一 農民自治權利的理論基礎

農民自治權利的理論基礎來源于馬列主義經典作家關于人民自治和民主管理理論。在新民主主義革命時期和社會主義革命、建設時期，以毛澤東為代表的中國共產黨人為實現和保障農民自治權利，在發動廣大農民參與土地革命和土地改革的偉大實踐中自覺學習、探索和創新性地運用馬列主義人民自治理論，逐步形成了內容豐富的基層群眾自己管理自己的思想。改革開放以后，以鄧小平、江澤民、胡錦濤和習近平為代表的中國共產黨人在中國特色社會主義建設的不同歷史時期，繼承和發展了基層群眾自治思想，形成了中國特色社會主義的基層群眾自治理論。

（一）經典作家關于人民自治和民主管理理論

1．馬克思和恩格斯的人民自治理論

人民自治思想是馬克思主義民主學說中的核心內容，是馬克思主義的一個重要組成部分，是中國特色社會主義關于基層群眾自治思想的重要理論依據。

自治作為一種理論、思想，是19世紀初在歐洲出現的。早期的代表人物有空想社會主義者歐文，無政府主義者蒲魯東、巴枯寧、克魯泡特金等。19世紀40年代，馬克思和恩格斯完成由革命民主主義者向共產主義者的轉變，其人民自治理論也經歷了產生、發展到成熟的歷史進程。從他們所發表的一系列代表著作中，如1843年的《黑格爾法哲學批判》、1844年的《黑格爾法哲學批判導言》《論猶太人問題》和《神圣家族》、1846年的《德意志意識形態》、1847年的《哲學的貧困》和《共產主義原理》、1848年的《共產黨宣言》、1871年的《法蘭西內戰》以及1878年的《反杜林論》等著作中都可以尋找到其思想軌跡。馬克思和恩格斯人民自治理論包含著非常豐富的思想內容，主要有以下方面。

（1）人民自治是無產階級實現自身解放的根本途徑

馬克思和恩格斯通過對資本主義國家的階級統治實質和國家職能的分析，深刻地闡述了生產資料私有制條件下國家的本質特征，科學闡明了無產階級只有將通向人類解放的道路和人民自治有機地結合起來，才能最終解放自己，它為無產階級乃至全人類的解放指明了正確的方向。

首先，無產階級的解放是自我解放。馬克思和恩格斯在《德意志意識形態》《共產黨宣言》等著作中，闡述了關于“無產階級自己解放自己”的觀點。他們指出：“工人階級的解放應該由工人階級自己去爭取；工人階級的解放斗爭不是要爭取階級特權和壟斷權，而是要爭取平等的權利和義務，并消滅任何階級統治。”無產階級的解放離不開政治解放，但無產階級不能簡單地掌握現成的國家機器，并運用它來達到自己的目的。馬克思和恩格斯認為，“政治解放一方面把人變成市民社會的成員，變成利己的、獨立的個人，另一方面把人變成公民，變成法人。……只有當人認識到自己的‘原有力量’并把這種力量組織成為社會力量因而不再把社會力量當作政治力量跟自己分開的時候，只有到了那個時候，人類解放才能完成”。無產階級只有建立社會主義的民主制度，才能實現自身的解放，由人民自己當家做主，并最終消滅任何階級統治。1871年的巴黎公社打碎了資產階級統治的舊的國家機器，清除了國家等級制，把人民自治與無產階級的解放有機結合起來，實現了由工人階級自己親手掌握公共事務（國家事務）的領導（管理）權，成為無產階級國家政權的一次偉大嘗試。

其次，建立無產階級專政是實現人民自治的政治形式。馬克思和恩格斯把巴黎公社看作是無產階級執掌政權的政治形式，是因為巴黎公社實質“就是工人階級的政府”，是工人群眾的自治組織，是未來社會真正的民主實現形式。“用最簡單的概念來說，公社意味著在舊政府機器的中心所在地——巴黎和法國其他大城市——初步破壞這個機器，代之以真正的自治，這種自治在工人階級的社會堡壘——巴黎和其他大城市中就是工人階級的政府。”巴黎公社是人民群眾獲得社會解放的政治形式，這種自治組織作為國家政權即集權化行政權力的對立物，是新的真正民主的國家政權形式，是人民為著自己的利益而重新掌握自己的社會生活的行動。馬克思和恩格斯高度評價了巴黎公社的社會作用，“這是社會把國家政權重新收回，把它從統治社會、壓制社會的力量變成社會本身的生命力；這是人民群眾把國家政權重新收回，他們組成自己的力量去代替壓迫他們的有組織的力量；這是人民群眾獲得社會解放的政治形式，這種政治形式代替了被人民群眾的敵人用來壓迫他們的假托的社會力量”。恩格斯也指出，無產階級專政并不是庸人們所害怕的暴政，而是具有高度民主和高度自治的自由國家。為了防止高度中央官僚主義集權制，應該在單一制的形式之下，汲取聯邦制的優點，實行完全的地方自治。要在“省、專區和市鎮通過由普選權選出的官吏實行完全的自治，取消由國家任命的一切地方和省的政府機關”。此外，馬克思還認為，公社不僅代表著工人階級和小資產階級的利益，還代表著農民的利益，公社“將建立在農民的切身利益和他們的實際需要基礎之上”, “也只有公社這種政府形式才能夠保證改變他們目前的經濟狀況”，使農民作為真正獨立的生產者，免于地主的剝奪，免遭壓榨、苦役和貧困的煎熬，受惠于公社共和國，因而這種政府形式也必將很快得到農民的信任。

（2）人民自治是社會主義社會的本質特征

馬克思和恩格斯在他們的著作中特別是在批判巴枯寧的無政府主義觀點和總結巴黎公社經驗時，多次談到關于社會主義社會自治的思想。

社會主義社會必然要求實行人民管理制。馬克思和恩格斯認為，在共產主義的第一階段（即社會主義階段），管理只能是“通過人民自己實現的人民管理制”。作為無政府主義的主要代表，巴枯寧極力反對無產階級國家政權以及人民管理制等觀點，認為無產階級或工人階級，“一旦他們變成了人民的代表或者人民的統治者，他們就不再是工人了。……他們將從‘國家’的高度來看一切普通的工人：他們將代表的，已經不是人民而是他們自己和他們想管理人民的野心”。對于巴枯寧的錯誤觀點，馬克思和恩格斯給予嚴厲的駁斥。他們認為，必須把僅用人民的名義而與人民對立并鎮壓人民的政權，與真正服務于人民利益的政權嚴格地區分開來。“他們（馬克思和恩格斯）認為，并不是所有為了服務于人民的利益而建立的政權都是人民自己的政權，任何時候都不要把‘以人民名義的政權’同‘為人民利益的政權’乃至‘人民自己的政權’混同起來。馬克思依據巴黎公社的經驗寫道：在以集體主義為原則建立起來的，并且是‘無產者聯合體’的未來社會中，將會確立‘通過人民自己實現的人民管理制’。”按照馬克思和恩格斯的設想，在未來的新社會，“人民管理制”只能通過日益擴大的自治、地方分權和勞動人民對執行行政管理的人員的活動毫不放松地監督才能夠實現，這種管理只能是為了人民利益而管理，只能由人民自己來管理，即實行真正的人民自治。國家機關及其公職人員應當是社會的公仆，而不應是社會的主人。為了履行社會公仆的職責，防止社會公仆變成社會主人，無產階級國家必須實行人民管理制。

（3）人民自治的主要途徑是普選制

恩格斯在1891年為馬克思《法蘭西內戰》單行本寫的導言中揭示了以往國家的特征和實質：“社會起初用簡單分工的辦法為自己建立了一些特殊的機關來保護自己共同的利益。但是，后來，這些機關，而其中主要的是國家權力，為了追求自己特殊的利益，從社會的公仆變成了社會的主宰。這種情形不但在世襲的君主國內能夠看到，而且在民主的共和國內也可以看到。”同時，恩格斯在研究國家起源和本質的基礎上進一步指出：“為了防止國家和國家機關由社會公仆變為社會主宰——這種現象在至今所有的國家中都是不可避免的，——公社采取了兩個正確的辦法。第一，它把行政、司法和國民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔任，而且規定選舉者可以隨時撤換被選舉者。第二，它對所有公職人員，不論職位高低，都只付給跟其他工人同樣的工資。公社所曾付過的最高薪金是6000法郎。這樣，即使公社沒有另外給各代議機構的代表規定限權委托書，也能可靠地防止人們去追求升官發財了。”依照馬克思和恩格斯的觀點，新的真正民主的國家政權不能脫離社會而獨立化，國家機關是維護人民共同利益的社會公仆而不是凌駕于人民之上的社會主人；選派嚴格負責的公職人員，應當廣泛地采取普選制；被選舉出來的所有公職人員要對選民負責，而且可以隨時撤換，用等級授職制去代替普選制是根本違背公社精神的。

（4）農村基層自治是人民自治的重要形式

馬克思認為，人民自治可以在新社會中實現，其方法是擴大自治，實行分權制和勞動群眾從公社基層組織開始對負責行使一般職能的人實行不懈的監督。實行分權制的前提是：大部分重要問題將在以集體所有制為基礎的公社中得到解決，也就是在“生產者聯合體”這種以自治為基礎的社會基層組織中得到解決。自治具有普遍性，它不局限于城市，在農村也要實行自治。他認為，“公社甚至應該成為最小村落的政治形式”，這就是“農村公社”。

