家審計委員會直接負責，從而成為獨立的監察機構，現在的主要職責是負責審計國家及地方各級政府的財政收支情況，防止并查處舞弊行為。

國會調查員（Parliamentary Ombudsmen, PO），成員總數不超過3名，經參議院遴選后由國王任命，任期6年并且不得連任，主要職責是接受民眾對政府違規的作為或不作為行為的投訴，展開獨立調查并向國會匯報。雖然根據1999年頒布的《調查員組織法》規定，國會調查員并不具備反腐敗職能，因此在調查過程中如果發現腐敗行為，就應當全案移交有關機構，但是，作為與民眾聯系緊密并擁有獨立調查權的機構，其所能起到的輔助性反腐敗發現功能仍然是相當明顯的。

 

（二）建立并完善財產申報審核制度，重視提高反腐敗工作的效率

20世紀90年代以前，泰國的反腐敗工作是以“案件”追查為主，強調對腐敗過程的追查與核實。在辦案過程中，工作重點是對具體腐敗行為的追查；定案處理時的依據，也主要是能夠證明具體腐敗行為確實存在的書面證據。這種反腐敗工作方式，雖然能夠有效避免可能出現的冤假錯案，但卻明顯影響到辦案的效率。由于具體腐敗行為相當隱秘而多變，通常很難真正抓住其把柄，因此會給反腐敗工作的開展造成重重困難，使得不少早已劣跡敗露的腐敗分子因證據不足而漏網。

從20世紀90年代起，泰國為進一步深化廉政建設，提高辦案效率，逐漸將反腐敗工作轉向以“財產”監察為主，開始重視對腐敗結果的監管。1996年頒行的《兩院議員財產申報法案》對此進行了立法試探。針對有關人員財產變動的審核，開始成為反腐敗工作的重點；而財產方面難以說明原因的異常增加，也正式成為定案處理時的主要依據。反腐敗工作方式的這一轉變，不僅取得了明顯成效，更得到社會各界的廣泛支持。因此，1997年憲法頒行時，財產申報審核制度不僅被明確列入憲法，而且其監察范圍也擴展到所有權力部門。1999年頒行的《反腐敗組織法》進一步完善了財產申報審核制度，對于財產申報和審核的程序以及違規處罰等相關問題，都作出了明確規定。

根據1997年憲法及《反腐敗組織法》的有關條文，財產申報審核制度的主要內容包括：（1）總理、各部部長、眾議員、參議員、最高法院院長及副院長、最高行政法庭庭長及副庭長、憲法法庭庭長及法官、總檢察長及副總檢察長、軍事法庭庭長、選舉委員會委員、國會調查員、國家審計委員會委員、地方政府行政長官、地方議會議員，以及其他副部級以上的政府和軍警部門高官等，都必須在就職和離職時向國家反貪委員會申報個人財產情況；其中部分任期較長的官員在任職期間，還需要定期申報個人財產情況。（2）財產申報的范圍包括本人、配偶及未成年子女名下的所有國內和海外的動產和不動產；申報財產時，需要提供詳細的項目清單，相關的權屬證明文件，以及前一財政年度的個人所得稅申報表；申報材料的主要內容將向社會公開，接受民主監督。（3）如果上述人員逾期未申報或申報材料有所隱瞞，國家反貪委員會有權要求憲法法庭做出在5年內禁止違規人員從政的裁決；（4）如果國家反貪委員會發現上述人員的個人財產出現原因不明的異常增加，有權要求其做出合理的解釋，并有權開展獨立調查以核實情況；國家反貪委員會在經查證后，只要能夠認定相關人員的個人財產的異常增加確實屬于來歷不明的，就有權向參議院要求免去違規者的職務，并在5年內禁止其從政，而不必確切掌握其違法違紀的事實經過；如果國家反貪委員會在經過查證后，能夠認定上述人員存在違法行為，并且證據確鑿的，有權要求檢察院提起公訴。

從目前的實踐情況看，財產申報審核制度的建立不僅有效提高了泰國反腐敗工作的效率，也增加了政府工作的透明度，有利于推動政治民主化的發展，因此可以說是20世紀90年代以來泰國反腐敗體制建設最為重要的進展。不過，財產申報審核制度所存在的缺陷也是較為明顯的，這主要體現在自由裁量權方面。例如，由于財產申報的過程涉及不少財務的技術性問題，有時難免會出現申報者在無意的情況下造成的財產申報材料失實，因此根據泰國目前的規定，對于財產申報材料所出現的真實性與完整性方面的問題，如果確實屬于無意的失誤，可以在補充財產申報材料后，不予追究責任。但是，對于如何判斷申報者的行為是否出于故意，泰國目前并無明確規定，主要取決于國家反貪委員會的審查和憲法法庭的裁決。這就賦予獨立監察機構較大的自由裁量權，從而使得獨立監察機構面臨公正執法的考驗與壓力。2001年，泰愛泰黨主席他信·西那瓦出任政府總理前，在財產申報過程中出現隱瞞事實的情況。國家反貪委員會經過調查后，向憲法法庭提出免去他信的政府職務并禁止其5年內從政的提案，但憲法法庭在審議后做出了他信的行為屬于“純潔的過失”的結論，并裁定對他信免于處分，從而為他信就任總理鋪平了道路。憲法法庭的這一裁定，雖然得到了大多數社會民眾的支持，但也為不少學者和以民主黨為首的反對黨所指責，認為是對當權者的妥協與依附，因為民主黨的前黨總書記沙南少將就是由于相似的原因而被裁定禁止從政5年，結果對民主黨造成了相當沉重的打擊。可見，從制度角度進一步完善財產申報審核制度，仍將是泰國反腐敗體制建設的一項重要工作。

