第一節 研究背景與研究意義

一 研究背景

（一）我國生態文明建設亟待優化能源結構和增加清潔能源供給

加快天然氣產業發展是優化能源結構和保障能源供給安全的重要舉措。天然氣作為優化能源結構的重要能源形式，是各國優先發展的清潔能源，被稱為21世紀能源。空氣污染與能源結構有著直接關系，大幅提高天然氣消費已成為防治環境污染必不可少的一項緊迫措施，宏觀層面的能源結構優化和環境治理政策將成為天然氣消費增長的主要驅動力。

如何正確處理能源消費與經濟發展、環境治理之間的矛盾是當前亟待解決的問題。在我國經濟發展取得巨大成績的同時，也面臨能源需求壓力加大、能源供給制約因素增多，能源生產與消費對生態環境損害嚴重等問題。隨著工業化的快速發展和城鎮化的深入推進，我國能源消耗的相對量和絕對量均在持續增加，2014年能源消費總量達到了42.6億噸標準煤，其中煤炭占一次能源消費比重為66.0%；由于短期內以煤炭為主的能源結構難以轉變，以及清潔能源的開發利用嚴重滯后，使得霧霾、溫室氣體的排放無疑仍是我國能源消費面臨的核心問題，2014年國內空氣污染損失達到3000億至1.2萬億美元。環境問題仍是當前面臨的重大挑戰，保持經濟繼續平穩發展的基礎上減少排放，關鍵還在于改變能源結構或能源組成。天然氣作為技術上經濟可行的清潔能源，成為國家推進能源消費清潔化、低碳化轉型的可靠選擇。2013年國務院發布的《大氣污染防治行動計劃》和2014年能源“十三五”規劃明確提出，要加快調整能源結構和增加清潔能源供應，著力提高我國天然氣供給利用率。

我國天然氣產業發展滯后且供需矛盾日益加深。近幾年來，世界天然氣工業迅速發展，天然氣占一次能源結構的比重逐年上升，與石油、煤炭并列成為世界三大能源支柱。相比較而言，我國天然氣產業發展卻嚴重不足，截止到2014年年底，我國一次能源結構中的煤炭、石油占比分別為66.0%和17.1%，而作為清潔能源的天然氣僅為5.6%，遠低于同期亞太地區11.4%和世界23.7%的平均水平，消費需求仍有很大的提升空間。與此同時，環境污染治理、應對氣候變化帶來的能源清潔化轉型剌激國內需求剛性增長，天然氣的對外依存度持續加深。2013年，全國天然氣生產總量為1180.37億立方米，同期的消費量達到1705.37億立方米，同比增長13.5%，中國成為世界第三大天然氣消費國。巨大缺口需要增加進口予以解決，2013年進口量約為525億立方米，對外依存度高達30.8%; 2014年全國表觀消費量為1845.2億立方米，進口量約為580億立方米，對外依存度為32.2%。對外依存度的持續攀升，霧霾治理又加劇了供需矛盾，市場平衡的壓力將推動天然氣價格改革進程。

（二）完善價格形成機制是實現清潔能源有效供給的重要手段

生態文明制度的建立需要尋求共享性“公共物品”供給者的價值補償機制。環境（比如清潔空氣）作為“公共物品”，天然氣產業是“公共物品”的重要提供者，環保價值未能在價格形成中得到體現是制約天然氣產業發展的重要因素。政府管制是解決外部性的一種手段，也可通過建立公共物品市場價值的補償機制，以制度創新使提供者獲益的方式，推動天然氣領域的產業發展和技術進步，增加“公共物品”的市場供給。通過深化改革完善價格機制，建立正外部性的價值補償機制，使拓展市場需求和保障有效供給保持雙向驅動。

1．價格機制是調節供需和優化資源配置的重要手段

價格形成機制的不合理是導致天然氣供給不足的重要原因。我國能源工業的市場化改革是在計劃經濟向市場經濟轉變的宏觀環境下進行的。為培育天然氣市場和滿足既定時期的發展目標，國家長期采取供應推動市場需求的基本策略，政府在價格控制和經濟決策中起主導作用是這種策略運行的前提條件，此外天然氣相對替代燃料需要具備一定的價格優勢。