馬克思認為，人民自治可采取直接自治或間接自治兩種不同的形式。由于各個國家無產階級革命所面臨的經濟、政治、文化和階級狀況不同，馬克思和恩格斯認為無產階級奪取政權所建立的民主制度，可能采取直接自治或間接自治兩種不同的自治形式。如恩格斯在《共產主義原理》中指出：“首先無產階級革命將建立民主制度，從而直接或間接地建立無產階級的政治統治。”所謂直接的無產階級政治統治，就是直接自治，又可稱為直接民主，“就是工人階級普遍地直接參與國家事務和地方事務的管理”；所謂間接的無產階級政治統治，就是間接自治，又可稱為間接民主，“就是由工人階級的代表參與對整個社會和地方事務的管理”，這實際上為無產階級革命取得勝利應采取何種自治方式提供了總的指導原則。

（5）自治的最終目標是建立自由人的聯合體

馬克思和恩格斯自治理論的最終指向是建立自由人的聯合體，實現人的全面而自由的發展。他們把自治與國家、人的自由發展聯系起來加以闡述。

首先，真正的自治意味著國家的消亡。馬克思和恩格斯對國家機器進行了批判，認為，國家無非是一個階級鎮壓另一個階級的機器，它是人類社會發展到一定歷史階段的產物，是一個凌駕于社會之上、要由社會供養的一個多余的贅瘤，在無產階級掌握政權之后它將自行消亡，取而代之的是一個只具有管理或服務職能的“廉價政府”或“社會的代表”，從而“給共和國奠定了真正民主制度的基礎”。馬克思強調：“公社體制會把靠社會供養而又阻礙社會自由發展的國家這個寄生贅瘤迄今所奪去的一切力量，歸還給社會機體。”“隨著階級的消失，國家也不可避免地要消失。在生產者自由平等的聯合體的基礎上按新方式來組織生產的社會，將把全部國家機器放到它應該去的地方去。”在《社會主義從空想到科學的發展》一文中，恩格斯也指出：“當國家終于真正成為整個社會的代表時，它就使自己成為多余的了。……那時，國家政權對社會關系的干預在各個領域中將先后成為多余的事情而自行停止下來。那時，對人的統治將由對物的管理和對生產過程的領導所代替。”國家的消亡必須經歷一個由政治國家到非政治國家的漫長的過渡時期，再通過自由人的聯合體實現人的自由發展和完全自治。當人類社會中階級差別不復存在，或者說人類社會階級消失的時候，人類社會也不再需要運用他治，或者說強制的手段來進行管理，國家也會隨之消亡。因此，“人類社會將由他治逐漸走向自治，人類自身的自治也意味著人類解放事業的完成”。

其次，共產主義社會的自治是實現人的自由解放和全面發展的手段。馬克思和恩格斯曾設想，資本主義生產方式應被自由平等的生產者聯合的制度所代替，“代替那存在著階級和階級對立的資產階級舊社會的，就是這樣一個聯合體，在那里，每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件”。這個聯合體建立在生產資料公有制上，它改變了生產資料的資本主義性質，把它們從階級統治和階級剝削的手段改變為自由聯合的勞動形式和社會的生產資料，這個聯合體把每一個人都有完全的自由發展作為根本原則。因此，“只有在集體中，個人才能獲得全面發展的手段，也就是說，只有在集體中才可能有個人自由”，也只有“在真實的集體條件下，每個人在自己的聯合中并通過這種聯合獲得自由”。

2．列寧的社會主義人民自治理論

列寧的人民自治理論是實踐中的馬克思主義理論。列寧在領導俄國社會主義革命和建設中，將馬克思主義自治理論與俄國實際相結合，在實踐中探索和創立了一套與本國國情相適應的社會主義人民自治理論，這一理論是對馬克思主義人民自治理論的繼承和創造性發展的時代產物，具有極為豐富的思想內容。

（1）人民民主與人民專政的有機統一

列寧領導俄國無產階級取得十月革命的勝利，為建立蘇維埃社會主義制度，推行人民民主，實現人的全面解放和自由發展開辟了道路。在列寧看來，蘇維埃作為一種新型的國家機構，充分體現和發揚著民主，即使全體居民群眾真正平等地、真正普遍地參與一切國家事務，參加對消滅資本主義的一切復雜問題的處理。它不僅擁有堅強的工農武裝力量，同人民群眾、各個企業保持密切的、牢固的聯系，而且實行最廣泛的選舉權，它使廣大勞動人民享有直接或間接參與選舉的各項權利，享有監督權和罷免權，國家機構成員都是按照人民意愿選舉產生的，而且可以撤換，它為先鋒隊即被壓迫工農階級中最有覺悟、最有毅力、最先進的部分提供了組織形式，保障絕大多數受壓迫的勞苦人民成為國家真正意義上的社會主人。無產階級的專政吸收了階級的革命力量的先鋒隊，具有以往任何一種社會形態都無法比擬的優越性，是世界上任何一個國家也沒有做到的國家組織形式。

列寧對蘇維埃民主和蘇維埃制度給予極高的肯定，他說：“蘇維埃民主即無產階級民主在世界上第一次把民主給了群眾、給了勞動者、給了工人和小農。”而“蘇維埃制度是供工人和農民享受的最高限度的民主制，同時它又意味著與資產階級民主制的決裂，意味著具有世界歷史意義的新型民主制即無產階級民主制或無產階級專政的產生”。

（2）人民群眾直接管理國家和社會事務

一是充分肯定了勞動者參加管理的能力和積極性。列寧非常重視發揮勞動人民創造歷史的偉大作用，積極推動勞動群眾參與國家管理。廣泛吸收人民群眾積極參與國家和社會的事務管理，是發展社會主義人民民主自治的主要途徑，也是社會主義制度優越性的重要體現。早在十月革命前，列寧就指出：“只有無產階級才能徹底實現政治社會制度的民主化，因為實行這種民主化，就會使工人成為這個制度的主人。”無產階級專政下所建立的政治、經濟和文化等各項制度為人民群眾實現當家做主創造良好的環境和條件，因此，列寧在《國家與革命》一書中指出，“在社會主義下，‘原始’民主的許多東西都必然會復活起來，因為人民群眾在文明社會史上破天荒第一次站起來了，不僅獨立地參加投票和選舉，而且獨立地參加日常管理。在社會主義下，所有的人將輪流來管理，因此很快就會習慣于不要任何人來管理”。

與此同時，列寧駁斥了那些認為只有富人或者富人家庭出身的官吏才能管理國家事務，懷疑和否認勞動人民對國家和社會事務管理能力的主觀偏見。他在《布爾什維克能保持國家政權嗎？》一文中指出：“我們知道，不是隨便哪一個粗工和廚娘都能馬上參加國家管理的。在這一點上，我們同立憲民主黨人，同布列什柯夫斯卡婭、同策烈鐵里是意見一致的。我們同這些先生不一致的地方是我們要求立刻破除這樣一種偏見，似乎只有富人或者富人家庭出身的官吏才能管理國家，才能擔任日常管理工作。”工人階級作為最先進、最有覺悟的階級，在管理國家事務方面，“覺悟的工人應該進行領導，并且他們也能夠吸引真正的被壓迫勞動群眾來從事管理工作”。盡管他們起初可能遇到種種困難，可能顯得準備不足，但是，在實踐中人民群眾已經相信自己有力量，并且有能力開始獨立進行管理國家的工作。列寧始終堅信，社會主義建設的偉大事業是全體勞動人民的事業，“生氣勃勃的創造性的社會主義是由人民群眾自己創立的”。

二是提出了實現勞動群眾管理國家的迫切性和現實要求。列寧認識到，十月革命勝利后，在俄國這樣一個政治、經濟和文化各方面都比較落后的國家實現勞動群眾管理國家是一個十分艱巨的過程，蘇維埃俄國進行社會主義建設、勞動者參加國家管理會面臨一系列困難和矛盾，這集中表現在勞動者的文化水平低，工人缺乏管理國家的經驗，管理能力差。不可能一下子實現所有勞動者直接行使參與管理國家事務的權利，而只能通過自己選出的代表代替自己管理國家。然而，“蘇維埃政權的本質決定了不能因此而拒絕勞動者參加管理，否則，蘇維埃政權的無產階級性質便難以體現。這樣，在蘇維埃俄國，廣泛吸收勞動者參加管理的迫切性和當時經濟文化的落后性之間形成了十分尖銳的矛盾”。因此，建國初期的蘇維埃政權實際上是通過無產階級先進階層來為勞動者實行管理而不是按黨綱規定的通過勞動群眾來實行管理的機關。為了保障人民的民主權利不被篡奪，保證由人民選舉的代表真正服從于人民，1917年11月，全俄中央執行委員會通過了關于罷免權的法令，規定了選民對其代表有罷免權。此外，列寧領導的布爾什維克黨還提出了“工人應當學習管理國家”的口號，以此激發工農干部學習管理的熱情。要實現勞動群眾管理國家，重要的就是廣泛吸收所有的勞動者來管理國家，在實踐中學習管理國家。“我們要求由覺悟的工人和士兵來領導學習管理國家工作，并且要求立刻開始這樣做，即立刻開始吸收一切勞動者，一切貧民來學習這一工作。”同時，布爾什維克黨也要求作為無產階級專政的蘇維埃政權“不僅僅需要民主形式的代表機構，而且需要建立由群眾自己從下面來全面管理國家的制度，讓群眾有效地參加各方面的生活，讓群眾在管理國家中起積極作用”。

三是強調俄國布爾什維克在管理國家方面應充分發揮領導者作用。列寧認為，社會主義的偉大事業要依靠千百萬勞動群眾的艱苦奮斗，作為馬克思主義政黨、無產階級先鋒隊的共產黨在廣泛吸收勞動群眾直接參與管理國家和社會事務的活動中，應充分發揮領導者和領袖的作用。他說：“馬克思主義教育工人的黨，也就是要教育出一個無產階級的先鋒隊，使它能夠奪取政權并引導全體人民走向社會主義，規劃并組織新制度，成為所有被剝削勞動者在沒有資產階級參加并反對資產階級而建設自己社會生活的事業中的導師、領導者和領袖。”“因為蘇維埃政權正是無產階級專政即先進階級專政的組織形式。這個先進階級，發動千百萬被剝削勞動者來實行新的民主，獨立參加國家的管理，他們正根據親身體驗認識到，有紀律有覺悟的無產階級先鋒隊是自己最可靠的領袖。”同時，針對俄國布爾什維克存在的管理國家方面的認識和經驗不足等問題，列寧明確提出要向那些有專門知識的人（專家）和有組織大企業經驗的人（資本家）學習。

