第一章 導(dǎo)論

第一節(jié) 研究背景與問題的提出

一 研究背景

（一）世界遺產(chǎn)保護(hù)運(yùn)動方興未艾

回顧人類與自然的關(guān)系史，不難發(fā)現(xiàn)人與自然之間的關(guān)系總是在人類不斷的認(rèn)識中曲折地發(fā)展著，自然保護(hù)思想在經(jīng)歷敬畏自然和征服自然之后成為人們一種正確的認(rèn)識。進(jìn)入工業(yè)文明時代以后，面對社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致環(huán)境問題日益嚴(yán)重的形勢，一些有識之士開始理智地思考自然保護(hù)問題。19世紀(jì)后期，一場具有浪漫主義色彩、美學(xué)觀念和提倡“科學(xué)的管理，聰明的利用”的資源保護(hù)運(yùn)動，即設(shè)立國家公園、保護(hù)荒野在美國興起。20世紀(jì)，特別是第二次世界大戰(zhàn)以后，伴隨科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，人類的開發(fā)生產(chǎn)和消費(fèi)達(dá)到忘乎所以的程度，地表損毀、資源枯竭、生物多樣性流失等環(huán)境問題達(dá)到了觸目驚心的程度。人地矛盾激化再次促使人類以理性的態(tài)度，遵循環(huán)境倫理的角度去思考對待自然環(huán)境的行為，反思傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和發(fā)展模式。20世紀(jì)60—70年代末，現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)運(yùn)動再次在美國爆發(fā)，逐步發(fā)展成為一場全球性的群眾運(yùn)動，人們試圖遏制人口增長、污染蔓延、土地荒漠化、破壞環(huán)境的生產(chǎn)和生活方式。享受工業(yè)文明的人們發(fā)現(xiàn)：山林公園與山林保護(hù)區(qū)不僅僅是木材與灌溉河流的源泉，還是生命的源泉。因而，走進(jìn)大自然成為現(xiàn)代人的一種必需品，自然遺產(chǎn)保護(hù)成為全球性環(huán)境保護(hù)事業(yè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。

雷切爾·卡遜1962年出版的《寂靜的春天》引發(fā)了美國社會關(guān)于人類應(yīng)當(dāng)如何看待地球上其他生命的辯論，人們開始思考應(yīng)當(dāng)將生活建立在自然和道德限制之中。1959年聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）在埃及和蘇丹政府的推動下，發(fā)起了保護(hù)阿布·辛拜勒和菲萊神廟的國際行動，促進(jìn)了《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》于1972年出臺，使各國在保護(hù)最有價值的人文景觀和自然景觀過程中，擁有了一個可共同遵守和執(zhí)行的國際準(zhǔn)則。截至2014年6月，第38屆世界遺產(chǎn)大會，全球世界遺產(chǎn)達(dá)1007處，其中自然遺產(chǎn)197處、文化遺產(chǎn)（含文化景觀）779處、自然與文化雙遺產(chǎn)31處。中國列入《世界遺產(chǎn)名錄》的世界遺產(chǎn)項(xiàng)目已達(dá)47項(xiàng)，其中文化遺產(chǎn)33項(xiàng)（其中文化景觀4項(xiàng)）、自然遺產(chǎn)10項(xiàng)、自然和文化混合遺產(chǎn)4項(xiàng)，世界遺產(chǎn)總量位居世界第二，成為中國自然保護(hù)和遺產(chǎn)旅游的重要載體。

從1872年國家公園出現(xiàn)，到百年后1972年《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》誕生，反映了世界自然保護(hù)由資源保護(hù)進(jìn)入環(huán)境保護(hù)的過程。塞繆爾·海斯在其《美麗、健康與永恒：1955—1985年間的美國環(huán)境政策》一書中指出，從19世紀(jì)后期到二戰(zhàn)結(jié)束，美國所經(jīng)歷的是一個生產(chǎn)社會為保存、利用生產(chǎn)資源而進(jìn)行的自然資源保護(hù)運(yùn)動，而二戰(zhàn)結(jié)束之后，伴隨消費(fèi)時代的到來，這場運(yùn)動轉(zhuǎn)變?yōu)橐粓鼍S護(hù)生活質(zhì)量的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動。這一過程體現(xiàn)了人類渴望建立人與自然保持平等和諧關(guān)系的環(huán)境道德觀，采取的是符合環(huán)境倫理的保護(hù)性行動。