近年來，國家雖然積極實施改革（比如向民間資本開放等）來引導天然氣領域的市場競爭，但是上下游的競爭格局依然非常有限，上游市場形成了三家國有油氣企業為主導的壟斷結構。目前，上游天然氣勘探開采業務及境外資源的引進業務主要由三大石油公司負責。2014年，中石油、中石化、中海油生產和進口量合計占比分別為72%、11%和17%。陸上天然氣長輸管道大部分由中石油擁有經營，占據長輸管道總里程的73%，已建成LNG接收站也由三大石油公司控制，基本形成了生產運輸一體化的運營模式。

我國天然氣產業發展的狀態很大程度上取決于價格政策。價格對管網設施建設與市場發展起著重要作用。2011～2013年，我國天然氣新增探明儲量連續三年遠大于同期天然氣年產量，2014年新增探明儲量更是達到了1.1萬億立方米，剩余技術可采儲量為4.67萬億立方米，儲采比為28.0，所以說，我國具備天然氣大發展的供應保障能力，只是國內供給產業發展相對遲緩，價格機制是其中最主要的影響因素。從天然氣產業鏈的各環節來看，上中游及終端消費市場的國家干預程度較高，上下游之間成本變動難以實現順暢傳遞；從終端需求來看，能源比價關系的不合理是導致天然氣有效需求受限的重要原因。因此，深化價格改革，完善天然氣價格形成機制，理順市場供需及與可替代能源比價關系，提高能源資源的配置效率，已成為加快產業發展和優化能源結構的突破口。

通常情況下，價格機制改革要與市場發展階段相適應。價格機制為市場主體提供交易選擇的信息，是調節供需和優化資源配置的有效手段。從各國實踐來看，價格機制與市場發展所處階段密切相關，而天然氣市場發展階段與產業鏈的自身特征密不可分。當天然氣市場從初始增長跨入穩定增長時期，定價機制通常也會由傳統的成本加成過渡到“市場凈回值”或“氣與氣”競爭等更加市場化的方式。我國天然氣市場基本完成了由初始增長階段向快速增長階段的轉變，2004～2014年期間，國內天然氣消費量年均增長144.8億立方米，年均增長高達16.6%，占一次能源比重從2.3%上升到5.6。并且隨著全國范圍內“煤改氣”等環境治理措施的開展，天然氣需求仍有很大增長空間，“十三五”能源發展戰略行動計劃中提出了天然氣消費雙倍增的目標。因此，當前應適應現階段發展的總體變化，著手有序地推動價格形成機制的市場化改革。

2．我國天然氣價格形成機制的市場化改革明顯滯后

天然氣價格改革的市場化程度滯后于其他傳統能源。基于替代性化石能源之間的產品屬性及工業結構的差異，我國能源的改革步伐并不一致，作為可替代性化石能源的煤炭、石油價格改革步伐要明顯快于天然氣。1985年，煤炭價格開始引入市場機制，價格由單一的政府定價步入政府定價與市場相結合的“雙軌制”階段。1994年，除電煤實行政府定價外，煤炭企業根據市場需求狀況自主定價，直到2002年、2005年國家宣布取消電煤指導價政策并不再對電煤價格調控，至此，從制度層面上煤炭價格開始步入了市場定價時期。石油是關系國家經濟命脈的戰略性產業。改革開放以來，石油價格管理體制經歷了“雙軌制”、超產加價到與國際油價接軌的三個不同階段，目前我國石油工業仍處于國有企業市場壟斷、國家調控價格的狀態。