（3）用人民自治反對官僚主義

蘇維埃政權的鞏固和發展離不開人民參與的民主自治，而民主自治的貫徹落實和改善也受到各種因素的影響，其中最主要的是來自官僚主義的阻礙和破壞。

列寧在領導蘇維埃俄國進行社會主義民主政治建設的偉大實踐中深刻意識到了官僚主義的極端危害性。早在國民經濟恢復時期，官僚主義就已開始在俄國復活，并蔓延到全國各地，使人民群眾對黨和政府產生不滿情緒。1922年，列寧在《論蘇維埃共和國的國內外形勢》中痛斥官僚主義者的實質及其危害時，指出：“我們內部最可惡的敵人就是官僚主義者，這些人都是在蘇維埃中身居要職（也有不擔任要職的），由于為人誠懇而受到大家尊敬的共產黨員。他們沒有學會同拖拉現象作斗爭，不善于同這種現象作斗爭，反而加以掩蓋。”當時的一些國家管理機關已經成了“官僚主義的龐然大物”，整個蘇維埃國家是一個“帶有官僚主義的毛病的工人國家”。官僚主義不僅嚴重妨礙以至壓抑人民群眾積極性的發揮，也嚴重侵蝕黨的肌體，危害著國家政權的性質和社會主義制度的鞏固。

列寧高度重視并強調通過加強人民自治來反對、防止和避免官僚主義等危害人民政權的錯誤行為。他說：“難道除了通過實踐，除了立刻開始實行真正的人民自治以外，還有其他訓練人民自己管理自己，避免犯錯誤的方法嗎？”“如果不進行有步驟的和頑強的斗爭來改善機構，那我們一定會在社會主義的基礎還沒有建成以前滅亡。”在列寧看來，“只有當全體居民都參加管理工作時，才能把反官僚主義的斗爭進行到底，直到取得完全的勝利”。俄國共產黨必須吸引全體蘇維埃代表實際參加管理工作，強化公開性原則，加強對公職人員的監督和管理，加強勞動群眾參與監督的范圍和力度，擴大勞動群眾自治，要用比以前更大的規模把無產階級和農民組織起來，同時真正實行吸收工人參加管理的種種辦法，才能防止、克服官僚主義，才能保證社會主義制度徹底鞏固起來。

（二）毛澤東關于群眾自己管理自己的思想

1．新民主主義時期的群眾自我管理思想

（1）五四運動前后的湖南自治思想

毛澤東自青年時代就以“實意做事”、“真心求學”自勉，發起組織新民學會，開始探索如何“變化民質”以“改造社會”問題。五四新文化運動使毛澤東進一步認同先改造國民性再改造社會的救亡之途，以及以思想道德改造作為文化啟蒙與喚起民眾之途徑。20世紀20年代，毛澤東在積極組織和領導湖南自治運動期間，發表了一系列提倡湖南自治的文章。僅僅從1920年6月至12月不到半年時間里，毛澤東就撰寫了《湖南人再進一步》《湖南人民的自決》《湖南建設問題的根本問題——湖南共和國》《“全自治”與“半自治”》《為湖南自治敬告長沙三十萬市民》《“湖南自治運動”應該發起了》《“驅張”、“自治”與我們的根本主張》等十多篇文章。毛澤東的湖南自治的核心思想主要體現在：

一是反對專權、追求民主。毛澤東認為，湖南自治絕不僅僅是湖南自立，而是在自立的基礎上實行民主。不僅湖南各級政府要實行“自治”，各級政府的官員還要實行“民選”。他說：“不僅不愿被外省人來治，并且不愿被本省的少數特殊人來治。我們主張組織完全的鄉自治，完全的縣自治，和完全的省自治。鄉長民選，縣長民選，省長民選，自己選出同輩中靠得住的人去執行公投，這才叫作‘湘人自治’。”此外，毛澤東還提出，一切要以平民公意為本，保證人民言論、出版、集會、結社自由等民主自治思想。

二是發動和依靠民眾實現自治。如毛澤東在《“湖南自治運動”應該發起了》一文中，呼吁民眾參與自治運動。他說：“我又覺得湖南自治運動是應該由‘民’來發起的。假如這一回湖南自治真的辦成了，而成的原因不在于‘民’，乃在于‘民’以外，我敢斷言這種自治是不能長久的。雖則具有了外形，其內容是打開看不得，打開看時，一定是腐敗的，虛偽的，空的，或者是干的。”此時的毛澤東已經重視并依靠和發動人民群眾自下而上地改造落后社會的偉大作用。

三是自治是促進社會進步的一種手段。毛澤東在《“驅張”、“自治”與我們的根本主張》一文中明確指出：“這兩種運動，都只是應付目前環境的一種權宜之計，決不是我們的根本主張，我們的主張遠在這些運動之外……‘驅張’運動和自治運動等，也是達到根本改造的一種手段，是對付‘目前環境’最經濟最有效的一種手段。但有一條件，即我們自始至終（從這種運動之發起至結局），只宜立于‘促進’的地位。”“其政治運動之認為最經濟最有效者，如‘自治運動’、‘普選運動’等，亦可從旁盡一點促進之力，惟千萬不要忘記我們根本的共同的理想和計劃。”從中可以看出，毛澤東僅僅是把“驅張”、“自治”運動看作是對付目前環境，促成中國進步的最經濟、最有效的一種權宜之計，而非根本的共同理想和終極目標。

這一時期毛澤東的世界觀中存在的門第主義、無政府主義和空想社會主義等各種非馬克思主義思想觀念，對他如何正確認識和把握中國國情的復雜性和中國革命的特殊性、艱巨性、長期性產生了一定的負面影響。

（2）建黨之初和大革命時期的“以農會為基礎，推行鄉村自治”思想

成立后的中國共產黨努力學習和研究馬列主義自治理論，深入農村實踐，重視和思考鄉村自治問題，建立農民協會，提出了“以農會為基礎，推行鄉村自治”的基層群眾自治思想。

一是要大力創辦農民協會。農民協會的性質是鄉村自治機關，在發動革命群眾的運動中起著決定性作用。1922年，彭湃在海豐組織農民協會。不久，毛澤東在湖南建立農民協會，并在調查研究后指出，農會在性質上是新的鄉村自治機關。1923年6月，中共三大依照共產國際“建立農民自治機關”的指示，在《中國共產黨黨綱草案》中提出了關于“實行都市和鄉村自治”的決議。國共兩黨在合作中也開始將注意力從“民主共和”、“選舉政治”轉向“縣鄉自治”、“民眾革命”，積極動員民眾從社會底層入手改造現存社會，構建現代國家。根據國共兩黨的設想，地方自治以縣為基本單位，實行中央與地方均權，鄉村自治以“平民民權”為導向，由鄉民會議選舉自治機關。農民協會則動員農民主動爭取政治的和經濟的權利，打破地主鄉紳在農村的獨占統治，實現真正的民主自治。

二是重視發揮農民協會作為鄉村自治和民主政治的組織載體作用。大革命時期，中國共產黨開始逐漸認識到農民問題是中國革命的中心問題，在農村廣泛開展農民運動，推翻由土豪劣紳把持的基層舊政權，充分肯定并積極建立帶有群眾自治性質的農民協會。國民革命中成立的農民協會將農民按照職業和階級標準集合起來進行政治、經濟斗爭，帶有鮮明的階級斗爭色彩，而組建的鄉村自治政權又帶有強烈的平均平等取向。農民協會的性質“既是一種農民職業團體和代表機關，又是革命期間的過渡政權和權力機關”，它擔負著組織農民運動、支援國民革命和打倒土豪劣紳、組建鄉村自治政權的兩大重任。

三是重視鄉村自治制度。1925—1927年，毛澤東在領導湖南區委工作時期，推動鄉村自治制度化，進一步推動了湖南農民鄉村自治工作的發展。1925年湖南區委發布的《中共湘區關于農民運動議決案》明確要求：“鄉村自治及鄉村自治機關負責人員，應以普通選舉法直接選舉之，不能由紳士包辦。”隨著中國革命的發展，毛澤東逐步認識到廣大農村地區的農民階級是革命斗爭的重要力量，并將奪取全國政權的斗爭同農民革命聯系起來，強調“現在注重研究中國農民問題”，第一次明確提出建立農民革命政權的思想。他指出，鄉村自治機關是“鄉村民主自治政府”或“鄉村民主自治政權”，所有勞動農民、“其他中等階級、小地主、中小商人、知識分子及一切非土豪劣紳非反革命派的人群，均得充分參加鄉民會議及鄉村政權，余則可以類推”。1926年8月，中共湖南區委發表的《中國共產黨湖南區對湖南政局第三次宣言》指出，“軍政的時期快要過去了，以地方自治訓練人民參政的時期已來了。實現這種以鄉村自治為基礎的地方自治，即是建立起由省縣到鄉村的平民政權”。同年12月，湖南省第一次農民代表大會通過了《鄉村自治問題決議案》，這是國民革命史上第一個正式的鄉村自治方案。它規定：“鄉民會議是鄉村自治的最高權力機關；為實現新自治制，前應由農民協會，邀集其他革命的民眾團體，組織鄉村自治籌備機關；舊有各級自治機關人員，在新自治制未實行以前，應由鄉民開會改選，不得仍由劣紳包辦。”