20世紀(jì)80年代以后，環(huán)保運(yùn)動呈全球化的趨勢。保護(hù)生態(tài)環(huán)境和具有突出的普遍價值的自然遺產(chǎn)，讓全世界人民能夠世代享有和可持續(xù)利用的自然資源，成為國際社會的共同責(zé)任。隨著人們對環(huán)境作為聯(lián)系政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多問題的重要介質(zhì)認(rèn)識的提高，環(huán)境保護(hù)運(yùn)動由一種理念上升為人類的共同行動和事業(yè)，并繼續(xù)保持著強(qiáng)勢推進(jìn)的態(tài)勢。

（二）世界國家公園運(yùn)動向縱深發(fā)展

1872年美國國會決定將位于懷俄明和蒙大拿的黃石地區(qū)特別保留為大眾公園或人民娛樂休閑地，一個由美國國家內(nèi)政部監(jiān)管的國家公園第一次在世界上正式出現(xiàn)，這也是世界上第一個自然保護(hù)區(qū)。自那以后，國家公園的概念被世人所接受，并逐漸發(fā)展成為一場全球性的自然文化保護(hù)運(yùn)動，國家公園發(fā)展被各國政府視為一項(xiàng)具有全人類普遍意義的行動。國家公園所倡導(dǎo)的尊重“大自然權(quán)利”“公民游憩權(quán)”的理念，滿足了人類保護(hù)自然遺產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境及其自然游憩的愿望，得到世界各國政府和非政府組織的普遍認(rèn)可，國家公園模式被國際社會作為一種有效的自然遺產(chǎn)管理模式而廣泛采用和推廣。到2001年，全世界已有225個國家和地區(qū)建立了9800多個國家公園，總面積近10億公頃，各國和地區(qū)政府采取積極政策支持國家公園及相關(guān)保護(hù)地管理，促使全球自然保護(hù)地不僅總量大幅增長，而且類型和分布格局多樣化，有效地保障了自然空間生態(tài)保護(hù)和人類自然游憩的需求。

隨著世界國家公園運(yùn)動的不斷深入，國家公園不僅數(shù)量上得到增長，而且管理內(nèi)涵上也得到了豐富和發(fā)展。一是管理模式區(qū)域化。美國國家公園發(fā)展以法律為基礎(chǔ)，以管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為目的，將理性分析、公眾參與、責(zé)任制度納入管理決策過程之中，為世界各國國家公園設(shè)置與管理提供了借鑒。然而，各國針對各自的社會和文化背景，及其不同的政體和財政投入，采取了與美國國家公園不盡相同的管理模式，出現(xiàn)了諸如英國模式、法國模式、日本模式、澳大利亞模式等，極大地豐富了國家公園管理模式的內(nèi)涵。二是在思想認(rèn)識方面取得四項(xiàng)進(jìn)步，即保護(hù)對象上，從視覺景觀保護(hù)走向生物多樣性保護(hù)；保護(hù)方法上，從消極保護(hù)走向積極保護(hù)；保護(hù)力量上，從政府一方走向多方參與；空間結(jié)構(gòu)上，從散點(diǎn)狀走向網(wǎng)絡(luò)狀。三是在規(guī)劃理論與方法方面，美國資源保護(hù)方面的專家為解決國家公園和保護(hù)區(qū)中環(huán)境容量問題提出LAC（Limits of Acceptable Change）理論，國家公園管理局根據(jù)LAC理論的基本框架，制定了“游客體驗(yàn)與資源保護(hù)”技術(shù)方法（Visitor Experience and Resource Protection, VERP），國家公園保護(hù)協(xié)會制定了“游客影響管理”方法（Visitor Impact Management, VIM）等，并有7項(xiàng)的具體技術(shù)方法取得進(jìn)步，即“可接受的改變極限”（LAC理論）、“游憩機(jī)會類別”（ROS技術(shù)）、“游客體驗(yàn)與資源保護(hù)”（VERP方法）、“基地保護(hù)規(guī)劃”（SCP技術(shù)）、“市場細(xì)分”（Market Segment）、“分區(qū)規(guī)劃”（Zoning技術(shù)）以及“環(huán)境影響評價”（ELA）。