從我國天然氣價格改革的歷史過程來看，總體上呈現顯著的路徑依賴性特征，盡管國家對天然氣領域的價格管理、價格結構、價格水平和價格形成機制實施了循序漸進的改革，但是天然氣價格始終延續由政府管控為主的模式。自20世紀80年代開始，國家對天然氣價格采取了一系列調整措施。1982年以前，計劃經濟體制下企業的生產經營計劃全部列入國家計劃，天然氣價格長期實行低價優惠政策。為扭轉天然氣探明儲量增長緩慢及產量連年遞減的被動局面，國家相繼采取不同井口價格的計劃內外“雙軌制”。2005年，國家簡化天然氣價格結構，將計劃內外價格并軌，自此結束了執行長達23年的價格“雙軌制”，同時從2011年開始實施“凈回值”法試點改革，價格管理模式從最初的計劃管理模式轉變為國家指導價模式。然而，根據國家頒布的價格管理權限，天然氣出廠價格、管網運輸價格由中央政府統一管理，城市配送服務費由省（市）地方政府分別管理，天然氣價格實行成本加成的方式，政府依然在價格形成中充當主導作用，這種模式仍難以適應外部環境的快速變化。

3．當前價格管理體制和運行機制已不適應天然氣市場發展的新形勢

天然氣價格形成機制有待完善。價格信號的扭曲所帶來的供求失衡程度的加深，阻礙了我國天然氣工業的協調發展和資源的有效利用，價格改革需要再次提上日程。2014年以來，隨著國民經濟發展及經濟體制改革的深入，價格改革的步伐全面提速。為理順天然氣價格，國家發改委要求全國在2014年年底前實施增存氣并軌和居民生活用氣階梯氣價制度。2015年4月，全國各省份實施增量氣與存量氣門站價格并軌，增量氣每立方米降低0.44元，存量氣提高0.04元，實現增存量氣價并軌，并放開直供用戶（化肥用戶除外）用氣門站價格，由供需雙方協商確定。盡管如此，這些措施屬于定價方式的變化而不是價格形成機制的變化，天然氣產業上下游的市場格局、價格管理體制機制等方面的改革尚需時日，理順天然氣價格形成機制還要整個行業市場化改革的突破。

當前，我國經濟發展步入新常態，經濟結構面臨新的調整變化，消費模式天然氣產業發展等呈現新的變革，國家也在提高能效、減少污染排放及確保能源安全方面嘗試探索，而天然氣憑借其自身優越性，對保障供給、減緩環境壓力和實現經濟平穩發展將發揮重要作用。倘若依然實行政府主導的定價模式，將對天然氣產業發展和普及利用構成阻礙，因此需要在天然氣領域逐漸推進價格改革的過程中，從產業鏈整體角度考慮價格改革所帶來的影響，設計更加有效、更加市場化的制度框架，借助體制機制創新構建有效競爭的市場結構，進而完善上下游價格聯動機制，在考慮消費者承受能力的同時，又能體現其應有的內在價值，從社會效益角度探索建立正外部性的補償措施。這將對鼓勵我國天然氣行業有序競爭，拓展市場消費應用，引導社會資源更多地投入天然氣領域，保障供應安全和推動技術進步，實現能源規劃目標和兼顧經濟環境的可持續性具有重要現實意義。

二 研究意義

（一）天然氣價格形成機制研究的現實意義

1．順應十八屆三中全會對能源價格形成機制提出的改革要求

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革重大問題的決定》明確提出，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，完善能源管理體制和管理方式，建立統一開放和競爭有序的市場體系，推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，放開競爭性環節價格。因此，需要進一步推動天然氣市場化改革，逐步建立真正反映資源稀缺程度、市場供求和環境外部性的價格機制。

目前，我國天然氣價格形成機制改革已陸續展開。2011年年底，國家發改委下發《關于在廣東省、廣西壯族自治區開展天然氣價格形成改革試點的通知》，公布國內天然氣價格改革方案，并在廣東、廣西地區實施了試點。2013年6月，發改委下發《關于調整天然氣價格的通知》，在全國范圍內開展天然氣價格改革，針對非居民的增量氣門站價格，上游市場定價機制采用“市場凈回值”定價方法，通過選取計價基準點和替代能源品種，建立天然氣與替代能源價格掛鉤的動態調整機制。此外，放開頁巖氣、煤制氣等非常規天然氣出廠價格，實行市場調節，政府僅對門站價格采取指導價和管網運輸自然壟斷環節實施價格監管。2015年頒布實施的增存量氣并軌、放開直供用氣價格等政策，都對理順天然氣價格形成機制，逐步實現天然氣價格完全市場化奠定了基礎。面對國際油氣低價運行和國內市場首次出現供需相對偏松的新形勢，天然氣價格機制的市場化改革迎來了重要“窗口期”。