1927年1月，《中國共產黨湖南區致中國國民黨湖南省黨部的信》中指出：“目前我們所認為必須討論的問題，有農民運動指導問題，確定鄉村自治制度問題，鎮壓土豪劣紳問題……”2月，中共湖南區委在同年發布的通告指出，在農民爭取政權的過程中，農民協會遂成為一個農民專政的機關，為了保證革命聯合戰線不致分裂，實行鄉村自治，以保障農民的政權建設聯合戰線。3月，毛澤東發表《湖南農民運動考察報告》，駁斥黨內外懷疑和指責農民運動的論調，認為農民群眾在階級斗爭中自己解放自己，明確提出農民問題是中國革命的首要問題。4月，毛澤東在國民黨中央土地委員會第一次擴大會議上提出，國民政府農政部應即設鄉村自治委員會，專門管理鄉村自治機關的事項。從一系列文獻資料來看，毛澤東在這一時期已經就鄉村自治機關的性質、職能、階級基礎和領導中心、組織法則，以及為何要把建立鄉村自治機關作為各項政策的首要政策，革命實踐的著重點的緣由等問題闡明了自己的觀點，初步形成了頗有特色的鄉村群眾自我選舉、自我管理的自治思想。

（3）土地革命戰爭時期的廣泛群眾自治思想

土地革命時期農會組織的演變過程，分為土地革命戰爭時期農民協會、土地革命戰爭時期的貧農團兩個階段。1927年，蔣介石和汪精衛先后發動反革命政變后，各地農民運動遭到殘酷的血腥鎮壓，農民協會遭受嚴重的破壞，被迫大規模地解散。國共關系破裂，大革命失敗，農民革命運動轉入低潮。以毛澤東為代表的中國共產黨人在探索開辟和建設革命根據地的過程中，總結革命斗爭的經驗和教訓，探索革命新道路，在國民黨反動統治薄弱的農村地區發動武裝暴動，開辟紅色根據地。1927年8月3日，中共中央根據當時形勢的需要，頒布《關于湘鄂粵贛四省發動農民秋收暴動大綱》，要求四省：“以農會為中心，聯合一切接近農民的社會力量，實行暴動；奪取鄉村政權，以至縣政權，組織革命委員會，殲滅土豪劣紳及一切反革命派，實行抗租、抗稅、抗捐、抗糧；組織土地委員會，決定土地之分配。”在“八七會議”上，中國共產黨明確提出了“政權屬于農民協會”的口號。在這一思想的指導下，各根據地采取創辦農民義務學校、農民夜校和農民識字班等形式，宣傳土地革命；通過恢復和發展農民協會管理鄉村，采取廣泛的群眾自治原則，初步實現了以廣大農民為主體的群眾自治。這一時期，在中國共產黨創建的中央革命根據地、湘鄂西革命根據地、鄂豫皖革命根據地、閩浙贛革命根據地、湘鄂贛革命根據地、左右江革命根據地等革命根據地，農民協會得到了不同程度的發展。在白區，農民協會也進行了重建和恢復。到了1930年左右，隨著各地蘇維埃政權逐漸建立，農民協會的作用逐漸衰微，喪失了臨時政權的性質，而被農民委員會及以后成立的蘇維埃所取代。以毛澤東為代表的中國共產黨人在探索開辟和建設革命根據地的過程中，通過建立黨組織、團組織和其他各種群眾組織，采用教育與學習相結合的方法，廣泛深入地發動工農群眾參加蘇維埃的政治、經濟和文化各方面建設，培養他們當家做主的階級意識和管理能力，改變了農民階級幾千年來被壓迫被剝削的歷史地位。

1931年11月，中華蘇維埃共和國在全國蘇維埃代表大會上通過《中華蘇維埃共和國憲法大綱》規定：中華蘇維埃共和國的政權性質是工人和農民的民主專政的國家，蘇維埃全部政權是屬于工人、農民、紅軍兵士以及一切勞苦大眾的。在蘇維埃政權下，所有工人、農民、紅軍兵士及一切勞苦大眾都有權選派代表參加政權的管理。蘇維埃政權成立之后，一切權力歸工農兵代表會議。同時，按照共產國際的指示，貧農團體在各個蘇區廣泛建立，成為蘇維埃政府領導下的群眾組織。

這一時期，中國共產黨進一步發展以往鄉村自治的經驗，在基層鄉村設立許多委員會，組織黨員干部廣泛地聯系、吸收廣大人民群眾參與工作。鄉村委員會通過發動群眾自己管理自己，最大限度地吸收大批勞動群眾參加蘇維埃政權建設，極大地發揮了農民群眾的革命熱情。

（4）抗日戰爭時期的邊區基層群眾自治組織建設思想

由于日本帝國主義對中國的入侵，中國社會各階級關系發生新的變化。為實現抗日與民主相結合，充分動員廣大民眾積極抗戰，中國共產黨提出用“人民共和國”的口號來代替“工農民主共和國”的口號，制定了抗日民族統一戰線的策略方針，實施了一系列實現基層群眾自治的政策和法令。各抗日根據地在政權建設中實行廣泛普選，實現直接民主，不斷增強基層民眾的自治能力。1939年，《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》明確指出：“發揚民主政治，采用直接、普遍、平等、不記名的選舉制，健全民主集中制的政治機構，增強人民之自治能力。”在陜甘寧邊區和晉察冀邊區，邊區政府設立村民大會或國民大會；在其他根據地，設立村公所、村委員會等。這些基層群眾自治組織的建立為鄉村自治提供了重要的組織載體，對于村級民主管理起到很好的效果。正如謝覺哉所說：“運用民主到人民大眾的各個生活部分里去，不只是說政府是為人民大眾的生活服務，而是人民大眾有權實行管理自己的生活，創造自己的生活。”在中國共產黨制定的正確方針政策引導下，各邊區政府充分發動民眾自己管理自己，有效實現了黨在這一時期的農村基層民主自治，對中國抗戰的最后勝利產生了積極影響。

（5）解放戰爭時期進一步開展解放區鄉村自治工作思想

抗戰勝利后，中國共產黨所在的陜甘寧邊區政府出臺一系列政策，積極推進各解放區鄉村自治工作的開展。1945年，邊區政府頒布了《陜甘寧邊區鄉（市）政權組織條例（草案）》，并明確說明本條例是“依民主自治與民主集中制原則，為健全邊區聯合的基層組織而制定之”。1946年，陜甘寧邊區發出《陜甘寧邊區政府關于發現培養和提高自治村鄉問題的通知》，要求各分區各縣通知注意發現像王家坪這種已有高度自治能力的模范鄉村，搜集資料，供各地加強村鄉自治的參考，并且“注意培養和提高尚無自治能力或自治能力尚屬不足的鄉村，幫助其建立村的領導核心和工作制度”。與此同時，中國共產黨將新老解放區土改時建立的貧農團、農民協會轉變為村人民代表會議，作為農村的最高權力機關，由代表會議選舉產生的政府委員會作為村級執行機關，在村級民主管理中實現鄉村自治，這一切都有力地推進各解放區鄉村自治工作的發展。

總之，毛澤東思想在新民主主義革命時期關于“農民自己管理自己”思想的特點主要在于：

一是重視群眾參與的廣度和深度。毛澤東在革命運動中，非常重視人民群眾創造性地提出的許多新經驗、新想法、新要求。毛澤東深刻指出，“將群眾的意見（分散的無系統的意見）集中起來（經過研究，化為集中的系統的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來。再到群眾中堅持下去”。通過“來、化、去”這一辯證過程，將基層群眾的訴求反映上來，總結出來，轉化到黨的政策之中，體現人民群眾的意愿，并貫徹到群眾中去，由此形成黨與群眾密切聯系的群眾路線成為群眾參與的根本體現。毛澤東等中央領導深入農村，向群眾學習，聽取他們的意見，總結他們的經驗。毛澤東在《長岡鄉調查》和《才溪鄉調查》兩篇報告中，對鄉蘇維埃代表的選舉進行了考察，總結了他們的做法和經驗，提出選舉是群眾最重要的權利，候選人的名單應比應選人數多一倍，群眾可以對候選名單進行批評等。

二是重視群眾參與的民主制度建設。創立民主選舉制度、鄉代表會議制度、工農通信員制度等，為群眾參與提供堅實的制度支撐。張聞天曾指出，通過民主選舉制度，落實了幾千年來沒有實現的男女平等的選舉權利，使人民群眾真正成為社會和國家的主人；通過鄉代表會議制度，實現了政權機關人員和民眾的制度化聯系；通過表達訴求和建議、集會、結社、言論、出版與罷工的民主自由制度，群眾獲得了實質性的監督政府的權力；通過工農通信員制度，使工農檢察員就能迅速地處理這些事件，使每一事件得到正確解決。通過一系列的制度保障，使群眾的參與落到了實處。

三是重視群眾參與的群眾組織建設和自治政權組織建設。這一時期建立起來的群眾組織主要有“共青團、工會、婦女會、農會、貧農團、反帝擁蘇大同盟、互濟會等”和“赤衛隊、暴動隊、少年先鋒隊、兒童團等”。通過這一系列群眾組織建設，群眾獲得了參與管理的載體，黨也獲得了密切聯系群眾的平臺。而這一時期建立的自治政權組織從農民協會組織以及廣東、湖南、湖北、江西、河南省成立的中華全國農民協會臨時執行委員會，到建立中華蘇維埃政權及中央執行委員會；隨著人民代表會議制度在各解放區陸續推行，人民享有的政治、經濟、文化等各項權利及實現這些權利的物質條件得到切實保障，人民參政積極性空前高漲。