（三）社會轉(zhuǎn)型促使生產(chǎn)生活方式變化

當(dāng)前，中國社會正處于廣泛而深刻的轉(zhuǎn)型時期，價值觀、發(fā)展理念和發(fā)展機(jī)制均隨之發(fā)生顯著的變化。伴隨世界環(huán)保運(yùn)動的發(fā)展，我國在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)30年持續(xù)快速增長后，意識到傳統(tǒng)的高投入、高消耗、低效率的粗放型增長方式不能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會的持續(xù)發(fā)展，于是，開始探求經(jīng)濟(jì)、社會、人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展道路。黨的十六屆五中全會將建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為一項(xiàng)重要戰(zhàn)略任務(wù)提出來，黨的十七大把“建設(shè)生態(tài)文明”寫入黨的報告，倡導(dǎo)人與自然和諧的發(fā)展方式，與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)的生產(chǎn)生活與消費(fèi)方式，黨的十八大進(jìn)一步提出要從制度上保護(hù)生態(tài)環(huán)境，建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善最嚴(yán)格的耕地、水資源和環(huán)境保護(hù)制度。由此，在探求節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的過程中，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，尊重自然規(guī)律，促進(jìn)人與自然、人與人、人與社會關(guān)系和諧共榮成為新時代的新要求，進(jìn)而將自然遺產(chǎn)資源的保護(hù)利用問題推上重要的位置，成為建設(shè)美麗中國的一項(xiàng)重要任務(wù)。

為順應(yīng)新形勢，目前我國許多部門均將發(fā)展旅游業(yè)作為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要手段，因?yàn)槁糜螛I(yè)屬于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)屬性的發(fā)展模式，是一個綜合性、關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)的服務(wù)行業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)。2009年12月，國務(wù)院國發(fā)41號文件《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》明確指出，旅游業(yè)是戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，資源消耗低，帶動系數(shù)大，就業(yè)機(jī)會多，綜合效益好，在保增長、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)等方面有積極作用，要大力推進(jìn)旅游與文化、體育、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、林業(yè)、商業(yè)、水利、地質(zhì)、海洋、環(huán)保、氣象等相關(guān)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的融合發(fā)展。因此，各部門均改變直接的生產(chǎn)性資源利用方式，而注重發(fā)揮各類遺產(chǎn)資源的旅游經(jīng)濟(jì)功能，如水利部門以我國旅游業(yè)從觀光旅游向休閑度假旅游轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C(jī)，打破傳統(tǒng)水利工程建設(shè)思路，將旅游和景觀建設(shè)作為水利工程建設(shè)的一個重要因素，將水利旅游納入旅游規(guī)劃之中，變單一的發(fā)電生產(chǎn)功能為保護(hù)水資源、修復(fù)水生態(tài)、改善水環(huán)境、發(fā)展水經(jīng)濟(jì)、弘揚(yáng)水文化等多種功能。林業(yè)部門對森林資源的利用不再局限于砍伐林木，對濕地的利用也不再局限于提供水源、航運(yùn)等生產(chǎn)性利用，而是成立專門的管理機(jī)構(gòu)，出臺《國家級森林公園管理辦法》、《國家濕地公園建設(shè)規(guī)范》等行業(yè)管理規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，大力建設(shè)森林公園、濕地公園，開發(fā)生態(tài)旅游產(chǎn)品，林場管理人員和工人轉(zhuǎn)而投入旅游經(jīng)營管理。國土部門配合世界地質(zhì)公園的建設(shè)計劃，于2000年8月成立了國家地質(zhì)遺跡保護(hù)（地質(zhì)公園）領(lǐng)導(dǎo)小組，制訂了地質(zhì)公園、礦山公園建設(shè)計劃和方案，提出轉(zhuǎn)變單一的采礦和地質(zhì)遺跡保護(hù)為“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”，發(fā)揮地質(zhì)遺跡獨(dú)特的美學(xué)觀賞價值，開發(fā)地質(zhì)考察和觀光旅游產(chǎn)品，旨在通過建設(shè)國家地質(zhì)公園保護(hù)地質(zhì)遺跡資源，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