2．為進一步推動天然氣價格改革提供理論支持

針對未來天然氣價格形成機制的改革問題，國內學者做了大量研究并取得一些階段性成果，在下一步如何改革的問題上既有共識也存在一些爭論。歷次價格改革通常伴隨著用氣價格的調整變化，尤其是定價改革引起的價格變動所帶來的社會影響，往往成為改革爭論的導火點。目前，完善行業管理體制，健全市場運行機制，推動天然氣領域的市場化改革已是業內普遍形成的共識，分歧的焦點在于如何依據當前的階段性特征正確處理價格形成的政府規制與市場化的關系，從而有條不紊地由政府主導向市場定價過渡。這其中包括了不同的路徑選擇，不同國家針對自身特征往往采取不同的改革方式，并在各自改革中形成了獨具特點的既定路徑依賴性。面對國際油價下跌的有利形勢，部分學者認為推進天然氣行業迅速改革的時機基本成熟，應深化天然氣市場化改革，擴大上下游市場準入和管網設施的公平開放，實現價格形成的市場化。

當然，也不乏學者認為政府監管是必不可少的，改革不能脫離其內在的循序漸進性，目前，天然氣領域存在市場發育程度偏低、市場結構近似壟斷等問題。隨著市場體系的完善，應漸進的以合理的價格形成機制保障產、供、需三方利益，針對天然氣行業的銷售、行業的“壟而不斷”和供需相對寬松的新形勢，考慮從政府定價逐漸向市場定價過渡。本書認為價格改革要統籌考慮對社會各層面的影響，價格調整僅是市場化改革的配套措施，近期內需要重點解決現實中的突出問題，加強政府調控的作用，加速上游市場開發和下游消費模式的轉變，加強引導管網基礎設施的投資力度，逐步實現天然氣對煤炭、石油的能源替代，同時著眼長遠不斷引入多元化市場主體構建競爭性市場結構，為市場化改革做好充足的準備。

（二）研究意義

文章研究的立足點為特定時期的天然氣價格機制受國家的經濟性質、資源稟賦、市場結構及其他因素的影響。因此，探求我國既定時期、具有現實意義的改革方案，需要在切實評估宏觀基本面的基礎上，借鑒不同價格形成機制的作用原理和適用條件，才能有效地制定踐行改革的總體思路和路徑選擇。目前，我國天然氣價格機制的市場化改革取得了實質性突破，政府也一直在評估天然氣行業的發展狀況及市場體系建設，如何根據階段特征實現價格機制改革的整體目標是研究的重點。

本書在已有研究基礎上，初步探討了天然氣產業發展對經濟增長、環境治理的影響，并以價格機制對提高能效、優化能源結構的作用為切入點，運用大量數量方法分析了我國現行價格形成機制存在的問題，并結合不同定價模式的作用機理與適用條件，提出通過構建上下游競爭性市場格局和管理體制，分層次、有步驟地逐步建立“X+1 +X”的價格模式及價格機制，推動上下游價格決定的市場化，鼓勵行業有序競爭，并且以天然氣的正外部性價值為基礎，依托制度變革和健全激勵機制引導資源合理配置，將潛在的環保價值轉變為現實的經濟效益，實現消費領域拓展和管網設施建設，作為全面市場化的前提條件，這對彌補天然氣價格機制研究領域的欠缺，為我國天然氣價格改革提供理論支持具有現實價值。此外，本文根據國家能源價格改革的總體要求，綜合分析以把握市場化改革的關鍵點，并借鑒各國價格改革的歷史經驗，為新形勢下推動天然氣價格改革提出可行性的政策建議。