2．社會主義革命和建設時期的群眾自我管理思想

1949年新中國成立以后，伴隨著黨的工作重心由農村向城市轉移，中國共產黨的群眾自治思想也得到進一步深化發展。面對如何在中國這樣一個生產力很不發達、經濟文化十分落后的半殖民地半封建社會基礎上建設社會主義社會、實現人民當家做主，前無古人的經驗可以借鑒，馬克思主義理論沒有也不可能提供現成答案的現實狀況，以毛澤東為代表的中國共產黨人把馬克思主義同中國實際相結合，在實踐中不斷探索。中國共產黨大力支持農民建立和參加基層群眾性自治組織，通過多種形式體現人民當家做主。1950年冬至1953年春，在新解放區的土地制度改革和1950年12月的鎮壓反革命運動中，中國共產黨在工作方法上強調，必須貫徹黨的群眾路線，把放手發動群眾同用黨的政策去武裝群眾、引導群眾結合起來，充分依靠廣大農民，并在全國各城市和農村普遍建立了基層群眾性的自治組織——治安保衛委員會。1950年6月頒布的《中華人民共和國土地改革法》明確規定，鄉村農民大會、農民代表會及其選出的農民協會委員會，區、縣、省各級農民代表大會及其選出的農民協會委員會，為改革土地制度的合法執行機關。這些組織“對于團結人民中的各階層、各黨派、各民族，對于政府聽取人民的意見及人民了解與監督政府的工作，都收到了良好的效果”。

從1949年新中國成立到1954年憲法頒布之前，這一時期的農村基層組織仍舊沿用解放區的基層建制，先是用農會代替保甲組織，然后建立由村人民代表會議和村人民政府組成的人民政權。這個時期的基層政權單位有兩種形式：一是區村體制。即在縣以下設立行政區、行政村兩級政權。在農村建立了村（行政村）一級的政權，即由村人民代表會議（或人民代表大會）與村人民政府組成的村人民政府，組織廣大農民全面參與人民政權建設和民主改革，引導農民走互助合作道路，以便“逐步地實現對于整個農業的社會主義改造，即實行合作化，在農村中消滅富農經濟制度和個體經濟制度，使全體農村人民共同富裕起來”。在一些地區，村政府被稱為村公所。這主要是在中國的北方，如華北、東北和內蒙古自治區等老解放區實行。二是區公所。即在縣以下設立的機構，作為縣的派出機關。在區公所下設立鄉級政權，而不再設立村級政權。這主要在中國的南方，如華南、西南各省實行。鄉與村同為行政區劃，鄉村政權并存，都納入國家政權體系。1950年12月政務院制定的《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》《鄉（行政村）人民政府組織通則》和1951年4月24日下發的《關于人民民主政權建設工作的指示》，對農村基層政權的建制作了統一規定。這些政策為新中國成立后的農村基層政權建立奠定了堅固的基礎，對鄉村民主政權基層組織作用的充分發揮具有重要意義。

1954年，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》取消了村級政權，規定了我國最基層的行政單位是鄉、民族鄉和鎮，明確了鄉、民族鄉和鎮人民代表大會建設的基本原則。鄉以下的工作單位為自然村、選區或行政村，由鄉人民代表互推產生的代表主任，協助鄉政府負責這些工作單位的事務。村級組織已經不再具有國家政權機關的性質，只是作為鄉人民政府的下屬機構或派出機構而存在。這兩部法律文件取消了新中國成立初期區村制和區鄉制并存的政策，第一次規范和統一了我國的農村基層政權，使新中國農村基層政權建設進入了規范化、法制化的階段。新憲法的頒布，標志著我國農村基層政權體制的基本成型。同年，政府發布的《關于健全鄉政權組織的指示》進一步加強了鄉政權的組織建設。除了“黨支部”組織外，各種社會組織，如“農會”、“合作社”、“生產隊”、“青年團”、“婦女會”等紛紛建立起來，積極發揮著宣傳教育和發動群眾、自己管理自己的作用。然而，這種鄉—鎮政權共治結構不足五年，便被人民公社這一組織機構所取代。這一時期，中國共產黨還提出并實行了民族區域自治，實踐了馬克思主義的地方自治理論。

隨著農業生產合作社的發展，合作社管理委員會實際上行使了村組織的職權，其地位和作用越來越突出，形成了政社合一的局面。1958年8月，中共中央政治局擴大會議作出《關于在農村建立人民公社問題的決議》，決定對農村基層政權實行變革，建立一種新的政社合一、政企合一的人民公社管理體制，也由此全面開展了“農村人民公社化運動”。所謂政社合一，就是說，鄉黨委就是社黨委，鄉人民委員會就是社務委員會。政企合一，就是農村基層生產單位與基層政權單位合二為一。中共八屆六中全會通過的《關于人民公社若干問題的決議》規定，人民公社實行統一領導、分級管理的制度，公社的管理機構分為公社管理委員會、管理區（或生產大隊）、生產隊三級，它既是三級經濟組織，又是三級基層政府組織。1961年，毛澤東主持制定了《農村人民公社工作條例（草案）》，進一步明確肯定了現階段人民公社實行的“三級所有，隊為基礎”制度和自留地制度，這在一定程度上對克服農村工作中的“左”傾錯誤，調動廣大農民的積極性，促進農業的恢復和發展起了積極作用。1962年9月，中共八屆十中全會通過的《農村人民公社工作條例修正草案》（簡稱農業六十條）規定，人民公社的各級權力機關是公社社員代表大會、生產大隊社員代表大會和生產隊社員大會。凡屬于公社全范圍的重大事情，都應該由社員代表大會決定，不能由管理委員會少數人決定。生產大隊的一切重大事情，都由生產大隊社員代表大會決定；生產大隊的領導人由大隊社員代表大會選舉。生產隊必須實行民主辦隊，生產隊的一切重大事情，都由生產隊社員大會決議。1975年，第四屆全國人民代表大會第一次會議通過的《憲法》規定，農村人民公社就是政社合一的組織。由此，全國將原來74萬多個農業生產合作社改組為2.6萬多個人民公社，建立了93個縣級人民公社，參加公社的農戶有1.2億戶，占全國總農戶的99%以上。1966年“文化大革命”爆發以后，毛澤東在主持召開的以批判“資產階級反動路線”為主題的工作會議上，強調讓群眾自己教育自己，自己解放自己。此后，全國掀起批判資產階級反動路線的高潮。自1966年起，全國群眾性自治組織完全變為群眾性革命組織，生產大隊管理委員會一律改為生產大隊革命委員會。通過人民公社體制，不僅使國家真正實現了對農村社會的控制與整合，而且滿足了國家從農村汲取資源的需要，徹底完成了對農村管理的重建工作。在中央集權的計劃經濟體制下，由于農村人民公社這種體制過分依靠政治權力和意識形態來動員和控制鄉村管理，過于強調“一刀切”和“整齊劃一”，分配實行“大鍋飯”，平均主義泛濫，忽視了農民的自主性和農村社會的多樣性，嚴重壓抑和挫傷了農民的積極性，阻礙和破壞了農村生產力的發展，阻礙了農村民主政治建設的進程。

總之，改革開放前的30年，中國共產黨探索和擴大基層群眾性自治組織，形成以間接民主為主要特征的社會主義民主制度模式，把農村基層群眾自治與大規模的群眾運動緊密地聯系在一起，為帶動廣大人民群眾建設新生的社會主義國家起到一定的推動作用。但是，由于受黨內長期存在的“左”的錯誤傾向影響，在全國實行的“大躍進”和“人民公社化運動”，特別是“文化大革命”運動，農村基層群眾性自治組織及其建設遭到極大破壞，經濟遭受嚴重倒退，這是一個值得我們深思和汲取的慘痛歷史教訓。

（三）中國特色社會主義關于基層群眾自治理論

早在新民主主義革命時期，中國共產黨以農村為重心，發動農民，建立根據地，積極探索出一條以農村包圍城市、武裝奪取政權的成功之路，同時也基本形成了以鄉村自治為主體的基層群眾自治理論。這一理論在社會主義革命和建設初期得到貫徹和落實。但是，由于受“左”的錯誤指導思想干擾，農村基層群眾自治組織的建設和發展遭受嚴重影響。隨著改革開放的實行和不斷深入，中國共產黨基層自治思想得到恢復，在中國特色社會主義新的偉大實踐中逐步走向完善和成熟，形成了一個系統化的中國特色社會主義關于基層群眾自治科學理論。

1．以鄧小平為核心的領導集體對基層群眾自治思想的繼承和發展

（1）政社分開，權力下放

早在1962年，鄧小平就曾指出：“農業本身的問題，現在看來，主要還得從生產關系上解決。這就是要調動農民的積極性。”“生產關系究竟以什么形式為最好，恐怕要采取這樣一種態度，就是哪種形式在哪個地方能夠比較容易比較快地恢復和發展農業生產，就采取哪種形式；群眾愿意采取哪種形式，就應該采取哪種形式，不合法的使它合法起來。”從體制問題上來解決，就是要改變公社、生產大隊、生產隊的現有關系。黨的十一屆三中全會在總結歷史經驗的基礎上，強調要解放思想、放下包袱、開動腦筋，制定了加快農業發展的方針，擴大生產隊的自主權，激發了農民的生產積極性，農民創造了以家庭經營為主要形式的聯產承包責任制。面對中國這樣一個農業大國，農村人口占80%，農村比較落后的國情，為了進一步搞活和推動農村經濟的發展，鄧小平在1981年提出，農村要盡快進行政社分開，不能太遲。企業下放，政企分開，是經濟體制改革，也是政治體制改革。自1979年底到80年代初期我國推行家庭聯產承包責任制，使土地的所有權與使用權分離，農民獲得了對土地的自主經營權，包干到戶、包產到戶，實行自我經營、自我管理、自負盈虧。并通過不斷實踐和完善，形成了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，極大地調動了農民的生產積極性，使我國農業發展進入了前所未有的發展新階段。