上述種種轉(zhuǎn)變均以轉(zhuǎn)變原有生產(chǎn)生活方式、可持續(xù)利用自然遺產(chǎn)資源為主要目的，是為緩解資源利用與環(huán)境矛盾而作出的正確選擇。然而，新的利用方式仍然會帶來新的矛盾，這種轉(zhuǎn)變雖然緩解了消耗性生產(chǎn)利用中的環(huán)境問題，卻給保護(hù)性環(huán)境利用方式提出了要求更高的保護(hù)命題。

（四）遺產(chǎn)旅游熱加劇資源保護(hù)與利用矛盾

生產(chǎn)方式的改變還帶來人們生活方式的變化。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，我國城鄉(xiāng)居民生活水平顯著提高，收入大幅度增長，部分家庭過上了富裕生活，進(jìn)而激發(fā)了人民群眾對生活質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量的要求越來越高，休閑游憩和回歸自然成為國民生活的一種方式。1980年的《馬尼拉世界旅游宣言》將公民的旅游、度假和休閑權(quán)看成基本人權(quán)的組成部分，旅游不再是國民一種可望而不可及的奢侈品。同時，建設(shè)生態(tài)區(qū)，創(chuàng)造宜人的環(huán)境，充分發(fā)揮旅游的民生功能，成為政府代表人民群眾根本利益的政德工程，與休閑康體有關(guān)的旅游項(xiàng)目，如養(yǎng)生旅游、康體旅游、遠(yuǎn)足旅游、礦泉旅游、日光浴旅游、森林浴旅游等迅速發(fā)展起來，回歸自然成為人們緩解壓力、調(diào)節(jié)身心、解決心理問題的重要方式。

但是，保護(hù)自然的理想往往與旅游業(yè)開發(fā)講求實(shí)效的愿望聯(lián)系在一起。大眾自然旅游需求的快速增加促進(jìn)了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園等自然保護(hù)地旅游資源的大規(guī)模開發(fā)。旅游活動既滿足了人們對自然的審美和游憩需求，給旅游地帶來經(jīng)濟(jì)效益，也給旅游地帶來了消極影響，主要表現(xiàn)在因過度開發(fā)、過度擁擠、汽車活動、垃圾污染、無規(guī)則的游憩活動等，沖擊和影響土壤和植被等生態(tài)環(huán)境。旅游開發(fā)過程中，開發(fā)者往往片面擴(kuò)大積極影響，忽視對風(fēng)景資源的保護(hù)，上馬各種破壞生態(tài)環(huán)境、危及環(huán)境安全的建設(shè)項(xiàng)目，謀取經(jīng)濟(jì)利益。特別是在商品經(jīng)濟(jì)的沖擊下，有些人將風(fēng)景資源視為“搖錢樹”，混淆保護(hù)資源和發(fā)展旅游業(yè)的關(guān)系，把國家所有的公共資源當(dāng)做企業(yè)資產(chǎn)來經(jīng)營，將景區(qū)門票劃作企業(yè)收益，甚至把屬于政府的資源管理權(quán)移交給企業(yè)。