 

（三）提高民主監督的地位，拓寬社會公眾參與監督的途徑和范圍

20世紀90年代以前，泰國的反腐敗發現機制主要是依靠政府部門的自我審查、監察部門的監督以及對立政黨間的揭發，而社會公眾的監督作用卻因為威權政府的壓制而一直得不到發展。20世紀90年代以來，隨著政治民主化的發展，新聞媒體和非政府組織的活動日益活躍，社會公眾的監督作用逐漸得到增強，而1997年憲法及相關法律的頒行，更是為社會公眾參與監督提供了制度保證，有效提高了民主監督的地位。近年來得到加強的民主監督權，主要包括3項：

1．知情權。長期以來，社會公眾對政府部門進行民主監督時，最大的障礙就在于信息的不對稱，以至于在不少情況下，社會公眾甚至根本未能意識到已為腐敗行為所侵害。因此在社會各界的強烈要求下，泰國于1997年將公民知情權明確列入憲法，1997年《憲法》第58條規定，“公民有權獲知國家機構、國有企業或地方行政組織所掌握的公共信息，除非以上信息的披露將有損于國家安全、公共利益或其他公民應受法律保護的利益”。同年，泰國頒行了《政府信息法》，并成立了政府信息委員會（The Official Information Commission）作為執行機構，負責確保社會公眾對政府信息的獲取。

2．罷免權。1997年憲法在第304條中明確規定，5萬名以上具有選民資格的泰國公民有權向參議院議長集體聯名呈請，要求罷免兩院議員、政府總理、各部部長、最高法院院長、最高行政法庭庭長、總檢察長等高官，而參議院議長在接到呈請后，則應當委派國家反貪委員會對此進行獨立的調查，并做出明確答復。這可以說是1997年憲法賦予社會公眾的最直接也是最重要的監督權，顯著地提升了非政府組織的政治影響力。在1998年的醫療設備舞弊案中，泰國的非政府組織就是依據罷免權的有關規定，展開了有針對性的政治活動，從而有效推動了反腐敗工作的進程。

3．新聞自由權。泰國的報業一般是由私人部門擁有的，因此在新聞工作中對腐敗問題的揭露較多，而電臺和電視臺長期為政府與軍警部門所把持，因此在嚴格政審的慣例下，對于反腐敗監督工作一直顯得較為消極。20世紀90年代以來，泰國政府逐步放寬了對電臺和電視臺的管制，開始從政府監管轉向行業自律，并允許私人部門加入。1996年，泰國第一家獨立電視臺開始運營，從而為調動新聞媒體在反腐敗工作中的輔助作用開辟了道路。

從制度的構成角度看，社會公眾的民主監督對于泰國目前正處在發展完善階段的獨立監察機構的工作，具有相當重要的輔助補充作用，有助于增強對官僚和政客的監督。在對官僚的監督方面，目前泰國的獨立監察機構由于人力和財力的限制，其監督范圍主要限于國家機構的高層官員，而對于中下層尤其是基層官員和公務員的監督，仍主要依靠部門自律。由于中下層尤其是基層官員和公務員的工作與社會公眾最為接近且密切相關，因此由社會公眾予以監督，不僅能取得最大的反腐敗成效，而且有助于切實提高社會公眾對政府的信任度。在對政客的監督方面，目前的反腐敗工作基本上是由獨立監察機構負責的，雖然各政黨內部也都有反腐敗建制，但通常都不具備實際效用。多數政黨的基層組織建設相當薄弱，缺乏必要的民眾基礎，能否上臺執政主要取決于黨內政客通過賄選或其他方式得到的議員席位，而不是政黨本身的民意支持率，一旦政客跳槽，就會直接引起政黨的衰落或瓦解。故而，各政黨通常對于黨內政客相當遷就甚至縱容。雖然1997年憲法的頒行從制度的角度為政黨政治的轉型開辟了道路，并促成了具有廣泛民意基礎的泰愛泰黨的發展，但泰國政黨受制于政客的局面卻并未得到根本解決。2001—2004年，他信總理進行了多達10次的政府內閣改組，主要就是為了協調內部各派系的利益。目前泰國政黨的內部監管仍然相當薄弱，各政黨在面臨舞弊丑聞時依然傾向于采取息事寧人的“和盤”策略，從而對獨立監察機構的工作產生了相當大的壓力和難度。在這種情況下，社會公眾尤其是新聞媒體的介入監督，一方面有利于提高獨立監察機構的工作；另一方面也有助于推動各政黨在民意的壓力下逐步完善并落實黨內監督機制，進一步加強對政客的監督力度。