與此同時，作為改革開放總設計師的鄧小平在總結國內外歷史經驗的基礎上，雙方強調要下放權力。“我們要精兵簡政，真正下放權力，擴大社會主義民主，把人民群眾和基層組織的積極性調動起來。”農民是我國人數最多的依靠力量，建設有中國特色社會主義必須依靠農民，這是由我國的國情決定的。鄧小平指出：“要使人民有更多的民主權利，特別是要給基層、企業、鄉村中的農民和其他居民以更多的自主權。”“把權力下放給基層和人民，在農村就是下放給農民，這就是最大的民主。我們講社會主義民主，這就是一個重要內容。”

（2）村民自治，直接民主

1980年，廣西部分農村的村民在生產隊一級以選舉的形式自發組織了群眾自治性組織——村民委員會，以取代日益瓦解的生產隊組織。村委會主任、副主任和委員由村民選舉，而不是由上級政府任命或其他形式產生。村民不僅擁有生產經營自主權，也更加關注自身的長遠利益，關注村務管理的公正性和透明度，反映出他們內心對民主權利的一種強烈渴望和追求。鄧小平提出的實行權力下放、發展基層的直接民主，就是為了滿足廣大農民的愿望和要求。

1980年8月18日，鄧小平提出了全面修憲的建議，強調要使我們的憲法能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業事業的權力，享有充分的公民權利。在鄧小平民主和法制思想的指導下，1981年6月黨的十一屆六中全會通過《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，明確提出把“在基層政權和基層社會生活中逐步實現人民的直接民主”作為逐步建設高度民主的社會主義政治制度的內容之一。1982年黨的十二大報告要求，“社會主義民主要擴展到政治生活、經濟生活、文化生活的各個方面，發展各個企業事業單位的民主管理，發展基層社會生活的群眾自治”。同年12月，新修訂的《中華人民共和國憲法》確認村委會是中國農村基層社會的群眾性自治組織，其目的就是要在基層社會生活中加強基層群眾性自治組織的建設，保證人民群眾當家做主。隨著村民委員會和村民自治的合法地位的確立，我國八億農民實行民主自治，自我管理，自我教育，自我服務，真正當家做主，這在世界上也是一件非常了不起的創舉。1983年以《關于實行政社分開，建立鄉政府的通知》的文件形式要求在改革政社合一的農村管理體制的同時，按村民居住狀況設立村民委員會，從而在基層社會生活中加強基層群眾性自治組織的建設，保證人民群眾當家做主。中央還要求各地在建立村委會的同時，制定村委會工作簡則。對于這些在農民改革實踐中取得的成功經驗，鄧小平感到非常欣慰。

（3）立法建制，提升地位

早在改革開放之初，鄧小平便提出把民主作為社會主義的本質屬性，把社會主義民主政治作為改革的基本目標，使民主制度化、法律化。他強調“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化”。同時，他也強調沒有社會主義法制，就沒有社會主義民主，要把民主和法制有機結合起來。“為了保障人民民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”也就是說，要通過法律制度建設保證黨和國家政治生活實現民主化、法律化，整個社會生活實現民主化。而要保障人民民主，就必須有健全的法制，就必須通過政治體制改革實現社會主義民主政治發展的法制化、規范化和秩序化，創造良好的秩序，最終保障和推進中國特色社會主義建設。為此，鄧小平在政治權力結構、政治運行機制和政治民主建設方面采取了一系列措施，如廢除領導干部職務終身制，確立黨的集體領導制度和民主集中制，完善各級人民代表大會制度和政治協商制度，加強輿論監督力量，保證人民政治生活的參與，等等。這些措施為村民自治的貫徹實施和健康發展創造了重要條件。

1987年黨的十三大報告明確指出：“社會主義民主政治的本質和核心，是人民當家做主，真正享有各項公民權利，享有管理國家和企事業的權力。現階段，我國社會主義民主政治的建設必須著眼于實效，著眼于調動基層和群眾的積極性，要從辦得到的事情做起，致力于基本制度的完善。”同時，“在黨和政府同群眾組織的關系上，要充分發揮群眾團體和基層群眾性自治組織的作用，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦”。1987年11月23日，《村民委員會組織法（試行）》制定完成，依據《憲法》第111條的規定，對村民委員會的性質、地位、職責、組織機構、生產方式、工作方式以及村民會議的組織形式和權力作了全面的、具體的規定，村民自治以一種新型的群眾自治制度和直接民主制在法律上得以正式確立。1992年黨的十四大報告再次強調：“加強基層民主建設，切實發揮職工代表大會、居民委員會和村民委員會的作用。”

事實上，從1982年起黨的歷屆代表大會都高度重視基層群眾自治問題，將其作為發展社會主義基層民主的重要內容，并逐步推動其制度化、規范化，從而真正實現人民群眾的民主自治權利。正如彭真所指出的：為了解決民主問題，“要抓兩頭，上面，全國人大和地方各級人大認真履行憲法賦予的職責，發展社會主義民主，健全社會主義法制；下面，基層實行直接民主，凡是關系群眾利益的事，由群眾自己當家、自己作主、自己決定，上下結合，就會加快社會主義的進程”。“把村民委員會搞好，等于辦好八億農民的民主訓練班，使人人養成民主生活的習慣，這是發展社會民主的一項很重要的基礎工作。”

2．以江澤民為核心的領導集體對基層群眾自治思想的豐富和發展

以江澤民同志為核心的黨的中央領導集體，高舉鄧小平理論偉大旗幟，提出了“三個代表”重要思想，緊緊圍繞農村改革發展穩定、全面建設小康社會，大力加強農村基層組織建設，積極推動村民自治制度這一新型民主形式在中國民主政治建設的進一步發展，將村民自治納入了依法治國的宏偉事業中，豐富和深化了中國特色社會主義村民自治思想。

（1）重視村民自治示范效應，推進村級組織建設

1988年山東青島萊西市（縣）牛溪埠鎮貫徹《村民委員會組織法》，探索實行“民主決策”發揮“民主代表”作用的做法，引起國家有關領導和部門的重視與肯定。1990年8月，中央有關部門在萊西縣召開全國村級組織建設工作座談會，并把萊西縣作為全國村民自治示范縣，以點帶面，摸索和積累經驗，全方位推動村民自治進程。隨后中共中央下發的《關于批轉全國村級組織建設工作座談會紀要的通知》，進一步明確了農村基層黨組織的領導核心地位，確立了以黨支部為核心的村級組織配套建設的工作格局。1990年9月，民政部發布《關于在全國農村開展村民自治示范活動的通知》，要求每個縣都要開展村民自治示范活動，探索經驗，樹立典型，有組織、有計劃、有步驟地在農村基層逐步實現村民自治。由此，全國各地大規模展開村民自治活動，廣泛推動村級選舉示范活動，推進村委會換屆選舉，普遍建立村民委員會組織，并將村民自治示范納入制度化運作之中，對命名標準、示范單位布局、命名程序進一步提出了要求。

經過十多年的實踐探索和總結，村民自治示范活動取得了良好的顯著效果，成為推動農村基層民主的一條成功經驗，對于加強我國農村基層民主政治建設，緩解農村基層黨群干群關系，促進農村工作的順利開展，具有極其重要的現實意義，也為其后《村民委員會組織法》的新修訂提供了豐富的內容。江澤民高度評價了村民自治取得的巨大成就，他在1998年7月考察安徽五河縣工作時，把“村民自治”提升到了與“包產到戶、鄉鎮企業”同等的地位，看作是在黨的領導下我國億萬農民的三個偉大創造。

（2）鞏固村民自治制度，保障農民民主權利

江澤民十分重視村民自治制度建設，把村民自治納入依法治國方略，把村民自治制度作為中國特色社會主義民主政治制度的重要組成部分，完善保障農民直接行使民主權利的法律法規，推進村民自治的制度化、規范化，進一步豐富和發展了中國特色基層群眾自治思想。

首先，推進政治體制改革，保障人民當家做主的民主權利。

在我國社會主義市場經濟發展過程中，廣大農民的價值觀念和取向、政治權利意識和政治參與能力不斷提升，越來越多地、自覺或者不自覺地拿起“民主”武器來維護權利和表達利益。村民自治進程遭遇的種種挑戰，村民自治原有體制約束沒有根本突破，村民要求獲得更多的民主參與、民主權利，更多地制約監督政府行為、參與公共事務管理的局面尚未形成。這些現實問題的有效解決，不僅需要將農村的經濟體制改革與政治體制改革結合起來，也需要將農村基層制度層面與國家制度層面結合起來。因此，江澤民指出：“我們在實行經濟體制改革的同時，積極穩妥地推進政治體制改革，努力建設有中國特色的社會主義民主政治。在中國共產黨的領導下，實行人民民主，充分保障人民當家做主的民主權利，是我國政權建設和政治體制改革的根本出發點和歸宿。”

其次，擴大農村基層民主，推進社會主義民主在農村最廣泛的實踐。

我國的社會主義民主是全國各族人民共同享有的最廣大的民主，它的本質就是人民當家做主。擴大農村基層民主，保障農民直接行使民主權利，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，農民依法享有廣泛的民主權利和自由，是我國農村民主政治建設的核心所在。1998年9月江澤民在考察安徽農村工作時，把擴大農村基層民主看作是社會主義民主在農村最廣泛的實踐。他說：“擴大農村基層民主，保證農民直接行使民主權利，是社會主義民主在農村最廣泛的實踐，也是充分發揮農民積極性，促進農村兩個文明建設，確保農村長治久安的一件帶根本性的大事。”這為隨后召開的黨的十五屆三中全會指明了方向。十五屆三中全會作出了《關于農民和農村工作若干重大問題的決定》，強調指出：“在政治上，堅持中國共產黨的領導，加強農村社會主義民主政治建設，進一步擴大基層民主，保證農民依法直接行使民主權利。全面推進村民自治，完善鄉鎮人民代表大會制度。”黨的十六大充分肯定“擴大基層民主，是發展社會主義民主的基礎性工作”，首次提出“健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制”，進一步提出“健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度，保證人民群眾依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，對干部實行民主監督”，強化了人民群眾依法直接行使民主權利的制度措施，為保證農民直接行使民主權利創造了有利條件。