自然遺產(chǎn)資源是社會文明進(jìn)步和可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。在社會轉(zhuǎn)型期，自然資源保護(hù)與利用的關(guān)系容易發(fā)生錯位，旅游經(jīng)濟(jì)效益加劇利益之爭，各部門往往從各自利益出發(fā)而忽視相關(guān)者利益，重經(jīng)濟(jì)利益而輕生態(tài)環(huán)境效益，極大地傷害了自然資源的可持續(xù)利用。因此，探索并建立一個能夠平衡各方利益、有效解決自然資源保護(hù)和利用之間矛盾的管理模式，從根本上有效配置環(huán)境資源，已經(jīng)刻不容緩。

（五）中國建設(shè)國家公園工作已在試點(diǎn)

中國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工作始于20世紀(jì)50年代，1956年中國大陸建立第一個自然保護(hù)區(qū)鼎湖山，1984年中國臺灣地區(qū)建立了第一個以“國家公園”命名的保護(hù)區(qū)——墾丁國家公園（Kenting National Park）。為了系統(tǒng)整合和完善中國自然保護(hù)地體系，中國大陸地區(qū)從2008年起試點(diǎn)國家公園建設(shè)。同年6月6日，國家林業(yè)局決定“以具備條件的自然保護(hù)區(qū)為依托，開展國家公園建設(shè)工作”，并將云南省定為我國第一個國家公園建設(shè)試點(diǎn)省。此前，云南省已于2006年通過地方立法成立香格里拉普達(dá)措國家公園。同年10月8日國家環(huán)境保護(hù)部和國家旅游局召開國家公園建設(shè)試點(diǎn)工作新聞發(fā)布會，宣布將黑龍江湯旺河國家公園作為中國第一個國家公園試點(diǎn)建設(shè)單位，并提出要在試點(diǎn)和探索的基礎(chǔ)上，正式引入國家公園的管理理念和管理模式，借鑒“政府主導(dǎo)、多方參與、區(qū)域統(tǒng)籌、分區(qū)管理、管經(jīng)分離、特許經(jīng)營”等國際經(jīng)驗(yàn)，建立與中國國情相適應(yīng)的國家公園管理體系，研究和探索符合中國國情的國家公園建設(shè)與管理的體制、機(jī)制和制度，并制訂國家公園建設(shè)和管理的政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高自然保護(hù)的有效性。據(jù)媒體報道，目前除了云南省香格里拉普達(dá)措、黑龍江湯旺河以外，云南梅里雪山、老君山、南滾河、怒江大峽谷、西雙版納熱帶雨林、萊陽河、屏邊大圈山等國家公園均在建或擬建之中，秦嶺國家中央公園的概念以及江西廬山、吉林拉法山、四川龍門山擬建國家公園的話題，也引起官方、學(xué)界和民間的熱議。為此，在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，國家公園必將在中國得到更加快速的發(fā)展，成為政府層面上一種有效的自然管理新模式。

但是，結(jié)合中國國家公園試點(diǎn)工作開展的情況來看，人們在認(rèn)識和行動上尚有一些問題需要解決，如，喀納斯自然保護(hù)區(qū)擬建設(shè)西部國家公園，規(guī)劃總面積2200平方公里，但預(yù)測年接待游客100萬人，創(chuàng)收100億元（對比美國黃石公園總面積9000平方公里，其經(jīng)營收入目標(biāo)僅為帶動周邊旅游收入5億美元）；秦嶺國家中央公園雖在醞釀之中，已提出將建成為西北最大旅游觀光和溫泉養(yǎng)生基地的目標(biāo)；黑龍江湯旺河國家公園試點(diǎn)提出國家提供保護(hù)資金支持，且其經(jīng)濟(jì)效益也用于保護(hù)。可見構(gòu)想中的國家公園的經(jīng)濟(jì)效益成分顯著，目標(biāo)定位有值得商榷之處。