再次，健全村民選舉、議事和村務公開制度，全面推進村民自治。

江澤民在推動依法治國的進程中，十分重視村民自治制度建設。他不僅要求完善鄉鎮人民代表大會制度，還要求：“城鄉的基層政權機關和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度，實行政務和財務公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務和公益事業，對干部實行民主監督。”他針對重點抓好村級民主制度建設的問題，提出要依法健全村民委員會的三項制度，即一是村民委員會的直接選舉制度，讓農民群眾選舉自己滿意的人管理村務。二是村民議事制度，村里的大事，尤其是與家家戶戶切身利益密切相關的事情，都要經村民大會或者村民選舉出的代表討論，不能由少數人說了算。三是村務公開制度，凡是群眾關注的問題，都要定期向村民公開，接受群眾監督。1998年新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布，增加了以村民民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督“四個民主”為主要內容的規定，補充和完善了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督四個環節的相關規定，加強和拓展了村民委員會的自治權權利，進一步推動了村委會直接選舉的迅速發展和民主管理的深化，也強化其在法律上的社會地位。

這一時期，我國的農村基層民主政治建設步伐進一步加快，農村經濟結構戰略性調整進一步推進，我國的農業基礎地位進一步鞏固，村民的民主自治權利進一步落實。

3．以胡錦濤為總書記的領導集體對基層群眾自治思想的豐富和發展

進入21世紀，面對國內外的新形勢，以胡錦濤同志為總書記的中央領導集體，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞統籌城鄉經濟社會發展、加快農村小康社會建設步伐，扎實推進農村基層群眾自治制度建設，總結實踐經驗，第一次把作為人民當家做主最有效、最廣泛途徑的“基層群眾自治制度”納入中國特色社會主義民主政治基本制度的范疇，著重抓好制度建設，健全基層自治組織和民主管理制度，不斷推進基層群眾自治向前發展。

（1）第一次把“基層群眾自治制度”納入中國特色民主政治基本制度的范疇

改革開放以后，我們黨高度重視和深刻闡述我國基層民主政治建設及其產生的理論成果，也逐步明確了推進我國社會主義民主政治建設的發展路徑和優先發展基層群眾自治的要求。基層群眾自治制度是我國改革開放30多年偉大實踐探索和積累的成果，也是我們黨在新時期加強民主政治建設的一項基本政治制度，其特點和優勢決定了它在我國當前發展社會主義民主政治道路中的重要地位和作用。

所謂基層群眾自治制度，就是“指城鄉居民群眾以相關法律法規政策為依據，在城鄉基層黨組織領導下，在居住地范圍內，依托基層群眾自治組織，直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等權利，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的制度與實踐”。它具有能夠直接反映人民群眾的利益訴求；堅持正確的方向并穩定有序地發展；與經濟社會發展相適應、相促進、循序漸進和逐步發展這四個主要特點和優勢。

胡錦濤在黨的十七大報告中，從制度建設的高度，把國家范疇的民主制度與基層范疇的民主制度有機地結合起來，第一次將“基層群眾自治制度”納入中國特色民主政治基本制度的范疇，把堅持和完善基層群眾自治制度作為堅持中國特色社會主義政治發展道路的重要內容，提升為必須與人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度共同堅持的四項政治制度之一，并作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。這一舉措不僅使社會主義民主政治制度體系的結構更為完整、合理，內容更加全面、豐富，功能更加多樣、強大，也使得農村基層群眾自治制度的地位得到重大提升，為廣大村民直接參與社會主義民主政治建設提供了根本的法律保障和最重要的平臺。十七屆三中全會又進一步明確提出了村民自治制度建設的總體目標，就是“到2020年，農村基層組織建設進一步加強，村民自治制度更加完善，農民民主權利得到切實保障”。

（2）強調農民群眾依法直接行使民主權利是農村基層民主政治建設的基礎性工作

農村改革的不斷深化和農村經濟建設的健康發展，離不開農村基層民主政治建設的加強。擴大農村基層民主，保證農民群眾依法直接行使民主權利，既是農村基層民主政治的核心內容，又是農村基層民主政治建設的基礎性工作。

早在1998年6月，胡錦濤在出席“全國農村基層組織建設經驗交流會議暨表彰會議”的講話中就曾指出：“擴大農村基層民主，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，保證農民群眾行使民主權利，是我國社會主義民主在農村最廣泛的實踐，是落實黨的十五大提出的依法治國方略的重要基礎工作，也是加強農村基層組織建設、密切干群關系，調動廣大農民群眾積極性的有效措施。”后來，胡錦濤進一步認識到，要依靠制度保證人民群眾依法直接行使民主權利，重點推進這項民主政治建設的“基礎性工作”、“基礎性工程”，這是“人民當家做主最有效、最廣泛的途徑”。在2006年11月30日主持中共中央政治局第三十六次集體學習會上，胡錦濤就指出，“發展社會主義基層民主政治，最根本的是要依法保證人民群眾在基層政權機關、基層自治組織、企事業單位中依法直接行使民主權利”, “擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情，是社會主義民主最廣泛的實踐，是社會主義民主政治建設的基礎性工作”。十七大報告進一步強調：“人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，對干部實行民主監督，是人民當家做主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。”

從十七大報告和十七屆三中全會《決定》的內容中，我們可以清楚地認識到：擴大農村基層民主，是保證農民群眾依法直接行使民主權利的前提；農民群眾在基層政權機關、基層自治組織、企事業單位中依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，直接行使管理基層公共事務和公益事業的民主權利，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，從而調動廣大農民群眾積極性，這是人民當家做主最有效、最廣泛的途徑，是發展社會主義基層民主政治最根本的任務。

（3）提出完善農村民主管理制度必須健全村級民主自治機制

村民自治是體現村民民主權利，實現人民當家做主最直接、最廣泛、最有效的途徑。只有加強農村民主政治的制度建設，才能為擴大農村基層民主，保證村民依法直接行使民主權利提供可靠的法律支持和強大的政治保證。為此，以胡錦濤為核心的中央領導集體非常重視抓好加強基層民主政治的制度建設，把加強黨的領導、充分發揚民主和嚴格依法辦事有機地統一起來，把發揚黨內民主同完善村民自治制度結合起來，十分重視機制建設。2004—2006年先后下發的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》和《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，都明確提出必須擴大農村基層民主、健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制、進一步完善村務公開和民主議事制度的基層民主管理制度，保證人民依法直接行使民主權利。

十七屆三中全會作出的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》系統闡述了發展基層民主政治，健全制度建設的根本、重點和實現形式。《決定》指出：“要加強社會主義基層民主政治的制度建設，重點圍繞保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，制定和完善法律法規，健全各項民主管理制度，完善各項公開辦事制度，改進工作機制，依靠制度保證人民群眾依法直接行使民主權利。要豐富社會主義基層民主政治的實現形式，適應我國經濟社會發展和人民群眾參與愿望增強的要求，從基層經濟、政治、文化、社會生活等方面，擴大人民群眾的有序參與，引導和組織人民群眾在社會主義基層民主政治的實踐中提高自我管理水平。”此外，通過深化戶籍制度改革，解決農村人口向城市轉移問題；在農村合作醫療保險的基礎上逐漸建立完善統籌解決農村養老、醫療、失業低保問題的制度；農民擁有勞動者和投資者的雙重身份，不僅可以有勞動收入，還可以有土地的租金、流轉收入、股份分紅等財產性收入等。農村改革的各項政策，對建立健全村級民主自治機制、管理制度，對于保障農民利益，發揮農民主體的積極性，起到了極大推動作用。

建立健全包括村級民主自治機制的農村基層治理機制是農村民主政治制度建設的必然要求。2004年河南省鄧州農村基層創造的“四議兩公開”的工作方法，成為基層民主政治建設的制度創新之舉，成為黨領導的村級民主自治機制的有效實踐形式。胡錦濤對此非常重視，強調要在總結各地實踐經驗的基礎上，進一步完善符合中國國情的農村基層治理機制。十七大之后，各地在加強農村基層組織建設、發展農村基層民主方面進行了大膽探索，也取得許多新的成功經驗。

4．以習近平為總書記的領導集體對基層群眾自治思想的豐富和發展

重視基層社會治理、打牢基層群眾基礎，是國家有效治理的一條規律。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的中央領導集體高度重視基層民主建設，圍繞基層群眾自治，提出了一系列重要思想。

（1）提出國家治理體系和治理能力現代化的戰略目標，豐富和提升了基層群眾自治的思想內涵

黨的十八屆三中全會通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略目標，這一目標涵蓋了作為國家治理體系基礎的農村社會治理體系和治理能力的現代化，豐富和提升了基層群眾自治的思想內涵，為農村基層民主政治建設提出了新的更高要求。