二 研究問題的提出

自然遺產(chǎn)資源是旅游發(fā)展的重要物質(zhì)載體，更是推進(jìn)人類生態(tài)文明建設(shè)的重要載體，在協(xié)調(diào)人與自然、溝通物質(zhì)與精神、連接科學(xué)與藝術(shù)等諸多方面發(fā)揮著重要的作用。當(dāng)前，旅游發(fā)展實(shí)踐表明，不可持續(xù)的旅游利用方式相當(dāng)普遍，與消耗型的生產(chǎn)性利用方式一樣，已經(jīng)對自然環(huán)境造成威脅。旅游可持續(xù)發(fā)展應(yīng)以資源可持續(xù)利用為基礎(chǔ)，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境和建立和諧人地關(guān)系為前提，堅(jiān)持“保護(hù)為主，適度利用”的理念，規(guī)劃和設(shè)計綠色旅游產(chǎn)品，創(chuàng)造低碳旅游消費(fèi)模式。但是自然遺產(chǎn)資源“適度利用”還只是一個模糊的概念，關(guān)鍵在如何構(gòu)建科學(xué)有效的自然管理模式，有效地貫徹自然保護(hù)理念。這是一個亟待破解的重大課題。資源保護(hù)與利用矛盾涉及一個復(fù)雜的系統(tǒng)，其核心是利益問題，即人類的整體利益與局部利益、眼前利益與長遠(yuǎn)利益、經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的問題；其協(xié)調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)自然資源“當(dāng)代與后代并重，保護(hù)與發(fā)展并存”；其本質(zhì)內(nèi)涵和具體要求是適應(yīng)現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型，協(xié)同共進(jìn)地處理好生產(chǎn)力形態(tài)、人的生存形態(tài)和基本制度形態(tài)三個方面“轉(zhuǎn)型”的關(guān)系，探索社會主義發(fā)展方式和制度建構(gòu)。于是，自然遺產(chǎn)資源保護(hù)的價值觀念、管理模式與利用方式、最終實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)等三個方面構(gòu)成了圖1-1所示的相互關(guān)系，即在生態(tài)文明思想的指導(dǎo)下，遵循符合生態(tài)環(huán)境管理的理念，通過構(gòu)建制度、管理行為模式和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，有效控制和處理人與自然的關(guān)系及其相關(guān)利益，促使自然資源利用從粗放型方式向可持續(xù)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)自然資源的保護(hù)和可持續(xù)利用，促進(jìn)生態(tài)、社會和經(jīng)濟(jì)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展。

圖1-1揭示了在自然遺產(chǎn)資源保護(hù)與利用矛盾的復(fù)雜系統(tǒng)中，解決問題的關(guān)鍵是構(gòu)建制度、管理行為模式和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，由此提出了本書的研究問題，即探索建立一種能夠協(xié)調(diào)旅游經(jīng)濟(jì)增長、環(huán)境資源保護(hù)和社會效益，實(shí)現(xiàn)自然遺產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展的管理模式。產(chǎn)生于美國的國家公園管理模式，是目前世界各國廣泛認(rèn)可的一種管理模式，被視為是生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的示范區(qū)域。但是，中國自然遺產(chǎn)地管理尚處初級階段，引入國家公園概念的時間較短，實(shí)驗(yàn)性建設(shè)實(shí)踐剛起步，人們對國家公園的認(rèn)識常與自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等概念混淆，中國是否需要設(shè)置國家公園還存在著一些爭議，對新的歷史條件下國家公園的戰(zhàn)略地位、指導(dǎo)理論和管理實(shí)踐缺乏系統(tǒng)的研究。因此，設(shè)置國家公園以解決中國自然遺產(chǎn)管理存在的諸如多頭管理、部門分權(quán)，重疊設(shè)置、目標(biāo)混亂，名為國家所有、實(shí)為地方管理等問題，需要研究的問題很多。從宏觀上看有政治和法律等諸多方面的課題，從微觀上既需要一套統(tǒng)領(lǐng)遺產(chǎn)地管理的規(guī)范，還需要操作層面上的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)評價體系，使正確的自然保護(hù)理念得到很好的貫徹，達(dá)到協(xié)調(diào)并兼顧生態(tài)、社會和經(jīng)濟(jì)三者利益的目的。本研究以破解中國自然遺產(chǎn)資源管理目標(biāo)不一、體制分割、多頭管理、標(biāo)準(zhǔn)混亂、協(xié)調(diào)無力、合作低效的困境為目的，借鑒美國等國家的國家公園建立標(biāo)準(zhǔn)及其管理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，探索建立跨部門、跨地區(qū)、縱向垂直的統(tǒng)一管理機(jī)制且評價標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的中國國家公園體系，為此，將在可持續(xù)發(fā)展等理論的指導(dǎo)下，重點(diǎn)研究三個方面的問題。

（一）中國設(shè)置國家公園的必要性和可行性

國家公園概念自誕生至今雖然已經(jīng)有140多年，但在中國仍處于試行階段，甚至有人將國家公園與風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等概念混淆在一起，認(rèn)為無需再另設(shè)國家公園，表明人們對國家公園的本質(zhì)內(nèi)涵認(rèn)識尚不全面，對中國自然保護(hù)與遺產(chǎn)利用中存在的問題認(rèn)識不足。對事物持正確的認(rèn)識并通過認(rèn)識形成正確的觀念至關(guān)重要，因此，正確認(rèn)識國家公園建設(shè)的必要性和可行性是首要問題。本書將剖析中國自然資源管理現(xiàn)狀，從現(xiàn)實(shí)需要和理論意義兩方面明確中國設(shè)置國家公園的必要性和可行性，為定位自然資源管理理念、中國國家公園發(fā)展宗旨和原則以及國家公園管理模式的內(nèi)涵，確立設(shè)置準(zhǔn)入評價標(biāo)準(zhǔn)，做好思想準(zhǔn)備，夯實(shí)現(xiàn)實(shí)實(shí)踐基礎(chǔ)。

（二）中國國家公園設(shè)置的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

目前中國自然遺產(chǎn)地執(zhí)行的是各部門制定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，而非國家權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)。國家公園作為“國家”品牌資源的承載體，需要在操作層面上制定統(tǒng)一規(guī)范的準(zhǔn)入評價標(biāo)準(zhǔn)。各國在建設(shè)國家公園過程中均制定了符合各自實(shí)際的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，中國建設(shè)國家公園也需要符合本國實(shí)際的準(zhǔn)入評價體系。為此，研究符合中國實(shí)際的國家公園評價規(guī)范，設(shè)置中國國家公園體系的準(zhǔn)入條件是當(dāng)前的首要任務(wù)。本研究將通過對各國國家公園以及中國各類自然遺產(chǎn)地建設(shè)宗旨和標(biāo)準(zhǔn)的梳理，比較各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵，提取具有普遍意義的有價值因子，再補(bǔ)充合理要素，構(gòu)建中國國家公園設(shè)置的評價指標(biāo)體系，引導(dǎo)國家公園設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)化，為國家公園規(guī)范管理奠定技術(shù)性基礎(chǔ)。

（三）中國國家公園的管理規(guī)范

自然遺產(chǎn)地保護(hù)的核心是處理好人與自然的關(guān)系和相關(guān)者的利益關(guān)系，其保護(hù)和管理行為屬于社會學(xué)范疇，是一種政府行為，必須借助國家層面的法規(guī)政策和制度，對自然資源實(shí)行有效管理和合理開發(fā)。處于轉(zhuǎn)型期的中國，問題盤根錯節(jié)、矛盾多重交叉，改進(jìn)中國自然遺產(chǎn)地管理現(xiàn)狀，除了建設(shè)國家公園這一物質(zhì)載體外，還須從管理規(guī)范層面上重視制度建設(shè)，使之具備科學(xué)化、制度化地體現(xiàn)政治、社會、經(jīng)濟(jì)、文化等意圖的內(nèi)涵，體現(xiàn)其兼顧價值、矛盾、利益而作出取舍和決策的過程。作為一種管理模式，國家公園需要國家權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)、國家層面的政策制度、國家財政的資金投入、國家層級的利益協(xié)調(diào)機(jī)制等，因此這些要素是本研究的重要組成內(nèi)容，將作為自然遺產(chǎn)地規(guī)范管理的必要條件納入評價指標(biāo)。