首先，堅持以民為本的治理理念，把社會治理寓于為群眾服務之中。改革開放36年來，隨著我國經濟社會發展水平和人民生活水平不斷提高，人民群眾的公平意識、民主意識、權利意識不斷增強，對社會不公問題反映越來越強烈。當前農村許多矛盾的產生和發展，主要在于管理不科學、服務不到位，沒能有效地維護社會公正和群眾利益，基層社會治理的能力和水平與群眾期望值存在較大差距。2011年6月，習近平在湖南調研時提出，要加強和創新社會管理，進一步創新工作理念、方式方法和體制機制，把社會管理寓于為群眾服務之中，在服務中實施管理、在管理中體現服務，不斷提高社會管理和群眾工作的針對性和有效性。2013年十八屆三中全會《決定》提出，全面深化改革，必須以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點；推動國家治理體系和治理能力現代化，讓發展成果更多更公平惠及全體人民；發展社會主義民主政治，必須以保證人民當家做主為根本；健全城鄉發展一體化體制機制，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益。習近平還進一步強調，加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會才會安定有序。因此，確立和推動農村社會治理體系和治理能力現代化的戰略目標，就要堅持以人為本、以民為本，把實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾根本利益作為一切工作的出發點和落腳點。

其次，堅持辯證思維的治理理念，創新社會治理體制。習近平歷來十分重視基層社會治理問題，他運用唯物的辯證思維，將基層民主自治的放權與監督、管理與維護、黨內民主與黨外民主、黨員干部的模范先進性與普通群眾的主體創造性統一起來，思考和處理農村基層民主政治建設問題。他曾在上海市農村黨的建設“三級聯創”活動工作會議上，提出要著眼于解決農民的“三最”問題，正確處理加快發展與改善民生的關系，加大城鄉統籌力度，破除二元結構、促進城鄉一體化，讓農民共享改革開放和現代化建設的成果。要積極推進基層民主政治建設，把推動基層黨內民主與村民自治結合起來，把推進農村的管理民主和維護農民利益結合起來，充分調動廣大黨員和農民群眾參與社會主義新農村建設的積極性。要調動各方力量，營造全社會共同參與社會主義新農村建設的良好氛圍，共同促進城鄉協調發展。在新的發展形勢下，創新農村社會治理體制，就要緊緊圍繞“人”這個核心，堅持系統治理、依法治理、源頭治理理念，積極創新農村社會治理模式，不斷探索農村社會治理的有效實現形式，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力。

再次，樹立新型的國家與社會協同發展理念。“國家治理”不等于“國家統治”, “社會治理”并非“社會管理”。推進國家治理體系和治理能力現代化，必須改進國家治理方式和社會治理方式，正確處理政府和社會關系。《決定》指出，要加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領域擴大公民有序政治參與。構建政府、市場、城鄉相互制約、相互支撐、相互促進的多元共治體系，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化。這就為農村社會治理和村民自治權利提供了多元發展的空間和法制化的機制體制保障。

最后，提升基層治理能力建設。增強基層治理能力，是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵所在。習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班儀式上強調，“必須適應國家現代化總進程，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力”。農民是基層社會治理體系中不可或缺的治理主體，要提高農民依法參與管理基層公共事務和公益事業的能力，就必須從實際出發，積極探索創新，尊重和鼓勵基層組織和群眾的創造精神，增強農民參與社會治理的主體意識和自覺意識，不斷擴大農民參與國家治理和社會治理的廣度和深度。提高基層社會治理能力，是我國推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，更是我國社會主義民主政治建設和基層社會治理的一項長期性、基礎性工程，需要下更大力氣。

（2）重視基層群眾自治制度化、規范化、程序化，反對各種形式主義

堅持和完善基層群眾自治制度，是實現人民當家做主的制度保證；依法自治，是落實基層群眾自治的根本前提。進入21世紀，隨著我國新農村建設的快速發展，農村基層民主政治建設面臨新情況和新任務，依法自治進程中也出現許多新的問題、新的矛盾，需要加以正確認識和妥善處理。習近平曾在2002年福建省第十六次全省民政會議上提出，要進一步提高村民自治的法制化、規范化水平。在不斷完善相關配套法規的基礎上，切實加強執法監督檢查，堅決糾正各種阻礙村民行使民主權利的違法行為。要健全村委會民主選舉、村民議事和村務公開三項制度，規范村內重大事務的決策、管理和監督程序，抓好各項民主制度的落實。2004年，習近平在浙江推廣武義縣后陳村在村支部、村委會之外設立中國第一個村級監督組織“村務監督委員會”的經驗，建立了村級權力的制衡機制，實現了看得見摸得著的村務監督。這一機制使基層民主成為農村政治生活常態化，融入農民的日常生活。2010年修改的《村民委員會組織法》明確規定，村應當建立村務監督委員會或者其他形式的村務監督機構，就是對浙江積極探索基層民主建設實現形式的成功實踐所給予的最有力支持。習近平多次率領領導班子深入基層，廣泛聽取村委會干部和村民的意見和建議，及時總結推廣經驗，再提升到政策和制度層面，從而推動更多的農村村民在社會治理、民主政治建設中共建共享。2013年，由習近平親自參與起草的黨的十八屆三中全會通過的《決議》再次提出，加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，建設社會主義法治國家，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。

2014年9月，習近平在兩次大會上就民主政治問題闡明了中國共產黨的立場和觀點。在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上，習近平提出了六個“堅持”，六個“切實防止”：堅持發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，保證黨領導人民有效治理國家，切實防止出現群龍無首、一盤散沙的現象；堅持國家一切權力屬于人民，既保證人民依法實行民主選舉，也保證人民依法實行民主決策、民主管理、民主監督，切實防止出現選舉時漫天許諾、選舉后無人過問的現象；堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，加強社會各種力量的合作協調，切實防止出現黨爭紛沓、相互傾軋的現象；堅持和完善民族區域自治制度，鞏固平等團結互助和諧的社會主義民族關系，切實防止出現民族隔閡、民族沖突的現象；堅持和完善基層群眾自治制度，發展基層民主，切實防止出現人民形式上有權、實際上無權的現象；堅持和完善民主集中制的制度和原則，形成治國理政的強大合力，切實防止出現相互掣肘、內耗嚴重的現象。在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上，習近平再次強調，實行人民民主，反對形式上的、僵化的民主，并提出“四個是否”的評價標準。他指出：“實行人民民主，就是保證和支持人民當家做主。保證和支持人民當家做主不是一句口號、不是一句空話，必須落實到國家政治生活和社會生活之中，保證人民依法有效行使管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務的權力。”“保證和支持人民當家做主，通過依法選舉、讓人民的代表來參與國家生活和社會生活的管理是十分重要的，通過選舉以外的制度和方式讓人民參與國家生活和社會生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的。”對此，習近平提出了衡量人民是否享有民主權利的“四個是否”評價標準：“人民是否享有民主權利，要看人民是否在選舉時有投票的權利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續參與的權利；要看人民有沒有進行民主選舉的權利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監督的權利。”

（3）重視基層干部的選拔、培養和理想信念教育

重視年輕干部培養、選拔和任用，是我們黨的組織建設中一項十分重要的基礎性工作。習近平在擔任地方和國家領導人以來，高度重視基層干部尤其是年輕干部選拔培養及其重要性問題，強調要通過基層干部的隊伍建設、作風建設、機制建設、體制建設、信仰教育等方面，下大力氣抓好選拔、培養、任用、關愛農村基層干部工作。早在2007年，習近平擔任上海市市委書記時就曾提出，要“加強干部人才隊伍建設，為社會主義新農村建設選好配強帶頭人，培養好、建設好農村基層領導班子，加強農村基層干部作風建設，真正重視、關懷、愛護廣大基層干部。要健全農村黨員保持先進性的長效機制，充分發揮農村黨員在社會主義新農村建設中的先鋒模范作用”。2009年3月，習近平在出席全國培養選拔年輕干部工作座談會上指出，大力培養選拔年輕干部事關黨的事業相傳和國家的長治久安，要形成有利于優秀年輕干部脫穎而出的選拔機制，使領導班子和干部隊伍形成合理結構，始終充滿生機與活力。2013年12月，習近平在中央農村工作會議上再次強調，要加大培養青年黨員力度，提高基層黨組織為群眾服務意識，夯實黨在農村的執政基礎。完善農村基層干部選拔任用制度，擴大農村基層民主、保證農民直接行使民主權利。2014年3月17日，習近平就黨的群眾路線教育實踐活動到河南省蘭考縣調研指導，并同在那里學習的蘭考縣部分鄉村干部學員進行座談、交流時說：“鄉村處在貫徹執行黨的路線方針政策的末端，是我們黨執政大廈的地基，在座各位可以說是這個地基中的鋼筋，位子不高但責任很大。”現在，鄉村面臨不少矛盾，與上級的相關政策指導和工作作風有關，而農村的發展和民主管理也對基層干部的素質和治理能力提出了更高要求。習近平希望廣大基層干部要多思考如何把基層干部當好，努力做焦裕祿式的好黨員、好干部，認真組織并帶頭參加好教育實踐活動，多渠道發揮農村黨員先鋒模范作用，推動鄉村工作上臺階，帶領村民一起建設社會主義新農村。

習近平在提出做好培養選拔年輕干部工作的同時，強調最重要也是最需要注意并切實解決好的是理想信念問題和思想作風問題。他說，要把理想信念教育作為一項根本任務抓實抓好，必須加強年輕干部的黨性修養、道德修養，引導他們珍重人格、珍愛聲譽、珍惜形象。“越是有培養前途的年輕干部，越要放到艱苦環境中去，越要派到改革和發展的第一線去，讓他們在實踐鍛煉中增強黨性、改進作風、磨煉意志、陶冶情操、提升境界、增長才干。”

習近平關于基層群眾自治思想發表的一系列重要講話，對我們在新的歷史起點、歷史時期，發展社會主義基層民主政治，構建合理的鄉村治理機制體制，推進農村基層治理體系和治理能力現代化，保證、支持和實現農民自治，具有重要的理論指導意義。

總之，改革開放30多年來，我們黨始終堅持與時俱進的馬克思主義理論品質，根據不斷變化和發展的國情需要和時代要求，積極探索和踐行農村基層治理制度，加強農村基層組織建設，不斷推進基層群眾自治理論，使廣大農村煥發出無限生機和活力。